Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/7907 NATUUR
uitspraak van 20 september 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. B.N. Kloostra,
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (GS), verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te [vestigingsplaats 2] .
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 24 oktober 2017 (bestreden besluit) van GS. Dit besluit gaat over het verlenen van een ontheffing voor het vangen en doden van grote Canadese ganzen, brandganzen en grauwe ganzen.
De zaak is besproken tijdens een zitting in Middelburg op 28 juni 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger eiseres] . Namens GS zijn verschenen [naam vertegenwoordiger verweerder 1] en [naam vertegenwoordiger verweerder 2] . Namens de [derde partij] is verschenen [naam vertegenwoordiger derde partij] .
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
Feiten
1. De [derde partij] voert het faunabeleid van de provincie Zeeland uit. Zij stelt op basis van beschikbare informatie plannen op die planmatige coördinatie van beheer en schadebestrijding onderbouwen. Deze plannen worden faunabeheerplannen genoemd. De [derde partij] heeft ook een faunabeheerplan opgesteld voor de verschillende ganzensoorten die in Zeeland voorkomen (‘Faunabeheerplan Zeeland 2015 t/m 2019: ganzen’). In dit plan staat per ganzensoort beschreven hoe er een goed evenwicht kan worden bereikt tussen de omvang van de populatie en de risico’s die daarmee samenhangen (schade). GS hebben dit faunabeheerplan goedgekeurd.
De [derde partij] heeft bij GS een aanvraag ingediend om ontheffing te verlenen van verbodsbepalingen uit de Wet natuurbescherming (Wnb), voor het vangen en doden van grote Canadese ganzen, grauwe ganzen en brandganzen.
De ontheffing op grond van de Wnb is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit houdt in dat er geen mogelijkheid bestaat om bezwaar te maken tegen het besluit van GS. In plaats daarvan wordt er eerst een ontwerpbesluit openbaar ter inzage gelegd, voordat er een definitief besluit wordt genomen.
GS hebben op 23 mei 2017 een ontwerpbesluit genomen. Eiseres en de [derde partij] hebben hierop een reactie gegeven.
Bestreden besluit
2. In het bestreden besluit hebben GS de [derde partij] ontheffing verleend:
- voor het vangen van grote Canadese ganzen, brandganzen en grauwe ganzen met behulp van een vangkooi en/of vangkraal;
- voor het doden van deze ganzen met gebruikmaking van middelen die op grond van de ‘Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden’ zijn toegelaten of vrijgesteld;
- in de periode van 15 mei tot 1 augustus, gedurende de geldigheidsduur van het ‘Faunabeheerplan Zeeland 2015 t/m 2019: ganzen’
De ontheffing geldt:
- voor de grote Canadese ganzen en grauwe ganzen voor gronden binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid;
- en voor brandganzen voor gronden gelegen in de driecijferige postcodegebieden 431, 432, 469, 443 en 447, en de daaraan grenzende ruigebieden die niet zijn gelegen binnen een postcodegebied, binnen het werkgebied van de [derde partij] in de provincie Zeeland.
Beoordeling rechtbank
3. Eiseres is het niet eens met de verleende ontheffing. De rechtbank zal de door eiseres aangevoerde beroepsgronden hieronder puntsgewijs bespreken.
Causaal verband schade en aantallen ganzen
4.1
Het is verboden om grote Canadese ganzen, brandganzen en grauwe ganzen opzettelijk te doden of te vangen. GS kunnen ontheffing verlenen van dit verbod. Er kan alleen ontheffing worden verleend als wordt voldaan aan (onder meer) de voorwaarde dat de ontheffing nodig is ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen. Dit betekent dat er alleen ontheffing kan worden verleend als er een verband is tussen de schade en de aantallen ganzen (populatie).
4.2
Volgens eiseres is er geen relatie aangetoond tussen de opgevoerde schadebedragen en de aantallen ganzen. Hierdoor is de noodzaak van vergassing ter bescherming van landbouwgewassen volgens eiseres niet aangetoond. Eiseres heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2824).
