Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/9019 WET
uitspraak van 12 december 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te Breda, eiser,
gemachtigde: mr. R.C. Sies,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 7 oktober 2016 (bestreden besluit) van de minister inzake, voor zover hier van belang, de afwijzing van het verzoek om een hogere bezoldiging overeen te mogen komen met de heer [naam voorzitter] .
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 22 november 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. M.L. Kruit en [naam gemachtigde] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.E.J. Timmermans, mr. R. Bal en [naam vertegenwoordiger] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam voorzitter] is sinds 2008 voorzitter van de Raad van Bestuur van [naam eiser] .
Bij brief van 23 september 2015 heeft eiser verzocht om, op grond van artikel 2.4 van de toenmalige Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector – sinds 1 januari 2017 genaamd Wet Normering Topinkomens – (WNT), aan de leden van de Raad van Bestuur van [naam eiser] ook na 1 januari 2017 de bij het aangaan van de arbeidsovereenkomsten overeengekomen bezoldiging toe te kennen. Eén van die leden is [naam voorzitter] .
Bij besluiten van 26 april 2016 (primaire besluiten) heeft de minister de verzoeken van eiser voor alle bestuurders afgewezen. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
Bij bestreden besluit zijn de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft zijn beroep beperkt tot het uitzonderingsverzoek voor [naam voorzitter] . In beroep heeft eiser, zakelijk weergegeven, aangevoerd dat de WNT-norm onrechtmatig is omdat deze norm een inbreuk maakt op het eigendomsrecht. Eiser is van mening dat de gehanteerde gedragslijn in strijd is met de inhoud en strekking van artikel 2.4 van de WNT. Voor zover wel toegestaan is deze gedragslijn onjuist, onzorgvuldig en onvoldoende gemotiveerd. Verder heeft eiser opgemerkt dat er sprake is van een onjuiste waardering van de omstandigheden van de instelling en een onjuiste waardering van de persoonlijke kwaliteiten van de bestuurder
3. In artikel 2.3, eerste lid, van de WNT, zoals dat geldt per 1 januari 2017 is bepaald dat de bezoldiging van een topfunctionaris per kalenderjaar ten hoogste € 181.000,– bedraagt.
Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de WNT kunnen onze Minister wie het aangaat en onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gezamenlijk besluiten dat partijen een bij dat besluit vast te stellen hogere bezoldiging mogen overeenkomen dan de maximale bezoldiging, bedoeld in artikel 2.3.
4.1
De rechtbank ziet zich eerst ambtshalve voor de vraag gesteld of het bestreden besluit bevoegd is genomen.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit namens de minister van VWS is getekend door het clusterhoofd directie wetgeving en juridische zaken.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de mandaatregeling VWS heeft de Directeur Wetgeving en Juridische Zaken mandaat tot het nemen van beslissingen op bezwaar.
In artikel 1 van Pro het besluit van de directeur Wetgeving en Juridische Zaken van 30 november 2016, Staatscourant 9 december 2016, 66746, is voor het nemen van beslissingen op bezwaar ondermandaat verleend aan de clusterhoofden van de directie Wetgeving en Juridische Zaken. Dit betekent dat het clusterhoofd bevoegd was om namens de minister het bestreden besluit te ondertekenen.
Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de minister van VWS bevoegd was om alleen te beslissen op het verzoek van eiser. Ingevolge artikel 2.4 van de WNT kunnen de minister wie het aangaat en de minister van BZK gezamenlijk besluiten dat een hogere bezoldiging mag worden overeengekomen. Over een afwijzing van een verzoek is tot 1 juli 2017 niets opgenomen in artikel 2.4 van de WNT. Pas vanaf deze datum is bepaald dat de minister wie het aangaat zelfstandig bevoegd is tot afwijzing van een verzoek.
De rechtbank is van oordeel dat tot 1 juli 2017 geen wettelijke grondslag bestaat voor de zelfstandige bevoegdheid van de minister van VWS. Dit is ter zitting ook erkend door de minister. Het bestreden besluit is derhalve onbevoegd genomen. Bij brief van 7 februari 2017 heeft de minister van BZK het bestreden besluit bekrachtigd. Hiermee is het bevoegdheidsgebrek hersteld. De rechtbank zal het bevoegdheidsgebrek onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht passeren, nu eiser hierdoor niet is benadeeld.
