Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/1437 AW
uitspraak van 26 november 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [naam woonplaats] , eiser,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 januari 2018 (bestreden besluit) van de minister inzake de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de Jeugdzorg en Gezinsvoogdij Caribisch Nederland en de opzegging van de detacheringsovereenkomst.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 augustus 2019. Eiser is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W. van den End en [naam directeur Internationale Zaken van het Ministerie van VWS] .
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1.Feiten
Eiser is sinds 1 december 2008 in vaste dienst bij het Openbaar Ministerie, Arrondissementsparket Zeeland-West-Brabant (OM), laatstelijk in de functie van operationeel manager in schaal 12 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA). Sedert 1 juli 2016 is hij gedetacheerd naar het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Directie Internationale Zaken, Afdeling Caribisch Nederland in Bonaire, in de functie van algemeen directeur van de Jeugdzorg en Gezinsvoogdij Caribisch Nederland (JGCN).
In artikel 11 van Pro de detacheringsovereenkomst tussen eiser, OM en VWS is over het eindigen van de overeenkomst het volgende bepaald:
a. Deze overeenkomst eindigt van rechtswege:
• door het verstrijken van de afgesproken detacheringsperiode;
• door het eindigen van de aanstelling van de medewerker bij de uitlener.
b. Deze overeenkomst kan tussentijds worden beëindigd:
• met wederzijds goedvinden, al dan niet met onmiddellijke ingang;
• door schriftelijke opzegging door één van de partijen met een opzegtermijn van één maand, in geval niet in redelijkheid van haar gevergd kan worden deze overeenkomst voort te zetten;
• door schriftelijke opzegging door één van de partijen met onmiddellijke ingang wegens een dringende reden.”
Verder staat onder het kopje aanvullende afspraken het volgende weergegeven:
“
Gedurende detachering wordt betrokkene geplaatst in schaal 13.10.
Gedurende detachering wordt betrokkene geplaatst in schaal 13.10.
Terugkeergarantie bij OM binnen twee jaar detachering. Afspraken hierover zijn apart vastgelegd in een brief gedateerd op 11 mei 2016 en digitaal verzonden op 16 mei 2016 van het OM naar de heer Duckers. (…) Mogelijkheid tot verlenging wordt begin januari 2018 nader verkend tussen OM en IZ/VWS. Wordt besloten tot verlenging dan zal medewerker worden overgeplaatst naar het ministerie van VWS en neemt daarna de terugkeer naar Nederland op zich. Mocht na vier jaar detachering het besluit genomen worden dat medewerker in dienst blijft als hoofd JGCN dan zal dat gaan onder de lokale (financiële) regeling, conform O&F diensthoofd JGCN, en treedt medewerker uit dienst.”
In de brief van 11 mei 2016 van de Hoofdofficier van Justitie staat onder meer het volgende:
“
Met ingang van 1 juli 2016 wordt u gedetacheerd naar Jeugdzorg en Gezinsvoogdij Caribisch Nederland in de functie van algemeen directeur door tussenkomst van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
Met ingang van 1 juli 2016 wordt u gedetacheerd naar Jeugdzorg en Gezinsvoogdij Caribisch Nederland in de functie van algemeen directeur door tussenkomst van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
(…) Vanaf 1 juli 2018 valt u indien detachering wordt beëindigd onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van VWS. U heeft hierover onderling aparte afspraken gemaakt.
Tot 1 juli 2018 heeft u een terugkeergarantie naar het Openbaar Ministerie. Binnen het OM is geen functie die passend is, of waarvoor u geschikt te maken bent. Dit betekent dat, indien u aanspraak wilt maken op deze terugkeergarantie, wij onmiddellijk in overleg treden om tot een vaststellingsovereenkomst te komen om afscheid van elkaar te nemen.”
Op 15 juni 2017 is door [naam directeur Internationale Zaken van het Ministerie van VWS] , directeur Internationale Zaken van het Ministerie van VWS, aan eiser telefonisch medegedeeld dat is besloten zijn detachering te beëindigen.