4.3
Partijen verschillen van mening over de vraag of moet worden gekeken naar getaxeerde schade of uitgekeerde schade. De rechtbank is van oordeel dat moet worden gekeken naar getaxeerde schade. Dit is de daadwerkelijke schade die is aangericht. Bovendien kunnen er allerlei redenen zijn waarom schade niet wordt uitgekeerd, bijvoorbeeld omdat boeren onvoldoende voorzorgsmaatregelen hebben genomen. Dit betekent echter niet dat de schade er niet is. Ook in de door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling wordt uitgegaan van getaxeerde schade.
Grauwe gans
5.1
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een causaal verband tussen de getaxeerde schade en de populatie grauwe ganzen. De rechtbank ziet dit verband terugkomen in het faunabeheerplan, figuur 3.18 (pagina 30) en figuur 3.20 (pagina 33). Zo is er sinds 2005 een geleidelijke stijging te zien in het aantal grauwe ganzen in de periode van april tot en met september (rode blokjes). Deze geleidelijke stijging is ook te zien in de getaxeerde schade.
5.2
De rechtbank stelt vast dat er ten aanzien van de getaxeerde schade ook enkele jaren zijn met grote uitschieters (2006 en 2012), terwijl die uitschieters niet terugkomen in de populatie. Deze uitschieters zijn dus niet veroorzaakt door een (grote) toename van de populatie. De gemachtigde van GS heeft ter zitting uitgelegd dat eventuele fluctuaties en uitschieters ten aanzien van de getaxeerde schade te maken hebben met externe omstandigheden. Zo is volgens GS in 2012 de graanoogst in de Verenigde Staten mislukt. Hierdoor is de prijs van graan in Nederland gestegen, wat vervolgens weer van invloed is geweest op de hoogte van de getaxeerde schade. Eiseres heeft dit niet weersproken. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat grauwe ganzen in de zomer voornamelijk schade aanrichten aan wintergraan (figuur 3.22, pagina 34). Het is daarom aannemelijk dat de mislukte graanoogst in de Verenigde Staten in 2012 van invloed is geweest op de getaxeerde schade in Nederland in datzelfde jaar.
5.3
De rechtbank is het met GS eens dat de getaxeerde schade niet alleen afhankelijk is van de populatie (grauwe) ganzen. Ook externe omstandigheden (zoals oogsten buiten Nederland of weersomstandigheden) zijn van invloed op de hoogte van de getaxeerde schade. De rechtbank hecht daarom meer waarde aan de grotere lijn over meerdere jaren, dan aan kleine fluctuaties op jaarbasis. Als wordt gekeken naar de periode van 2005 tot 2013, is het causaal verband tussen de populatie grauwe ganzen en de getaxeerde schade duidelijk te zien.
Brandgans
6.1
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een causaal verband tussen de getaxeerde schade en de populatie brandganzen.
6.2
Dit verband komt ten aanzien van de zomerganzen niet duidelijk naar voren in het faunabeheerplan, figuur 3.47 (pagina 51) en figuur 3.49 (pagina 54). Zo lijkt er geen schade te zijn in de jaren 2004, 2008 en 2009, terwijl de zomerpopulatie sinds 2005 rond de 10.000 ganzen blijft zitten (rode blokjes). GS hebben hiervoor ook geen verklaring gegeven. Wel kan er een algemeen verband worden gevonden tussen de populatie brandganzen en de getaxeerde schade. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de getaxeerde schade in de wintermaanden vele malen hoger is dan in de zomermaanden (figuur 3.53 ten opzichte van figuur 3.49), terwijl het aantal winterganzen ook een veelvoud is van het aantal zomerganzen (figuur 3.47). Het verband tussen de populatie en de getaxeerde schade is ook in zekere mate terug te zien in figuur 3.50 (pagina 54) en figuur 3.54 (pagina 57). Ook ten aanzien van de brandgans geldt dat naar het oordeel van de rechtbank moet worden gekeken naar de grotere lijn, en daaruit blijkt in voldoende mate van een causaal verband tussen de getaxeerde schade en de populatie.
