Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/1876 GEMWT VV en BRE 18/1877 GEMWT
uitspraak van 7 mei 2018 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoeker], te [vestigingsplaats verzoeker], verzoekster,
gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst, verweerder.
Procesverloop
Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 14 maart 2018 van het college (bestreden besluit) inzake een aan haar opgelegde last onder dwangsom voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel [locatie perceel] te [vestigingsplaats verzoeker].
Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 18 april 2018. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam belanghebbende]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Verstraeten.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoekster is eigenaresse van het perceel [locatie perceel] te [vestigingsplaats verzoeker]. Zij verhuurt dit terrein aan [naam belanghebbende 2], die het terrein (onder meer) gebruikt voor het stallen van vrachtwagens en het laten verblijven en overnachten van haar chauffeurs.
Bij brief van 1 augustus 2017 heeft het college verzoekster medegedeeld dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en heeft het college verzoekster verzocht het in strijd met het bestemmingsplan stallen van vrachtwagens op het perceel en het laten overnachten van personen (in vrachtwagens) op het perceel per direct te staken.
Bij brief van 10 augustus 2017 heeft verzoekster gereageerd op de brief van 1 augustus 2017 en aangegeven dat naar haar mening geen sprake is van overtredingen van het bestemmingsplan.
Bij brief van 17 augustus 2017 heeft het college verzoekster nogmaals verzocht het gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan te staken.
Bij brief van 29 augustus 2017, verzonden 15 september 2017, heeft het college verzoekster medegedeeld voornemens te zijn aan haar een last onder dwangsom op te leggen teneinde de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoekster heeft een termijn van twee weken gekregen om de overtreding te beëindigen.
Bij brief van 29 september 2017 heeft verzoekster haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 23 oktober 2017 (primair besluit) – verzonden 3 november 2017 – heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd en haar gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Door verzoekster wordt een dwangsom verbeurd van € 5000,- per week, met een maximum van € 25.000,-, dat het perceel [locatie perceel] wordt gebruikt in strijd met de vigerende bestemming als gevolg van:
het stallen van vrachtwagens zonder dat er sprake is van een transportbedrijf en/of
het laten overnachten en verblijven van chauffeurs.
Aan het besluit is een begunstigingstermijn van vier weken na verzending van het besluit verbonden.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 november 2017 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken na de beslissing op bezwaar.
Op 14 februari 2018 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
2. Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat het college niet bevoegd is tot handhavend optreden omdat er geen sprake is van overtredingen. Zij voert aan dat zij het standpunt van het college niet kan volgen en niet in ziet hoe het stallen van vrachtwagens door een transportbedrijf, ten dienste van een transportbedrijf, op een perceel met de bestemming “transportbedrijf” een overtreding van het bestemmingsplan is. Datzelfde geldt voor het verblijven of overnachten van chauffeurs in de cabines van vrachtwagens. Het bieden van rustgelegenheid is een gebruikelijke activiteit in de uitoefening van een transportbedrijf en vindt plaats ten dienste van een transportbedrijf op een perceel met de bestemming transportbedrijf. Het college gaat voorbij aan de plansystematiek door de activiteiten ter plaatse afzonderlijk aan te merken als hoofdactiviteit.
Subsidiair heeft verzoekster gesteld dat de last niet uitvoerbaar is en in strijd is met de rechtszekerheid en dat de dwangsom onevenredig hoog is.
Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen tot zes weken nadat in de hoofzaak is beslist.
3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
4.1
Artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
Artikel 125, tweede lid, bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wordt uitgevoerd door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Artikel 5:1, eerste lid, van de Awb bepaalt dat in deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Awb bepaalt dat in deze wet wordt verstaan onder herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
4.2
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
4.3
Het perceel [locatie perceel] te [vestigingsplaats verzoeker] is gelegen in het bestemmingsplan “Kapellebrug”. Op het perceel rust – voor zover van toepassing – de enkelbestemming “bedrijf” met als functieaanduidingen “bedrijf tot en met categorie 3.1” en “specifieke vorm van bedrijf – transportbedrijf”.