4.2
Hoofdregel van de WNT is dat partijen geen bezoldiging overeenkomen die meer bedraagt dan de maximale bezoldiging zoals opgenomen in artikel 2.3 van de WNT.
Eiser heeft gesteld dat deze norm in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol luidt als volgt:
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
Eiser heeft aan zijn beroep op het eerste Protocol van het EVRM ten grondslag gelegd dat bestuurders te maken krijgen met een teruggang in de bezoldiging en dat er negatieve effecten te verwachten zijn van de verlaging zoals bijvoorbeeld een beperkte arbeidsmobiliteit tussen en naar ziekenhuizen, stagnatie in de doorstroom van de managementlaag en de onmogelijkheid medisch specialisten aan te trekken als bestuurders.
Niet in geschil is dat de toepassing van de WNT heeft geleid tot een inmenging in een door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht van [naam voorzitter] . Dit betekent echter niet dat daarmee het eigendomsrecht van eiser is aangetast. De gestelde mogelijk te verwachten negatieve effecten zijn niet terug te brengen op een aantasting van het eigendomsrecht van eiser. De door eiser aangevoerde argumenten leiden dan ook niet tot de conclusie dat het eigendomsrecht van eiser is aangetast.
Overigens is de rechtbank van oordeel dat, ook al zou er sprake zijn van een inbreuk op het eigendomsrecht van eiser, dit niet meebrengt dat er sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM. Dit artikel tast immers niet het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Bij beantwoording van de vraag of er sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol dient te worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Verder moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht ‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) moet dragen. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1070).
Niet in geschil is dat bij wet is voorzien in de inmenging van het eigendomsrecht. Uit de toelichting bij de WNT blijkt dat de wet strekt tot een maatschappelijk aanvaardbare, evenwichtige en verantwoorde bezoldiging van topfunctionarissen in publieke en semipublieke sector. Het belang van het ingrijpen in bestaande contracten is gelegen in een correctie van onwenselijke bezoldigingsontwikkelingen in de publieke en semipublieke sector (kamerstuk 33978, nummer 3, pagina 22-24). Verder is van belang dat topfunctionarissen en hun werkgevers niet altijd blijk gaven van de noodzakelijke terughoudendheid bij het vaststellen van het salaris. Uit onderzoek van de commissie Dijkstal is gebleken dat het aantal topfunctionarissen met een salaris dat uitstijgt boven dat van een minister jaarlijks toeneemt en dat zelfregulering deze ontwikkeling niet heeft kunnen voorkomen (kamerstuk 32600, nummer 3, pagina 7 en 8).
De rechtbank is van oordeel dat met deze toelichting voldoende onderbouwd is dat er sprake is van een legitieme doelstelling in het algemeen belang.
Nu het beroep op het EVRM niet verder onderbouwd is, zal de rechtbank zich beperken tot een algemene opmerking over het proportionaliteitsvereiste. In de WNT is een overgangsregeling opgenomen van 7 jaar. Tevens is erin voorzien dat in bijzondere gevallen een uitzondering op de norm wordt toegestaan. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan het proportionaliteitsvereiste.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat eisers beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM niet kan slagen.
4.3
Op grond van artikel 2.4 van de WNT kan afgeweken worden van het maximale salaris. In de WNT zijn geen criteria opgenomen in welke gevallen kan worden afgeweken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat voor een uitleg van deze bepaling gekeken moet worden naar de wetsgeschiedenis.
In de wetsgeschiedenis is opgenomen dat het moet gaan om exceptionele gevallen die ten tijde van de wetgeving niet konden worden voorzien (kamerstuk 32600, nummer 3, pagina 45). Achtergrond van artikel 2.4 van de WNT is dat waar de WNT een adequate bemensing op topniveau onmogelijk maakt, het mogelijk is om van het bezoldigingsmaximum af te wijken. Mocht geen adequate bemensing van functies mogelijk zijn, dan kan een uitzondering worden overwogen (kamerstuk 32600, nummer 7, pagina 13-14).
Het moet dus gaan om een uitzonderlijke situatie waardoor het niet mogelijk is om tot een adequate bemensing van een functie te komen. Dat het om iets zeer uitzonderlijks gaat komt ook tot uitdrukking in de eisen die de wet stelt aan het besluitvormingsproces, waarbij zowel de vakminister, de minister van BZK en in bepaalde gevallen ook de ministerraad wordt betrokken.