Bij besluit van 3 juli 2017 (primair besluit I) heeft de minister eiser met onmiddellijke ingang geschorst en de toegang tot de JGCN ontzegd. Hieraan ligt ten grondslag dat het vermoeden bestaat dat eiser zich wat betreft dienstreizen, declaraties en inhuur van adviseurs niet integer heeft gedragen. Naar dit vermoedelijk ernstig plichtsverzuim zal door de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) onderzoek worden gedaan. De schorsing en de ontzegging van de toegang is voor de duur van het onderzoek van kracht, dan wel tot verdere besluitvorming over zijn rechtspositie heeft plaatsgevonden.
Bij besluit van eveneens 3 juli 2017 (primair besluit II) heeft de minister de detachering eenzijdig opgezegd. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd, dat eiser zijn werkzaamheden niet goed en niet volledig uitoefent. Met name als directeur van JGCN toont eiser onvoldoende aan zich te conformeren aan de uitgezette lijn van VWS. Daarnaast vertoont eiser gedrag waaruit de minister constateert dat hij onvoldoende functioneert en geen kennis en ervaring heeft met wie hij zaken moet afstemmen, waardoor de minister veronderstelt dat eiser kennelijk het speelveld en zijn plaats daarbinnen niet overziet. Voorts is sprake van een vermoeden van (ernstig) plichtsverzuim ten aanzien van zijn declaratie- en inhuurgedrag. Eisers wisselende verklaringen hebben het vertrouwen verder geschaad. Van een leidinggevende wordt verwacht, dat hij verantwoordelijkheid neemt over zijn handelen. En als hij delegeert, dat hij weet dat de (eind)verantwoordelijkheid nog steeds bij hem ligt. Op tijd verantwoording afleggen en openheid van zaken geven zijn essentiële zaken die hierbij horen. Om de zaak tot op de bodem uit te zoeken is opdracht gegeven tot een integriteitsonderzoek door de RCN. De detacheringsovereenkomst wordt onder verwijzing naar artikel 11, onder b, tweede bullet, van de detacheringsovereenkomst met ingang van 15 augustus 2017 opgezegd. Dientengevolge wordt eiser per 15 augustus 2017 teruggeplaatst naar de uitlener, te weten het OM te Breda.
Eiser heeft tegen beide primaire besluiten bezwaar gemaakt. Op 24 november 2017 is eiser gehoord ten overstaan van de VWS-commissie bezwaarschriften personeel Awb (commissie). De commissie heeft geadviseerd het bezwaar tegen het primaire besluit I, onder aanpassing van de grondslag van de schorsing, ongegrond te verklaren én het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond te verklaren. De minister heeft onder overneming van het advies van de commissie de bezwaren ongegrond verklaard.
2.Omvang geding
Ter zitting heeft eiser verklaard dat zijn beroep niet is gericht tegen zijn schorsing en het hem ontzeggen van de toegang tot de gebouwen en het werk. Zijn beroep richt zich tegen de beëindiging van de detachering. Dit betekent dat alleen het besluit tot beëindiging van de detachering moet worden beoordeeld.
3.Beoordeling beëindiging detachering
3.1
Algemeen / toetsingskader
Eiser is door het OM gedetacheerd naar het Ministerie van VWS in de functie van algemeen directeur van JGCN. Volgens vaste rechtspraak is de verhouding tussen een inlenend orgaan (VWS) en een gedetacheerde (eiser), gegeven de aard en inhoud van de opdracht, op één lijn te stellen met een tijdelijke aanstelling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 17 april 2003 (ECLI:NL:CRVB:2003:AF8422) en van 12 september 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1748)).
Ingevolge artikel 11, onder b, tweede bullet, van de detacheringsovereenkomst tussen eiser, OM en de minister kan de overeenkomst tussentijds worden beëindigd door schriftelijke opzegging door één van de partijen met een opzegtermijn van één maand, in geval niet in redelijkheid van haar gevergd kan worden deze overeenkomst voort te zetten.
