Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/5014 BESLU
uitspraak van 8 februari 2018 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te Eindhoven, eiseres,
gemachtigde: mr. C.N. van der Sluis,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 mei 2017 (bestreden besluit) van de minister inzake het opleggen van een bestuurlijke boete ten bedrage van € 18.000,-.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 november 2017. Eiseres werd vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger1] , [vertegenwoordiger2] en de gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Boer-Wiegersma en [vertegenwoordiger3] .
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd met zes weken.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 20 mei 2014 is de heer [naam slachtoffer] (hierna: het slachtoffer) een arbeidsongeval overkomen op een locatie van eiseres, [locatie1] . Het slachtoffer verrichtte daar werkzaamheden als ingangscontroleur, bestaande uit onder meer het wegen van aangeboden afval en het wegzetten van afval in een loods.
Bij het wegen en verplaatsen van één van drie kunststofvaten met afval die door [bedrijf1] (hierna: [bedrijf1] ) waren aangeboden deed zich een explosie voor waarbij het deksel van een vat met kracht los kwam en het slachtoffer in het gezicht raakte. Het slachtoffer liep blijvend letsel op waarvoor hij ter behandeling in het ziekenhuis werd opgenomen. Achteraf is gebleken dat het vat aluminiumfosfide bevatte. Dit is een stof die in contact met water het zeer giftige, ontvlambare gas fosfine ontwikkelt.
Bij brief van 3 februari 2016 heeft de minister medegedeeld voornemens te zijn aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen in verband met het arbeidsongeval.
Bij brief van 16 februari 2016 heeft eiseres een zienswijze naar voren gebracht.
Bij besluit van 25 mei 2016 (primair besluit) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 36.000,- vanwege overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
Bij het bestreden besluit heeft de minister de boete gematigd tot € 18.000,-. Daartoe heeft de minister overwogen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden, gelet op de rol die [bedrijf1] heeft gespeeld bij dit arbeidsongeval.
2. Eiseres heeft in beroep primair aangevoerd dat zij artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden, aangezien zij wel degelijk zodanige maatregelen heeft getroffen en inspanningen heeft gepleegd om het gevaar van een ongewilde gebeurtenis zoveel mogelijk te vermijden. Eiseres heeft door de risico’s van de werkzaamheden te inventariseren, het ontwikkelen van een veilige werkwijze, het geven van voldoende instructies en het houden van toezicht, het gevaar dat het arbeidsongeval zich zou voordoen zoveel mogelijk beperkt.
Subsidiair voert eiseres aan dat de overtreding haar niet te verwijten is. Daarvoor acht eiseres relevant dat het vat op ieder moment in het proces had kunnen exploderen. Dat het vat is geëxplodeerd op een locatie van eiseres is in die zin een toevalligheid, die niet in de risicosfeer van eiseres ligt. Eiseres heeft met het aanbieden van het “Protocol aanleveren fosfine” (hierna: Protocol) aan [bedrijf1] duidelijk gemaakt hoe [bedrijf1] fosfine dient aan te leveren. Dat [bedrijf1] fosfine heeft aangeboden in strijd met het Protocol kan eiseres niet verweten worden. Op grond van de Europese overeenkomst voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (Accord européen relatif au transport international des marchandises Dangereuses par Route; ADR) dient de ontdoener van het afval, [bedrijf1] , het afval conform het ADR te verpakken en te etiketteren.
Meer subsidiair stelt eiseres dat de minister te makkelijk voorbij gaat aan haar beroep op de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de “Beleidsregel boeteoplegging Arbowetgeving” (hierna: Beleidsregel). De minister beoordeelt de matigingsgronden ten onrechte cumulatief. Eiseres heeft de risico’s van de werkzaamheden voldoende geïnventariseerd en een veilige werkwijze ontwikkeld. Voorts zijn de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze. De stelling dat eiseres dit niet zou hebben gedaan, is onvoldoende gemotiveerd, nu onduidelijk is welke feitelijke maatregelen de minister voor ogen heeft. Verder heeft eiseres adequate instructies gegeven en voldoende adequaat toezicht gehouden. Eiseres is het eens met de matiging van de boete op grond van het evenredigheidsbeginsel, maar voor de beoordeling of de boete passend en geboden is, is volgens haar tevens van belang wat na het ongeval is verricht.
