ECLI:NL:RBZWB:2020:2774

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 19/4862 WABOM en BRE 19/4866 WABOM

uitspraak van 26 juni 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen

1. [naam eiser sub1] en [naam eiser sub1]te [plaatsnaam] , eisers sub 1,
2. [naam eiser sub2] en [naam eiser sub2] ,te [plaatsnaam] , eisers sub 2,
gemachtigde: mr. S. Oord,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.

Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam vergunninghouder], te [plaatsnaam] , vergunninghoudster.

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissingen op bezwaar van 13 augustus 2019 (bestreden besluiten) van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen (legaliseren) van een filterinstallatie op het perceel [adres] te Breda, voor het gebruik van dit pand voor ‘horeca 2’ en het gebruik van de binnentuin ten behoeve van een terras behorende bij de horecafunctie.

De beroepen zijn besproken op de zitting van de rechtbank in Breda op 15 mei 2020. Eisers sub 1 waren daarbij aanwezig. Namens eisers sub 2 was hun gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. R. Meeuwis, [vertegenwoordiger] en ing. W.H. van Empel. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger1] , [vertegenwoordiger2] en [vertegenwoordiger3] .

Overwegingen

1. Feiten

By Roots B.V. exploiteerde sinds 2018 een horecazaak op het perceel. Inmiddels wordt op het perceel een horecazaak geëxploiteerd door [naam vergunninghouder] Eisers sub 1 zijn eigenaar van het pand aan de [adres2] te Breda en eisers sub 2 zijn eigenaar van de woning aan het [adres3] te Breda.

By Roots B.V. heeft op 5 december 2018 een aanvraag ingediend voor een omgevings-vergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het pand op het perceel voor horeca 2 en het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het binnenterrein ten behoeve van een terras behorende bij die horecafunctie. Op 9 januari 2019 heeft By Roots B.V. de aanvraag aangevuld, in die zin dat de aanvraag ook ziet op het bouwen (legaliseren) van een filterinstallatie. Horeca 2 is een bestemming, gericht op bedrijven die in hoofdzaak zijn gericht op het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (restaurant), met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken.^[1]

Bij besluit van 11 maart 2019 (het primaire besluit) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de filterinstallatie en voor de volgende afwijkingen van de bestemmingsplannen Zandberg en Parapluplan parkeren 2017:

het bouwen van de filterinstallatie in strijd met de maximale bouwhoogte van 3 meter;
het gebruik van het pand ten behoeve van horeca 2;
het gebruik van het binnenterrein als terras ten behoeve van horeca 2;

Eisers hebben daar bij afzonderlijke brieven van 11 april 2019 en 17 april 2019 bezwaar tegen gemaakt. Eisers sub 1 hebben daarnaast op 13 mei 2019 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank. De voorzieningenrechter heeft het verzoek bij uitspraak van 4 juni 2019 gedeeltelijk toegewezen en heeft de werking van het primaire besluit geschorst voor wat betreft het gebruik van het binnenterrein als terras bij de horecafunctie.

Bij bestreden besluiten heeft het college:

de bezwaren van eisers gericht tegen het gebruik van het binnenterrein als terras gegrond verklaard;
de overige bezwaren ten aanzien van het parkeren, de welstandsaspecten van de filterinstallatie en de horeca 2 functie van het pand ongegrond verklaard;
het primaire besluit in stand gelaten;
de motivering aangevuld voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het binnenterrein als terras ten behoeve van de horecafunctie, en;
verschillende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.

Eisers sub 1 en eisers sub 2 hebben daar bij afzonderlijke brieven van 20 september 2019 en 23 september 2019 beroep tegen ingesteld.

2. Beroepsgronden

Eisers hebben in beroep, kort samengevat, aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning had mogen verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan Zandberg gebruiken van het pand voor horeca 2 en voor het gebruiken van het binnenterrein als terras behorende bij die horecafunctie. Daar hebben eisers aan toegevoegd dat het college heeft verzuimd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de parkeernorm uit bestemmingsplan Parapluplan parkeren 2017 en dat het college ook niet bevoegd was om voor die afwijking toestemming te verlenen. Eisers sub 2 hebben voorts aangevoerd dat het college, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft verzuimd om aan de omgevingsvergunning een voorschrift te verbinden ten aanzien van het afschermen en/of de kleur van de installatie.

3. Belanghebbendheid eisers sub 2 ( BRE 19/4866 WABOM)

3.1De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eisers sub 2 belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. In het verweerschrift heeft het college twijfels geuit over het bestaan van een persoonlijk belang bij eisers sub 2.