De centrale vraag is dus of van de minister niet in redelijkheid kon worden gevergd om de detacheringsovereenkomst voort te zetten. De stellingen van de minister dat eiser niet aan de redelijkerwijs te stellen eisen en verwachtingen heeft voldaan en integriteitsschendingen heeft begaan, moeten berusten op concrete en deugdelijk vastgestelde gegevens, die dit oordeel kunnen dragen.
Als sprake is geweest van integriteitsschendingen, volgt daaruit al dat van de minister niet in redelijkheid kon worden gevergd om de detacheringsovereenkomst voort te zetten. Dit zal daarom als eerste worden beoordeeld.
3.2
Integriteitsschendingen
3.2.1
Welke integriteitsschendingen?
De rechtbank overweegt dat de minister oorspronkelijk ten aanzien van de volgende zaken onregelmatigheden als integriteitsschendingen aan eiser ten laste heeft gelegd:
- het maken van dienstreizen (de reisschema’s in verhouding tot de doelen van de dienstreizen);
- zijn declaraties (van onder andere dienstreizen);
- de aanschaf van een door eiser gewenste laptop;
- de inhuur van externen uit het eigen netwerk.
De commissie overweegt dat de aanschaf van de laptop eiser niet kan worden verweten. Het advies van de commissie bevat geen overweging waaruit volgt dat de inhuur van externen uit het eigen netwerk als integriteitsschending moet worden aangemerkt. Omdat de minister in het bestreden besluit het advies van de commissie onverkort heeft overgenomen, volgt daaruit dat deze integriteitsschendingen door de minister niet langer zijn gehandhaafd.
Dit betekent dat er twee integriteitsschendingen resteren, te weten: onregelmatigheden in zowel het maken van dienstreizen (de reisschema’s in verhouding tot de doelen van de dienstreizen) als in declaraties (van onder andere dienstreizen).
Op zitting heeft de minister toegelicht, dat de integriteitsschendingen zich toespitsen op:
- het niet vermelden van voorschotten op declaratieformulieren; en
- het niet doorgaan van de reis naar Jamaica en dat eiser direct had moeten melden dat hij daarvoor al een voorschot had ontvangen.
3.2.2
Standpunt minister
Volgens de minister is gebleken, dat eiser in zijn declaratieformulieren niet de genoten voorschotten heeft verrekend. Het verweer van eiser dat hij geen ervaring had met het invullen van declaratieformulieren en daarvoor ook geen instructie had ontvangen acht de minister ontoereikend. Van een medewerker werkzaam in de functie van directeur JGCN mag worden verwacht, dat hij op de hoogte is van de voorschriften en in staat is deze correct en zorgvuldig toe te passen. Indien eiser niet beschikte over de vereiste kennis mocht van hem worden verwacht, dat hij gedegen navraag zou doen. Ook eisers aanname dat eventuele fouten wel zouden worden opgemerkt vindt de minister geen valide verklaring voor de onoplettendheid en slordigheid waarmee declaratieformulieren (blijkbaar) zijn ingevuld. Met betrekking tot de declaratie van eiser ten aanzien van de Jamaicareis, die uiteindelijk niet is doorgegaan, had eiser direct moeten melden dat hij daarvoor al een voorschot had ontvangen.
3.2.3
Standpunt eiser
Eiser heeft aangevoerd dat er geen sprake is van integriteitsschendingen. Ter zitting heeft eiser verklaard dat hij maar twee keer om een voorschot had gevraagd.
Het eerste voorschot is pas uitbetaald na afloop van de reis en nadat hij de declaratie had ingevuld. Hij is hier nooit op geattendeerd door RCN. Dat hij niet in dienst was van RCN en hij een bankrekening in Nederland had, maakte het moeilijker. Uiteindelijk heeft hij het voorschot terugbetaald.
De reis naar Jamaica is niet doorgegaan. Dit voorschot is ook terugbetaald, aldus eiser, door verrekening bij de beëindiging van de detachering.
Eiser heeft ter zitting erkend dat hij niet bekend was met de Gebruikershandleiding.