3. Bepalend is het wettelijk kader zoals dat gold ten tijde van het ongeval, 20 mei 2014.
Ingevolge artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit zijn, in alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, zodanige maatregelen getroffen dat het gevaar, dat zich met betrekking tot die stoffen of met betrekking tot de arbeid met die stoffen een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk is vermeden. Met name worden maatregelen getroffen om:
a. de aanwezigheid van gevaarlijke concentraties van ontvlambare stoffen of gevaarlijke hoeveelheden chemisch onstabiele stoffen op de werkplek te voorkomen of, wanneer dat gezien de aard van de werkzaamheden niet mogelijk is;
b. ervoor te zorgen dat er geen ontbrandingsbronnen aanwezig zijn die brand en explosies kunnen veroorzaken, of om ongunstige omstandigheden te vermijden die ertoe kunnen leiden dat chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen ongelukken met ernstige fysieke gevolgen veroorzaken, en
c. de schadelijke gevolgen voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers als gevolg van brand en explosies ten gevolge van het ontbranden van ontvlambare stoffen, of ernstige fysieke gevolgen ten gevolge van ongelukken veroorzaakt door chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen te verminderen.
Het niet naleven van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit is een overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd krachtens artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit, bezien in samenhang met de artikelen 16, tiende lid en 33, tweede lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.
4. Eiseres bestrijdt primair het standpunt van de minister dat zij artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, zodat de minister niet bevoegd was haar een boete op te leggen. Zij voert aan dat zij alles heeft gedaan om de risico’s voor de gezondheid en veiligheid van haar werknemers als gevolg van brand en explosies van gevaarlijke stoffen te beperken en een zo veilig mogelijke werkomgeving te garanderen.
5. De toedracht van het ongeval is niet in geschil, zodat vaststaat dat het slachtoffer in het gezicht is getroffen toen het deksel van het kunststofvat met kracht loskwam na een explosie van fosfine. De drie kunststofvaten die door [bedrijf1] werden aangeboden, zijn aangeleverd als bevatten zij bestrijdingsmiddelen (UN 2903). De werkelijke inhoud van de drie vaten betrof aluminiumfosfide (UN 1397). In het geëxplodeerde vat werden enkele donker gekleurde koffiebekertjes aangetroffen. Bij [bedrijf1] worden deze koffiebekers gebruikt. De inspecteur van de Arbeidsinspectie heeft gerapporteerd dat het vocht, aanwezig in de koffiebekers, hoogstwaarschijnlijk in contact is gekomen met de aluminiumfosfide in het vat, hetgeen tot een heftige reactie heeft geleid.
6. De minister stelt ten aanzien van de overtreding van artikel 4.6 van het Arbobesluit dat eiseres niet heeft voorkomen dat aluminiumfosfide als afvalstroom bestrijdingsmiddel UN 2903 in behandeling werd genomen, zodat zij niet zodanige maatregelen heeft getroffen dat het gevaar dat zich met betrekking tot de arbeid met deze gevaarlijke stoffen een ongewilde gebeurtenis voordeed zoveel mogelijk was vermeden.
7. Ter zitting is van de zijde van eiseres toegelicht dat er eind jaren ’90 afspraken zijn gemaakt met [bedrijf1] en dat vanaf toen bij eiseres bekend was dat het grootste deel van het door [bedrijf1] aan te bieden afval bestond uit aluminiumfosfide. [bedrijf1] gebruikt dit middel al jaren bij de import van pinda’s tegen ongedierte in zeecontainers.
De rechtbank constateert dat eiseres nooit een apart afvalstroomnummer voor de aanlevering van aluminiumfosfide door [bedrijf1] heeft aangemaakt. Op de door [bedrijf1] aangeleverde vaten stond het algemene nummer voor bestrijdingsmiddelen, UN 2903, in plaats van het nummer voor aluminiumfosfide, UN 1397.
UN-nummer 1397 valt in ADR-klasse 4.3 terwijl UN-nummer 2903 in klasse 6.1 valt. De stoffen hebben verschillende eigenschappen en vergen een andere behandeling.
Op grond van hoofdstuk 1.4 van het ADR zijn zowel de afzender van de gevaarlijke goederen als de vervoerder verantwoordelijk voor veilig transport dat voldoet aan de voorschriften van het ADR. In dit geval verzorgde eiseres – als professioneel afvalverwerker – het volledige vervoer voor [bedrijf1] , leverde zij de vaten en de ADR etiketten en de chauffeur van eiseres bracht de etiketten op de vaten aan. Indien de vaten correct waren gelabeld, was voor de aluminiumfosfide een speciale behandeling toegepast in plaats van de algemene behandeling die bestrijdingsmiddelen krijgen. De rechtbank stelt vast dat het gevaarlijke aluminiumfosfide jarenlang op een onjuiste wijze door medewerkers van eiseres is behandeld (mede) doordat eiseres heeft nagelaten zeker te stellen dat er voor aluminiumfosfide afkomstig van [bedrijf1] een correct afvalstroomnummer beschikbaar was (en werd gebruikt).