4.4
De minister heeft gesteld dat bij de beoordeling of er sprake is van een uitzondering een gedragslijn wordt gehanteerd. Daarbij is aansluiting gezocht bij de Regeling bezoldigingsmaxima topfunctionarissen zorg en jeugdhulp (regeling).
Los van de vraag of hier van een gedragslijn kan worden gesproken, is de rechtbank van oordeel dat de minister bij zijn beoordeling diverse aspecten kan en soms zelfs moet betrekken. Dat de regeling betrokken wordt bij de afweging, kan de rechtbank volgen. In de regeling wordt immers de zwaarte van een onderneming bepaald aan de hand van diverse criteria en worden de ondernemingen in klassen ingedeeld. Alleen bij de hoogste klasse (klasse V) wordt het bezoldigingsmaximum gesteld op het maximum genoemd in 2.3 van de WNT. Wordt een onderneming in een lagere klasse ingedeeld dan is een lager bezoldigingsmaximum vastgesteld.
In het algemeen mag ervan uit worden gegaan dat hoe zwaarder een onderneming is hoe meer eisen aan de bestuurder worden gesteld. Het ligt dan ook voor de hand dat, als om een uitzondering op het maximale bezoldigingsmaximum wordt gevraagd, er eerst wordt gekeken wat de zwaarte van deze onderneming is en dat daarbij ook aansluiting wordt gezocht bij de regeling. Dat een van de criteria die daarbij gebruikt wordt de omzet is, acht de rechtbank niet onredelijk. De stelling van eiser dat een instelling met een lagere omzet dan 300 miljoen dan categoraal uitgesloten wordt bij een beroep op uitzondering volgt de rechtbank niet. Het is immers ook mogelijk om bij een omzet van 10 tot 50 miljoen (goed voor toekenning van 2 punten ingevolge de regeling ) aan de 12 punten te komen die horen bij de hoogste categorie zoals opgenomen in de regeling. Als op alle andere aspecten (kennisintensiteit, aantal taken en relevante financieringsbronnen) het hoogste aantal punten wordt gehaald, komt men immers al aan 10 punten. Overigens heeft de minister in zijn verweerschrift gesteld dat als er minimaal 9 punten worden gescoord op de aspecten kennisintensiteit, aantal taken en relevante financieringsbronnen dit voldoende is om aan te nemen dat er sprake is van een zorginstelling met een zeer complexe karakteristiek, in welke gevallen een uitzondering mogelijk aan de orde kan zijn.
Zoals eerder al gesteld, is de rechtbank van oordeel dat de omzet van een onderneming meegewogen kan worden bij de beoordeling of er een uitzondering moet worden gemaakt. Gelet op de omzettabel gehanteerd bij de klassenindeling acht de rechtbank een omzet van 500 miljoen of meer als uitgangspunt niet onredelijk. Overigens is deze omzetgrens geen dwingend toetsingscriterium waarvan niet kan worden afgeweken. Zoals ter zitting nogmaals expliciet is verwoord namens de minister is de omzet één van de aspecten (zij het een makkelijk te objectiveren aspect) dat wordt meegewogen en kan in bijzondere gevallen ook bij een lagere omzet dan 500 miljoen een verzoek om uitzondering worden toegewezen.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de criteria die de minister hanteert om te beoordelen of er sprake is van een exceptioneel geval, de beperkte rechterlijke toets kunnen doorstaan.
4.5.1
De rechtbank is van oordeel dat, nu het hier gaat om een uitzondering op de hoofdregel, degene die verzoekt om toepassing van die uitzondering argumenten naar voren moet brengen waarom in dit geval van de hoofdregel moet worden afgeweken. De bewijslast dat er sprake is van een exceptionele situatie ligt derhalve bij eiser.
De argumenten van eiser komen er in grote lijnen op neer dat de maximale bezoldigingsnorm geen recht doet aan de complexiteit van private ziekenhuizen in zijn algemeenheid en [naam eiser] in het bijzonder. Als bijzonderheid ten opzichte van andere private ziekenhuizen heeft eiser aangevoerd dat [naam eiser] zich momenteel in een groot vernieuwbouwproject bevindt.