3.2.4
Oordeel rechtbank
Van medewerkers in het algemeen en van een directeur in het bijzonder mag verwacht worden dat zij correcte declaraties indienen en dat zij ervoor zorgen dat voorschotten correct worden verrekend dan wel terugbetaald. Enkele afspraken hierover zijn neergelegd in de Gebruikershandleiding Insite Voorschot & Declaraties van RCN. Over het aanmaken van een ‘Dienstvoorschot’ staat onder meer het volgende vermeld:
“
Na het klikken op de knop ‘Aanmaken’ is de aanvraag ingediend. De leidinggevende ontvangt automatisch een email en kan de aanvraag:
Na het klikken op de knop ‘Aanmaken’ is de aanvraag ingediend. De leidinggevende ontvangt automatisch een email en kan de aanvraag:
1. Goedkeuren;
2. Afkeuren;
(…)
Na het goedkeuren zal de afdeling Financiën het voorschot uit betalen aan de medewerker. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten:
- Het voorschot wordt uit betaald op de woensdag voor vertrek. (…)
- Het voorschot wordt uitbetaald op de bankrekening waarop de medewerker ook het salaris ontvangt.
(…)
Indien er geen declaratie volgt op een voorschot, zal het voorschot bedrag worden ingehouden op het salaris van de medewerker. Hiervoor gelden de volgende periodes, tot dat een correcte declaratie is ontvangen:
- De medewerker ontvangt 1 maand na terugkomst een herinneringsmail;
- De medewerker en diens leidinggevende ontvangen 2 maanden na terugkomst een herinneringsmail;
- Na drie maanden wordt het voorschot van het salaris van de medewerker ingehouden.“
Volgens de Gebruikershandleiding is het systeem voor voorschotten zo opgezet, dat bij het uitblijven van een declaratie (na twee keer daartoe een herinneringsmail te hebben ontvangen) het voorschot op het salaris automatisch wordt ingehouden en op deze wijze wordt verrekend. Gelet op dit systeem heeft eiser geen voorschrift overtreden waar het gaat om de reis naar Jamaica. De minister heeft geen bewijs overgelegd dat eiser er aan is herinnerd dat hij al een voorschot voor deze reis had ontvangen. Volgens het systeem zou dit voorschot uiteindelijk automatisch worden verrekend met het salaris van eiser. Toen later bleek dat dit niet mogelijk was, is het voorschot door eiser terugbetaald. Deze gang van zaken levert geen integriteitsschending op.
Als een voorschot niet tijdig is uitbetaald kan eiser niet worden verweten hiermee geen rekening te hebben gehouden bij het opstellen van de declaratie. Dat is slechts anders als het voorschot is uitbetaald vóór het moment van indienen van de declaratie, maar uit de stukken blijkt niet dat die situatie zich hier heeft voorgedaan. De minister heeft de stelling van eiser dat hij het voorschot pas had ontvangen na de reis en na het indienen van de declaratie, niet betwist. Het niet vermelden van dit voorschot op het declaratieformulier kan eiser dan ook niet worden verweten.
Ook overigens is niet gebleken dat eiser de juiste werking van het voorschot- en declaratiesysteem heeft verhinderd dan wel anderszins met het oogmerk van eigen gewin heeft gehandeld. Dat eiser niet op de hoogte was van de inhoud van de Gebruikershandleiding is wellicht slordig, maar de minister heeft niet aangetoond dat deze slordigheid heeft geleid tot enige malversatie aan de zijde van eiser.
De conclusie is dat de eiser verweten gedragingen geen integriteitsschending opleveren. Deze gedragingen vormen daarom geen grond voor het oordeel, dat van de minister niet in redelijkheid gevergd kon worden de overeenkomst met eiser voort te zetten. Dit betekent dat de rechtbank moet oordelen of eisers functioneren daarvoor wel grond heeft opgeleverd.
3.3
Algemeen over de functie en het daarin onvoldoende functioneren
In de bijlage bij de detacheringsovereenkomst staan de werkzaamheden tijdens de detachering beschreven. Als kern van de functie is genoemd het invulling geven aan het integraal management van JGCN en de beleidsvorming rondom jeugdzorg en gezinsvoogdij te Caribisch Nederland. Het resultaatgebied integraal management is hierbij uitgebreid uitgewerkt.