6.3
Daarnaast hebben GS nog gewezen op het SOVON-rapport 2015/28. Op pagina 8 van dat rapport staat dat er in 2013 1.077 brandganzen zijn geteld op de Middelplaten. In 2015 heeft er in dit gebied een vangst plaatsgevonden van 1.252 brandganzen, waarna er nog maar 5 brandganzen zijn geteld. Na de vangactie is volgens GS in het betreffende postcodegebied geen schade meer opgetreden. Eiseres heeft dit niet bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank is ook hiermee in voldoende mate aangetoond dat er een direct verband bestaat tussen de getaxeerde schade en de populatie brandganzen.
Grote Canadese gans
7.1
Uit het faunabeheerplan (figuur 3.38, pagina 43) blijkt dat het aantal grote Canadese ganzen sinds het jaar 2000 fors is toegenomen, en blijft toenemen.
7.2
Grote Canadese ganzen zijn aangewezen als vogels die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken. Grote Canadese ganzen staan op de vrijstellingslijst. Dit betekent dat grondgebruikers bij dreigende schade direct tot handelen kunnen overgaan. Schade die door grote Canadese ganzen wordt veroorzaakt, wordt dan ook niet getaxeerd. In het faunabeheerplan is ook geen overzicht van de (getaxeerde) schade opgenomen.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het voorgaande al dat er een causaal verband is tussen de populatie grote Canadese ganzen en de schade die zij veroorzaken.
Belangrijke schade
8.1
Zoals eerder is overwogen, kan er alleen ontheffing worden verleend als deze nodig is ter voorkoming van
belangrijkeschade aan gewassen. Volgens eiseres hebben GS niet getoetst aan de daarvoor geldende criteria.
belangrijkeschade aan gewassen. Volgens eiseres hebben GS niet getoetst aan de daarvoor geldende criteria.
8.2
Wanneer is er sprake van belangrijke schade? De Afdeling heeft zich daarover uitgelaten in een uitspraak van 11 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1196). Er wordt aan het vereiste van belangrijke schade voldaan, als is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. GS hebben een zekere beoordelingsruimte bij de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen of er sprake is van een concrete dreiging daarvan. Er is niet vereist dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan, maar een besluit waarbij een ontheffing is verleend, dient strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten.
8.3
Uit het bestreden besluit blijkt dat GS hebben beoordeeld of er sprake is van belangrijke schade. GS zijn tot de conclusie gekomen dat er voor wat betreft de grote Canadese gans en de grauwe gans in de gehele provincie een concrete dreiging van belangrijke schade bestaat. Voor wat betreft de brandgans hebben GS geconcludeerd dat deze dreiging alleen bestaat in bepaalde postcodegebieden.
8.4
De rechtbank gaat uit van dreigende belangrijke schade, zoals die is onderbouwd in het faunabeheerplan. In het faunabeheerplan is een nauwkeurige beschrijving opgenomen van de populatieontwikkeling van de diverse soorten ganzen, zowel standganzen als winterganzen, beheerdoelstellingen, monitoring, schade en wijze van beheer. Ook zijn er grafieken opgenomen waaruit de schade per gewas blijkt. Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade aan kwetsbare gewassen.
Wettelijke grondslag middelen en methoden (per soort)
9.1
Het is verboden om van nature in Nederland in het wild levende vogels van bepaalde soorten opzettelijk te doden of te vangen. Onder bepaalde voorwaarden kan daarvan worden afgeweken. In die afwijkende bepalingen moet dan wel (onder meer) worden vermeld (1) voor welke soorten mag worden afgeweken, (2) welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan, (3) onder welke voorwaarden deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen, en (4) welke autoriteit beslist welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend […]. Dit staat in de Vogelrichtlijn (artikel 9, tweede lid).
In artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit natuurbescherming (Bnb) wordt als methode genoemd het doden met gebruikmaking van middelen die op grond van de Wet beschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten of vrijgesteld.