Artikel 1.13 van de planregels bepaalt dat in deze regels onder bedrijf wordt verstaan: een bedrijf of instelling gericht op het bedrijfsmatig voortbrengen, vervaardigen, bewerken, opslaan, installeren en/of herstellen van goederen, voorrraadhoudende en logistieke functies ten behoeve van bedrijfsmatige internetverkoop, dan wel het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis gebonden beroepen daaronder niet begrepen.
Artikel 4.1 van de planregels bepaalt – voor zover van belang – dat de voor “Bedrijf” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
bedrijven tot en met categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
ter plaatse van de aanduiding “bedrijf tot en met categorie 3.1”: tevens voor bedrijven tot en met categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten; (…)
f. ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – transportbedrijf”, tevens voor een transportbedrijf.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat het betreffende deel van het perceel in gebruik is bij een transportbedrijf, te weten [naam belanghebbende 2]. Ook is niet in geschil dat het perceel gebruikt wordt voor het stallen van vrachtwagens van [naam belanghebbende 2] en voor het laten verblijven en overnachten van chauffeurs die werkzaam zijn voor datzelfde bedrijf. Er is geen sprake van het tegen betaling stallen van vrachtwagens en/of het bieden van rustgelegenheid door of aan (chauffeurs van) andere transportbedrijven. De vraag waarvoor de voorzieningenrechter zich gesteld ziet, is of door dit gebruik sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan “Kapellebrug”.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het vigerende bestemmingsplan op het perceel bedrijven tot en met de milieucategorie 3.1 toestaat én daarnaast ook transportbedrijven (gezien de in de Staat van bedrijfsactiviteiten opgenomen goederenwegvervoerbedrijven tot en met milieucategorie 3.2). In het bestemmingsplan zelf is geen definitie van een transportbedrijf opgenomen. Voor de beantwoording van de vraag of de activiteiten van [naam belanghebbende 2] overtredingen van het bestemmingsplan opleveren, zijn de feitelijke activiteiten doorslaggevend. Daarbij stelt de voorzieningenrechter voorop dat het gaat om de vraag of op het perceel met die feitelijke activiteiten als functie een transportbedrijf wordt uitgeoefend.
Het stallen van vrachtwagens
6.1
Ten aanzien van het stallen van vrachtwagen is het standpunt van het college zoals dit ter zitting is toegelicht – zo begrijpt de voorzieningenrechter – dat dit inherent zou kunnen zijn aan de activiteiten van een transportbedrijf maar dat daarvan in dit geval geen sprake is omdat op het perceel juridisch gezien geen transportbedrijf is gevestigd. Volgens het college zou dit anders zijn als [naam belanghebbende 2] zich bij de Kamer van Koophandel zou inschrijven op dit adres en zij in de plaats van verzoekster een melding op grond van het Activiteitenbesluit zou doen. In dat geval zou – aldus het college – het door verzoekster laten gebruiken van het perceel door [naam belanghebbende 2] voor het stallen van vrachtwagens geen overtreding van het bestemmingsplan opleveren.
6.2
De voorzieningenrechter overweegt dat uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210) volgt dat de inschrijving van een bedrijf op een perceel niet doorslaggevend is, maar dat slechts van belang is welke feitelijke activiteiten op het terrein in strijd met het bestemmingsplan worden verricht.
Zoals het college erkent, exploiteert [naam belanghebbende 2] een transportbedrijf, is het stallen van vrachtwagens een activiteit die plaatsvindt in het kader van de uitoefening van dat transportbedrijf en is ter plaatse op grond van het bestemmingsplan als functie een transportbedrijf met de daarbij behorende bedrijfsactiviteiten toegestaan. Dit brengt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het stallen van vrachtwagens door [naam belanghebbende 2] op het terrein geen overtreding van het bestemmingsplan oplevert. Inherent aan de uitoefening van een internationaal transportbedrijf kan zijn dat, zoals in dit geval, de activiteiten op verschillende plaatsen worden uitgeoefend.