Aan de beëindiging van de detachering heeft de minister ten grondslag gelegd dat er sprake is van onvoldoende functioneren van eiser, bestaande uit de volgende onderdelen:
- eiser heeft tevergeefs geprobeerd tot een jaarplan en een sluitende begroting voor 2017 te komen;
- eiser heeft niet naar tevredenheid een Organisatie en Formatierapport (O&F-plan) opgesteld;
- eiser heeft het personeelsbeleid niet op orde gekregen;
- eiser heeft onvoldoende vruchtbare contacten onderhouden met partijen die van meerwaarde zijn voor JGCN.
De rechtbank overweegt dat het opstellen van een jaarplan en een begroting, een O&F-plan, het personeelsbeleid en de contacten met ketenpartners uitdrukkelijk onderdeel uitmaken van eisers takenpakket.
De rechtbank zal beoordelen of de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser in deze taken zodanig tekort is geschoten dat voorzetting van de detacheringsovereenkomst niet in redelijkheid van hem kon worden gevergd.
3.3.1
Standpunt minister
Jaarplan en begroting 2017
Volgens de minister heeft eiser onvoldoende aangetoond zich te conformeren aan de uitgezette lijn van VWS. Eiser heeft sinds begin 2017 vergeefs geprobeerd tot een jaarplan en een sluitende begroting voor 2017 te komen. Het ging daarbij niet om een bezuiniging, maar om het opstellen van plannen die realistisch binnen het beschikbare budget vallen. Er is sprake van comptabiliteitswetgeving. De minister stelt jaarlijks een begroting op. Het budget voor 2017 van € 3.600.000 was sinds september 2016 bekend. Eiser moest binnen het bestaande budget een jaarplan indienen. Wanneer het niet zou lukken om binnen het budget te blijven, moest eiser onderbouwen waarom extra budget nodig was. Er is een regeling voor overschrijdingen. De verwachting van eiser dat de begroting van 2017 gelijk kon worden gesteld aan de financiële realisatie van het voorgaande jaar getuigt niet alleen van financiële naïviteit maar ook van een weinig realistisch perspectief voor de organisatie. Tijdens periodieke overleggen heeft eiser gewezen op het disfunctioneren van RCN zodat hij geen goed overzicht zou hebben op de bestedingen. Dat is niet juist omdat eiser door middel van kwartaalrapportages van RCN werd geïnformeerd en daarmee een actueel beeld van zijn resultaten en prognose kon hebben. Verder heeft eiser het hulpaanbod, bijvoorbeeld van het Zorgverzekeringskantoor (ZVK), lange tijd afgehouden. Eiser heeft zonder overleg met de minister en in strijd met de gemaakte afspraken een medewerker bedrijfsvoering aangetrokken. Ook dit heeft niet tot de gewenste uitkomst geleid, waarna begin juni 2017 alsnog door de minister een financieel specialist is ingezet om het financiële inzicht weer te verkrijgen.
O&F-plan
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser er niet in is geslaagd een O&F-plan op te stellen dat past binnen het beschikbare budget.
Personeelsbeleid
De minister heeft ter zitting toegelicht dat het personeelsbeleid al niet goed liep voor eisers komst. Er was sprake van een groot verloop onder het personeel. Verwacht werd dat eiser beleid zou ontwikkelen om het verloop terug te brengen, onder andere door een opleidingsplan te maken. Ook werd verwacht dat hij managementtaken zou verdelen. Er was onvrede bij medewerkers. Er waren ook klachten over de inhuur van externen. De minister kreeg verkeerde signalen.