Eiseres heeft er op gewezen dat zij middels het Protocol aan [bedrijf1] duidelijk heeft gemaakt hoe [bedrijf1] fosfine dient aan te leveren. Echter, niet is gebleken dat eiseres het Protocol voorafgaand aan het ongeval aan [bedrijf1] heeft toegestuurd. Eiseres heeft ook geen periodiek overleg met [bedrijf1] gehad om te bekijken of de afvalstromen sinds de jaren ’90 ongewijzigd waren en of aanlevering en transport verbetering behoefden.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de wijze van aanlevering van aluminiumfosfide door [bedrijf1] aan eiseres, waar eiseres medeverantwoordelijk voor was, en de verdere behandeling daarvan door eiseres onzorgvuldig zijn geweest. Hoewel het ongeluk zich heeft kunnen voordoen door de aanwezigheid koffiebekers in de vaten, staat deze aan eiseres toe te rekenen handelwijze in direct verband met het ongeval. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat eiseres onvoldoende maatregelen heeft getroffen om haar werknemers te beschermen. De minister was dan ook bevoegd om wegens overtreding van artikel 4.6, eerste lid, onder c, van het Arbobesluit een bestuurlijke boete op te leggen.
8. Eiseres stelt subsidiair dat de overtreding haar niet te verwijten is. In dat verband wijst eiseres erop dat het vat is geëxplodeerd op haar locatie, maar dat dit in principe op elk moment had kunnen gebeuren.
Naar het oordeel van de rechtbank maakt dit echter nog niet dat het ongeval eiseres niet kan worden verweten. Uit het overwogene onder punt 7 volgt immers dat eiseres niet alle maatregelen heeft genomen om het ongeval te voorkomen. Van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid is dan ook geen sprake.
9. Meer subsidiair beroept eiseres zich op de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
Ingevolge artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kan, indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
De rechtbank is met de minister van oordeel dat geen van deze matigingsgronden zich hier voordoen. De risico’s van de werkzaamheden zijn door eiseres in zijn algemeenheid voldoende geïnventariseerd met het Protocol, maar niet is gebleken dat eiseres het Protocol voorafgaand aan het ongeval aan [bedrijf1] heeft doen toekomen. Voorts is geen veilige werkwijze ontwikkeld. Door, onder meer, het niet aanmaken van twee verschillende afvalstromen en het niet juist etiketteren van vaten met aluminiumfosfide heeft dit ongeval zich kunnen voordoen. Gelet daarop zijn ook niet de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor een veilige werkwijze. Hoewel het kan zijn dat eiseres in het algemeen adequate instructies geeft aan [bedrijf1] en haar eigen medewerkers en voldoende toezicht houdt op het werken met gevaarlijke stoffen, komt eiseres in dit geval geen matiging op deze gronden toe. De omstandigheid dat eiseres er in onvoldoende mate voor zorg heeft gedragen dat de aluminiumfosfide op veilige wijze kon worden verwerkt, waardoor werknemers en toezichthouders niet wisten dat er aluminiumfosfide in de vaten zat, staat hieraan in de weg.
10. Bij de toepassing van de Beleidsregel en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
De minister stelt dat voor overtreding van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit op grond van de Beleidsregel een boetenormbedrag geldt van € 9.000,-. Dit boetenormbedrag is door de minister met vier vermenigvuldigd, omdat sprake is geweest van een ziekenhuisopname en blijvend letsel, zodat de boete is vastgesteld op € 36.000,-.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de boete gematigd met 50% tot € 18.000,-. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden, gelet op de rol die [bedrijf1] heeft gespeeld bij dit arbeidsongeval. Daarmee doelt de minister op de koffiebekers van [bedrijf1] die de aluminiumfosfide hebben doen reageren.
De rechtbank is, alles overwegende, van oordeel dat een boete van € 18.000,-, gelet op de ernst en de aard van de overtreding en de gevolgen daarvan voor werknemer, passend en geboden is. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd, met name dat eiseres na het ongeval maatregelen heeft genomen en inspanningen heeft verricht – en aldus heeft gedaan wat van een verantwoordelijk werkgever kan worden verwacht – ziet de rechtbank geen reden voor verdere matiging.
11. Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de minister op goede gronden een bestuurlijke boete op grond van het Arbobesluit aan eiseres heeft opgelegd van € 18.000,-. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. J.J.M. van Lanen en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.