De rechtbank is van oordeel dat de uitzondering van artikel 2.4 WNT impliceert dat er geen categorale uitzonderingen gemaakt kunnen worden. Dat [naam eiser] een privaat ziekenhuis is en daarvoor in het algemeen, zo stelt eiser, geldt dat er sprake is van grote complexiteit, betekent niet dat een uitzondering gemaakt moet worden. Zou hierover anders gedacht worden, dan zou dit immers betekenen dat voor alle private ziekenhuizen een uitzondering zou moeten gelden.
Waar [naam eiser] zich onderscheidt van andere private ziekenhuizen is het lopende vernieuwbouwproject, zo wordt gesteld door eiser. De rechtbank kan zich voorstellen dat een vernieuwbouwproject meer van een bestuurder vraagt dan het besturen van een willekeurig ziekenhuis. Zoals ter zitting echter terecht door de minister is opgemerkt, is een vernieuwproject naar zijn aard tijdelijk. Nu de uitzondering op de norm gaat om een structurele uitzondering, kunnen, naar het oordeel van de rechtbank, tijdelijke situaties er niet toe leiden dat een uitzondering moet worden gemaakt.
4.5.2
Eiser heeft verder nog aangevoerd dat de minister de persoonlijke kwaliteiten van [naam voorzitter] onjuist heeft gewaardeerd. Daarbij heeft eiser gesteld dat [naam voorzitter] een arts is die zijn hele loopbaan al in de zorg werkzaam is geweest. Hij is een bruggenbouwer die mensen verbindt en een zeer ervaren diplomaat met strategisch inzicht. [naam voorzitter] heeft interesse voor de medewerkers maar heeft ook aansluiting bij de professionals binnen de sector. Eiser is in staat om interne en externe stakeholders bij elkaar te brengen en rust binnen de eenheid terug te laten keren. Tot slot heeft eiser nog gesteld dat de leidende kwaliteiten van [naam voorzitter] bij de nieuwbouw van onmisbare waarde zijn. Dit brengt eiser tot de conclusie dat [naam voorzitter] beschikt over een unieke combinatie van opleiding, bestuurlijke ervaring in de nieuwbouw en het vermogen partijen bij elkaar te brengen.
De rechtbank twijfelt er niet aan dat [naam voorzitter] een bekwaam bestuurder is. Met de minister is de rechtbank echter van oordeel dat de opgesomde kwaliteiten van [naam voorzitter] niet dusdanig uitzonderlijk zijn dat geoordeeld zou moeten worden dat deze tot een uitzondering op de WNT norm zouden moeten leiden. Van iedere bestuurder op het niveau van [naam voorzitter] mogen deze kwaliteiten immers worden verwacht.
4.5.3
Gelet op wat hiervoor in rechtsoverwegingen 4.5.1 en 4.5.2 is overwogen is de rechtbank van oordeel dat eiser met de door hem aangevoerde argumenten, ook als deze in onderling verband worden bezien, geen exceptionele situatie heeft aangetoond. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat ter zitting door eiser is gesteld dat het best zal lukken om een nieuwe bestuurder te vinden, maar dat het maar de vraag is of deze persoon op dezelfde kundige manier kan besturen als [naam voorzitter] . Hieruit maakt de rechtbank op dat het mogelijk is voor eiser om met de op grond van de WNT gemaximeerde bezoldiging tot adequate bemensing te komen van het bestuur.
4.6
Voor zover met de ter zitting geplaatste opmerking, namelijk dat [naam voorzitter] ook voldoet aan de maatstaven die gehanteerd zijn bij de universitair medische centra, aangemerkt moet worden als een beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank het volgende.
Ter zitting is namens de minister toegelicht dat er verschillen zijn tussen een universitair medisch centrum en een privaat ziekenhuis. Het gaat dan om de omvang van het personeelsbestand, de grotere regiofunctie die een universitair medisch centrum heeft, het gegeven dat universitair medische centra vaak crisiscentra hebben en in het algemeen de zorg ook complexer is. De rechtbank is van oordeel dat met deze toelichting voldoende is gemotiveerd dat er geen sprake is van gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen.
5. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de minister op goede gronden heeft besloten de afwijzing van eisers verzoek te handhaven. Het beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. van Kralingen, voorzitter, en mr. M.Z.B. Sterk en mr. A. Herczog, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.