Vruchtbare samenwerking
Volgens de minister is eiser tekortgeschoten in de samenwerking in de jeugdketen. Voor de minister is helder dat een betere samenwerking en afstemming van taken niet alleen de verantwoordelijkheid is van de directeur van JGCN en dat andere partijen ook steken laten vallen. Van een directeur van de JGCN als VWS-instelling mag evenwel een meer oplossingsgerichte houding verwacht worden en een ruim handelingsrepertoire hoe de sleutelfiguren mee te krijgen. Dit gedrag heeft eiser onvoldoende laten zien en daarmee is de samenwerking onvoldoende van de grond gekomen. Ter zitting is namens de minister toegelicht dat er met name problemen waren op Saba. Tijdens een eilandbezoek op Bonaire is dit medegedeeld door de gedeputeerde en de commissionair. In het Kort Verslag MT IZ JGCN van 11 april 2017 staat dat de overleggen met CJG moeizaam verlopen.
3.3.2
Standpunt eiser
Jaarplan en begroting 2017
Eiser heeft aangevoerd dat hij voor zijn aanstelling heeft gesproken met de financieel verantwoordelijke van VWS, [naam financieel verantwoordelijke van VWS] . [naam financieel verantwoordelijke van VWS] had duidelijk aangegeven dat de begroting van JGCN al jaren werd overschreden, maar dat dit bekend was bij de leiding. Het budget is nooit officieel door de Tweede Kamer aangepast. Eiser moest zich richten op de realisaties van de voorgaande jaren en dat als uitgangspunt nemen. Mocht er een overschrijding zijn, die eiser zou kunnen onderbouwen dan zou “het varkentje aan het einde van het jaar dichtgenaaid worden”. Dat was volgens [naam financieel verantwoordelijke van VWS] in de voorgaande jaren ook steeds gebeurd.
Het aanpassingsverzoek van de begroting werd gedaan na het uitbrengen van zijn eerste jaarplan. Het was wel degelijk een bezuiniging: van een realisatie in 2015 en 2016 van
€ 6.400.000,- respectievelijk € 6.700.000,- naar een begroting in 2017 van € 3.600.000,-. Dit gebeurde zonder aangeven van nieuw beleid of doelstellingen vanuit VWS. Eiser erkent dat er hulp is aangeboden bij de realisatie van de begroting door de plaatsvervangend directeur. Hierover is overleg geweest tussen VWS en ZVK omdat de plaatsvervangend directeur hiervoor niet apart betaald mocht worden en hij het zonder de financiële vergoeding niet meer wilde doen. Het is dus onjuist dat eiser hulp heeft afgehouden. Ten onrechte wordt dit aan hem toegerekend, aldus eiser.
O&F-plan
Ter zitting heeft eiser aangegeven dat er een functiehuis moest komen. Het (concept) O&F-plan is in mei 2016 opgesteld door zijn voorganger. Ten onrechte werd eiser verweten dat het plan niet binnen het budget paste.
Personeelsbeleid
Eiser werd bij zijn aantreden geconfronteerd met een niet naar behoren functionerende P&O dienst. Omdat het verzuim erg hoog was, heeft eiser een maandelijks overleg met de bedrijfsarts ingevoerd. Ook heeft hij samen met [naam bedrijfsarts] een opleidingsplan opgesteld.
Vruchtbare samenwerking
Eiser stelt dat hij juist verbinding heeft gerealiseerd. In de periode dat hij actief was, heeft hij een overlegstructuur opgezet met alle directeuren die binnen het jeugdbeleid vallen. Het gaat om de directeuren van het Expertisecenter Onderwijs Zorg Bonaire, Openbaar Lichaam Bonaire, Medical Health Caribe, Centrum Jeugd en Gezin en de Voogdijraad. Eiser erkent dat hij een moeizame relatie had met het CJG op Saba. Eiser had de directeur zijn creditcard afgenomen en overbodige reisbewegingen beperkt. Daarnaast vond eiser de resultaten onder de maat. Eiser heeft te maken gehad met het beeld dat hij toch Nederland vertegenwoordigde terwijl hij met lokale bestuurders te maken had. Ook speelde mee dat het lokale bestuur veelvuldig wisselde. Dat hij het speelveld niet zou kennen is niet onderbouwd, aldus eiser.