9.2
In dit geval is ontheffing verleend voor het vangen van de ganzen met behulp van een vangkooi en/of vangkraal, en het doden met gebruikmaking van middelen die op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegelaten of vrijgesteld. In de praktijk wordt voor het doden van de ganzen gebruik gemaakt van koolstofdioxide (CO2).
9.3
Eiseres voert aan dat de ontheffing voor het doden van de ganzen met CO2 is verleend in strijd met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn vereist een wettelijke regeling die ten eerste bepaalt voor welke soort de ontheffing wordt verleend. Er is echter niet bij of krachtens de Wnb bepaald dat CO2 op de drie soorten ganzen waar de ontheffing op ziet mag worden toegepast. Verder is op grond van de genoemde bepaling van de Vogelrichtlijn een wettelijke regeling vereist die bepaalt welke middelen, installaties of methoden mogen worden gebruikt. Niet mag worden volstaan met het enkel vermelden van middelen die krachtens de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn toegestaan. In artikel 3.9, tweede lid, onder a, van het Bnb wordt niet het middel CO2 genoemd, zodat de wettelijke regeling in strijd is met de Vogelrichtlijn. Daarnaast moet in een wettelijke regeling zijn vastgelegd onder welke voorwaarden een ontheffing mag worden verleend. De voorwaarden waaronder CO2 wordt toegepast blijken niet uit de wet, maar uit een toelatingsbesluit van 13 mei 2015 van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb). Dit is echter onvoldoende in het licht van artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Daarnaast is het Ctgb niet de bevoegde autoriteit om te beslissen welke middelen en methoden kunnen worden aangewend, aldus eiseres.
9.4
De rechtbank overweegt dat het gebruik van CO2 is toegestaan op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Begin 2015 is bij het Ctgb een nationale toelating aangevraagd, om het middel in Nederland te mogen toepassen. Deze toelating is verleend en is met ingang van 1 juni 2015 van kracht. In het besluit van het Ctgb van 13 mei 2015 is vermeld dat het middel slechts mag worden gebruikt volgens de in bijlage I weergegeven gebruiksvoorschriften. De rechtbank komt tot de conclusie dat er hiermee een wettelijke grondslag is voor het gebruik van CO2 voor het doden van de ganzen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat op grond van artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn in de wet per soort gans een wettelijk middel dient te worden aangewezen.
9.5
Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat het Ctgb niet de bevoegde autoriteit is zoals bedoeld in de Vogelrichtlijn, overweegt de rechtbank als volgt. De omstandigheid dat in artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb wordt verwezen naar de Wet beschermingsmiddelen en biociden, maakt niet dat het Ctgb daarmee ook de autoriteit is die beslist welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend.
9.6
De rechtbank is verder van oordeel dat uit wat is bepaald in artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb volgt dat de door eiseres genoemde middelen moeten worden aangemerkt als ‘middelen en installaties die noodzakelijk zijn om CO2 toe te passen’ en daarmee onderdeel zijn van de onder artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bnb genoemde methode. Het zijn geen zelfstandige vangmiddelen. De rechtbank wijst in dit verband ook op de Nota van toelichting bij artikel 3.9, tweede lid, onder a en b van het Bnb. Hierin wordt vermeld dat het gebruik van CO2 als methode is aangewezen en niet als middel, omdat het gebruik van een dergelijk middel nadere voorzieningen vergt. Bij de bestrijding van ganzen door inzet van CO2-gas wordt bijvoorbeeld een gesloten container gebruikt waarin het gas wordt toegepast. Dit soort hulpmiddelen zijn onderdeel van de methode; het zijn geen zelfstandige vang- of dodingsmiddelen. Omwille van de duidelijkheid is het bijeendrijven van vogels wel opgenomen in artikel 3.9, tweede lid, onderdeel b, van het Bnb, aldus de Nota van toelichting. Ten aanzien van de inzet van bootjes om de ganzen uit het water te jagen, is de rechtbank van oordeel dat daarbij sprake is van het bijeendrijven van ganzen en dat dit valt onder de methode beschreven in artikel 3.9, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bnb. Niet gebleken is, ook niet uit de ter zitting gegeven toelichting over hoe het vangen van de ganzen in zijn werk gaat, van een zodanige inzet van deze boten, dat het gebruik daarvan niet als het bijeendrijven van ganzen moet worden aangemerkt, maar als het achtervolgen of opjagen van de ganzen. Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat de ontheffing is verleend voor middelen en methoden waarbij een voldoende wettelijke grondslag ontbreekt. Er is hiermee dan ook geen sprake van strijd met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
Effectiviteit van het doden (vergassen) van ganzen
10.1
Volgens eiseres zijn er in de afgelopen jaren duizenden ganzen gedood, maar nemen de populaties niet af. Bovendien kan vergassing alleen gedurende een aantal dagen in de ruiperiode worden uitgevoerd. Vergassing zal dus niet significant kunnen bijdragen aan het gestelde doel voor wat betreft de populatieomvang. Volgens eiseres is de noodzaak van vergassing dan ook niet aangetoond.