Verblijven en overnachten door chauffeurs
7.1
Voor wat betreft het verblijven en overnachten van chauffeurs op het perceel begrijpt de voorzieningenrechter dat het college zich op het standpunt stelt dat het op zichzelf tot de mogelijkheden zou moeten kunnen behoren dat een chauffeur de gelegenheid wordt geboden op het terrein van het transportbedrijf te verblijven en te overnachten. Het bieden van rustgelegenheid is daarmee een activiteit die plaatsvindt in de uitoefening van het transportbedrijf. In het voorliggende geval is volgens het college echter sprake van verblijven en overnachten met een aard, intensiteit en in een omvang dat dit niet meer kan worden gezien als een activiteit in het kader van de uitoefening van een transportbedrijf.
7.2
De voorzieningenrechter overweegt dat sectorale wetgeving het mogelijk maakt dat chauffeurs – in het kader van de verplichte dagelijkse en verkorte wekelijkse rusttijden – verblijven en eventueel overnachten in de cabines van hun vrachtwagens. Ter zitting heeft [naam belanghebbende 2] aangegeven dat – gelet op het arrest van 20 december 2017 van het Europees Hof van Justitie (zaak C-102/16) – haar chauffeurs inmiddels de normale wekelijkse rusttijden niet meer in hun vrachtwagens en dus ook niet op het terrein doorbrengen. [naam belanghebbende 2] is doende om voor het verlengde verblijf een andere voorziening te treffen. Het gaat daarmee dus uitsluitend om kortdurend verblijf in de cabine van het voertuig op het perceel.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het verblijven en overnachten door de chauffeurs in hun vrachtwagens in deze omvang een activiteit die past bij de uitoefening van een transportbedrijf. Daarbij betrekt zij het feit dat [naam belanghebbende 2] een internationaal transportbedrijf exploiteert met activiteiten verspreid over Europa. Dat als gevolg daarvan op deze locatie bijvoorbeeld geen op- en overslag plaatsvindt en de logistieke planning elders plaatsvindt, maakt niet dat het bieden van de gelegenheid aan de eigen chauffeurs om op het terrein de verplichte rusttijden in de cabines van hun vrachtwagens door te brengen niet kan worden gezien als onderdeel van een transportbedrijf. Dit gebruik onderscheidt zich naar zijn aard en voor wat betreft de ruimtelijke uitstraling van het gebruik als verblijfs- en logiesfunctie, waar het college naar verwijst. Er is geen sprake van het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter levert ook het (laten) verblijven en overnachten van chauffeurs op het perceel geen overtreding van het bestemmingsplan op.
8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nu het stallen vrachtwagens noch het laten verblijven en overnachten van chauffeurs op het terrein in strijd is met het bestemmingsplan, het college – wegens het ontbreken van een overtreding – niet bevoegd is om handhavend op te treden. Gelet hierop behoeven de overige gronden geen verdere bespreking.
9. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit van 23 oktober 2017 herroepen zal worden.
10. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
12. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Op grond van artikel 7:15 van Pro de Awb zal het college eveneens worden veroordeeld in de kosten van de behandeling van het bezwaar. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2505,- (1 punt voor het indienen van een bewaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501, en wegingsfactor 1).
Verder heeft verzoekster verzocht om vergoeding van reis- en verletkosten van haar directeur/eigenaar [naam belanghebbende] bestaande uit € 53,61 aan reiskosten en € 129,- aan verletkosten. Deze reiskosten bestaan uit twee maal de enkele reisafstand van 74,3 km x
€ 0,28 per km plus 2 x € 6,- aan tolkosten. Deze kosten komen de voorzieningenrechter niet onredelijk voor en dienen door het college ook te worden vergoed.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 676,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 2867,61.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.