Algemeen
In beroep heeft eiser hier nog aan toegevoegd dat hij bij zijn aantreden een ernstig verwaarloosde organisatie aantrof. Hij heeft meteen een paar grote problemen aangepakt waaronder de onmiddellijke sluiting van een gezinshuis vanwege ernstige wantoestanden, het invoeren van een goed functionerend ICT-systeem en het verbeteren van de kwaliteit van de zorg. Bij een hertoets in mei 2017 door de Inspectie Jeugdzorg is een positieve kwaliteitsontwikkeling gezien bij JGCN en wordt de kwaliteit van de zorg voldoende genoemd. Eiser vindt dat de minister onvoldoende rekening houdt met hetgeen hij allemaal in één jaar tijd heeft gedaan en bereikt.
3.3.3
Oordeel rechtbank
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en onderbouwd.
Algemeen
De rechtbank stelt ten eerste vast dat eiser slechts 1 jaar werkzaam is geweest als directeur JGCN. In dat jaar werd hij geconfronteerd met een groot aantal kwesties die zijn aandacht vroegen. Eiser heeft onbetwist gesteld dat hij in dat jaar veel problemen heeft aangepakt en al een paar mooie resultaten heeft bereikt, zoals een functionerend ICT-systeem, een positief rapport van de Inspectie Jeugdzorg en een structureel directieberaad met de ketenpartners.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat de minister hiermee rekening heeft gehouden.
Personeelsbeleid, O&P-plan, samenwerking, jaarplan 2017
In het bestreden besluit wordt gesteld dat eiser op het gebied van de bedrijfsvoering duidelijk is tekort geschoten.
De ‘signalen’ die de minister zou hebben ontvangen over het tekortschieten van eiser ten aanzien van het personeelsbeleid en de samenwerking met ketenpartners, worden echter niet concreet benoemd en blijken ook niet uit de dossierstukken. Een duidelijke en concrete uiteenzetting waarom eiser hierin zou zijn tekortgeschoten, ontbreekt.
Ook het standpunt dat eiser er niet in is geslaagd om een O&F-plan op te stellen wordt in het bestreden besluit niet geconcretiseerd. Met de enkele verwijzing ter zitting naar het verslag van [naam directie Internationale Zaken van het Ministerie van VWS] , Directie Internationale Zaken van het Ministerie van VWS, van zijn bezoek aan Bonaire van 6 tot en met 9 maart 2017 is dit gebrek niet geheeld. In dat verslag staan opmerkingen over het O&F-plan die als verbeterpunten kunnen worden beschouwd, maar daaruit blijkt niet dat eiser evident beneden zijn functieniveau heeft gepresteerd. Dit klemt temeer omdat eiser niet zelf het O&F-plan heeft opgesteld, maar zijn voorganger.
Jaarplan en begroting 2017
De minister verwijt eiser dat hij er niet in is geslaagd om tot een jaarplan en een sluitende begroting voor 2017 te komen.
De minister heeft niet weersproken dat in 2015 en 2016 de realisaties € 6.400.000 respectievelijk € 6.700.000 bedroegen.
Eiser stelt dat hij met [naam financieel verantwoordelijke van VWS] heeft gesproken over de financiële situatie van JGCN. Hij heeft bij het opstellen van het eerste jaarplan en daarop volgende eerste concept begroting 2017 het advies van [naam financieel verantwoordelijke van VWS] gevolgd om de realisaties van de voorgaande jaren als uitgangspunt te nemen. De minister heeft ter zitting gezegd dat hij zich niet kan voorstellen dat [naam financieel verantwoordelijke van VWS] dit zou hebben gezegd. Uit het dossier blijkt echter niet dat de minister aan [naam financieel verantwoordelijke van VWS] heeft gevraagd welke afspraken hij had gemaakt met eiser over de begroting 2017.
De rechtbank is van oordeel dat de minister dit punt onvoldoende heeft uitgezocht. Daardoor is onduidelijk gebleven of eiser überhaupt ter zake een verwijt kan worden gemaakt.