10.2
GS voeren hiertegen aan dat vergassing deel uitmaakt van een breder pakket aan maatregelen. Ten aanzien van grote Canadese ganzen en grauwe ganzen wordt gebruik gemaakt van verjagen, afschot, nestbehandeling en vangen. Ten aanzien van brandganzen wordt gebruik gemaakt van verjagen, afschot en vangen. De eerder verleende ontheffingen om ganzen te vangen met een vangkooi, zijn door de rechtbank vernietigd. Hierdoor heeft de [derde partij] slechts beperkt gebruik kunnen maken van deze ontheffingen en zijn er slechts enkele vangacties geweest waarbij ruiende ganzen zijn gevangen. Juist het vangen in de ruiperiode levert een significante bijdrage aan het reduceren van de populatieomvang, omdat met een enkele actie grote aantallen ganzen kunnen worden weggevangen, aldus GS.
10.3
De rechtbank is van oordeel dat de effectiviteit van de CO2 methode voldoende aannemelijk is gemaakt. Zo heeft er in 2015 een vangactie plaatsgevonden waarbij er 1.252 brandganzen zijn gevangen. Zoals GS onweersproken hebben gesteld, is er na de vangactie in het betreffende postcodegebied geen schade meer opgetreden. De rechtbank neemt daarbij ook in overweging dat het niet alleen gaat om het gebruik van CO2, maar dat deze methode onderdeel uitmaakt van een combinatie aan maatregelen om de populatie terug te dringen. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat het pakket aan maatregelen geen effect zal hebben omdat het zal leiden tot aanwas van elders, overweegt de rechtbank dat eiseres dit niet aannemelijk heeft gemaakt.
Alternatieve maatregelen
11.1
Om ontheffing te kunnen verlenen, moet er geen andere bevredigende oplossing bestaan (artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb).
11.2
Volgens eiseres hebben GS alternatieve maatregelen niet of onvoldoende in beschouwing genomen (technieken van verjaging met uitwijkmogelijkheden voor ganzen en aangepast gebruik van landbouwgronden).
11.3
De rechtbank is van oordeel dat in het faunabeheerplan helder uiteen wordt gezet waarom alternatieve maatregelen nauwelijks effect hebben. De alternatieve middelen die door eiseres zijn genoemd, leiden tot een verplaatsing van het probleem, of er treedt gewenning op bij de ganzen. Het effect van deze maatregelen is daardoor beperkt, en er wordt met deze maatregelen hooguit een minder snelle toename bereikt. Wel kunnen zij in aanvulling op de drie klassiekers (nestbehandeling, afschot, vangst) voor standganzen, ter voorkoming of vermindering van schade aan landbouwgewassen zinnig worden ingezet.
Dierenleed
12. Eiseres heeft nog aangevoerd dat het gebruik van CO2 als methode (dus het gehele proces) veel dierenleed veroorzaakt. De rechtbank overweegt dat het doden van ganzen met toepassing van CO2 volgens de Raad voor Dieraangelegenheden de meest aanvaardbare methode is om de populatie van ganzen te beperken, gevolgd door afschot. De rechtbank ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen.
Conclusie
13.1
Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
13.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.