Het eerste door eiser opgestelde jaarplan met bijbehorend budget is besproken op 9 maart 2017 (volgens voornoemd verslag van [naam directie Internationale Zaken van het Ministerie van VWS] ). Toen is opgemerkt dat dit jaarplan nader geconcretiseerd moet worden. Opmerkingen over het budget, anders dan dat gebruikelijk is dat het budget ongeveer gelijk blijft, blijken niet uit dit verslag. Pas op 11 april 2017 (Kort Verslag MK IZ JGCN) komt de opmerking dat de begroting van 2017 niet kan worden opgesteld aan de hand van de realisatie van 2016.
De rechtbank stelt vast dat een significant verschil bestond tussen de realisaties in 2015 en 2016 van € 6.400.000 respectievelijk € 6.700.000 en het (door eiser onbetwist gestelde) beschikbare budget voor 2017 van € 3.600.000 . De minister weerspreekt dat sprake is van bezuinigingen, maar heeft niet uitgelegd hoe het mogelijk is om, bij een bijna halvering van het budget, een realistische begroting voor 2017 op te stellen zonder structurele bezuinigingen. Ook hier heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank zijn standpunt ondeugdelijk gemotiveerd.
Duidelijk is dat eiser na 11 april 2017 geworsteld heeft met de opdracht van VWS om een begroting voor 2017 op te stellen binnen het toegekende budget. De rechtbank is echter van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiser ter zake zodanig is tekort geschoten dat voortzetting van de detachering in redelijkheid niet meer van de minister gevergd kon worden.
Daarbij merkt de rechtbank op dat eiser, in het licht van de veelheid aan problemen waarmee hij bij JGCN werd geconfronteerd, ook weinig tijd is gegund na 11 april 2017 om tot een goed onderbouwde, aangepaste begroting te komen. Tussen partijen is niet in geschil dat de minister eiser hierbij hulp heeft aangeboden, maar over de redenen waarom dat niet is doorgegaan verschillen de meningen. De minister heeft voor de rechtbank zijn standpunt onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Een verklaring van de plaatsvervangend directeur van ZVK, die de lezing van eiser weerspreekt, ontbreekt bijvoorbeeld, terwijl eisers standpunt al voor de zitting duidelijk was. Dat er mogelijk nog andere hulp is aangeboden is eveneens onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Zo bezien is eiser na 11 april 2017 geen reële kans geboden om de begroting aan te passen. Op 15 juni 2017 wordt hem immers al medegedeeld dat zijn detachering zal worden opgezegd. De rechtbank acht het daarom prematuur om te concluderen dat eiser tekort is geschoten.
4.Samenvatting en conclusie
De rechtbank overweegt dat de centrale vraag is of van de minister niet in redelijkheid kon worden gevergd om de detacheringsovereenkomst voort te zetten. Het standpunt van de minister dat door eiser niet aan de redelijkerwijs te stellen eisen en verwachtingen is voldaan moet berusten op concrete en deugdelijk vastgestelde gegevens, die dit oordeel kunnen dragen.
De minister heeft aan de beëindiging van de detachering onder andere ten grondslag gelegd dat eiser integriteitsschendingen kunnen worden verweten. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat daarvan geen sprake is.
De minister heeft aan de beëindiging ook ten grondslag gelegd, dat eiser tekort is geschoten in het opstellen van een jaarplan en begroting, het opstellen van een O&F-plan, het op orde krijgen van het personeelsbeleid en de samenwerking met ketenpartners. Dit zijn wezenlijke onderdelen van eisers functie. Wanneer het onvoldoende functioneren hierin aannemelijk zou zijn gemaakt, had van de minister niet in redelijkheid gevergd kunnen worden de overeenkomst voort te zetten. Daarin is de minister echter niet geslaagd. Het bestreden besluit kan dus wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:11 van Pro de Awb) niet in stand kan blijven.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil thans finaal te beslechten. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat vanwege de aard en ernst van de gebreken, naar het zich laat aanzien, geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De minister zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5.Proceskosten
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 128,- (0,25 punt voor het indienen van het pro forma beroepschrift).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 128,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. S.A.M.L. van de Sande, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.