3.2 Onder belanghebbende wordt op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.^[2]In vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS)^[3]wordt als uitgangspunt gehanteerd: degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een omgevingsrechtelijke activiteit die een besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon, leef-, of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

3.3 De rechtbank is van oordeel dat eisers sub 2 kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit. Eisers sub 2 zijn eigenaar van de woning aan het [adres3] te Breda. Als gevolg daarvan kunnen zij gevolgen van enige betekenis ondervinden van de voorgenomen activiteit. De woning van eisers sub 2 is namelijk gelegen in de directe nabijheid van het perceel aan de [adres] , de afstand tussen de woning en dat perceel is ongeveer 40 meter en het is aannemelijk dat geluid afkomstig van de voorgenomen activiteit in enige mate hoorbaar zal zijn ter plaatse van de woning van eisers sub 2. Dat eisers sub 2 geen zicht hebben op het perceel maakt die conclusie niet anders. Ter zitting heeft het college aangevoerd dat het perceel aan de [adres] in het verleden werd gebruikt als kledingwinkel en dat eisers sub 2 toen ook al gevolgen ondervonden van het gebruik van het pand. Naar het oordeel van de rechtbank is dat voor de belanghebbendheid van eisers sub 2 niet van belang. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen de aard en omvang van de geplande ruimtelijke ontwikkeling, acht de rechtbank eisers sub 2 belanghebbenden bij het bestreden besluit.

4. Wettelijk kaderDe relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.

5 Het gebruik van het pand en het binnenterrein (terras) als horeca 2 5.1 Het gebruik van het perceel voor horeca 2 past niet binnen de bestemming ‘Gemengd – 1’ die in bestemmingsplan Zandberg aan het perceel is toegekend. Uit de planregels blijkt dat op de begane grond alleen ‘horeca van categorie 1’ is toegestaan.Het college heeft met toepassing van de kruimelgevallenregelingeen omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan als horeca 2 gebruiken van de begane grond van het pand en het daarbij behorende binnenterrein.

Standpunten

5.2

Tussen partijen bestaat geschil over de vraag of het college bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel als horeca 2.

Eisers hebben aangevoerd dat het college niet bevoegd was om voor die strijdigheid een omgevingsvergunning te verlenen. Het gebruik van het perceel voor horeca 2 is in strijd met het Horecabeleidsplan 2011 en de Structuurvisie 2030. Uit het beleid blijkt volgens eisers dat uitbreiding van horeca 2 alleen is toegestaan binnen horecaconcentratiegebieden. De [weg] is niet als zodanig aangewezen. In het beleid staat dat alleen winkel ondersteunende daghoreca (horeca 1) wordt toegelaten aan de [weg] . Het gebruiken van het pand voor horeca 2 zorgt voor extra druk op de leefbaarheid van de omgeving.

Het college heeft aangevoerd dat hij bevoegd was om de omgevingsvergunning voor deze afwijking te verlenen, omdat dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college acht een restaurant op het perceel passend bij het profiel en het karakter van het gebied. Daarbij heeft het college onder andere in aanmerking genomen dat op de [weg] sprake is van een divers horeca-aanbod en dat de ruimtelijke uitstraling en effecten op het woon- en leefklimaat van omwonenden bij een horeca 2 vestiging vergelijkbaar zijn met die van een horeca 1 vestiging.

Beoordeling beroepsgrond

5.3

Naar het oordeel van de rechtbank was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor horeca 2. De rechtbank stelt vast dat door middel van de omgevingsvergunning wordt afgeweken van zowel het bestemmingsplan als van het Horecabeleidsplan 2011. In het bestemmingsplan is, na een zorgvuldige procedure en integrale afweging van alle belangen, exact omschreven welke functies zijn toegestaan en waar horeca is toegestaan binnen de gemeente Breda. Het geldende horecabeleidsplan sluit daar op aan met de regel dat horeca 2 aan de [weg] niet is toegestaan en dat daar alleen winkel ondersteunende horeca (horeca 1) wordt toegelaten. Het afwijken van zowel het bestemmingsplan als van dat beleid vergt een zware motivering van het college. Een bestuursorgaan is immers gehouden om te handelen in overeenkomstig met een beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.^[7]

Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van dergelijke bijzondere omstandigheden. Ter zitting heeft het college erkend dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met het Horecabeleidsplan 2011, maar heeft het college niet kunnen onderbouwen dat sprake is van bijzondere omstandigheden die vergen dat in dit concreet geval van het beleid moet worden afgeweken. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het restaurant dat op het perceel wordt geëxploiteerd niet dermate bijzonder of uniek is, dat dit een afwijking van het beleid rechtvaardigt. Dat het college heeft aangegeven dat het horecabeleid in de toekomst mogelijk aangepast zal worden en dat de omgevingsvergunning vooruitlopend op dit nieuwe beleid is verleend, maakt die conclusie niet anders. Dit nieuwe beleid is nog niet opgesteld en dus ook nog niet vastgesteld en zal eerst moeten worden voorgelegd aan het college en aan de gemeenteraad. Gelet daarop had het college niet mogen afwijken van het beleid zoals dat gold ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten.

Gevolg van dit gebrek

5.4

Het college was niet bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking met het bestemmingsplan en het Horecabeleidsplan 2011 gebruiken van het perceel voor horeca 2. Omdat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat mocht worden afgeweken van het beleid, had het college de aanvraag moeten afwijzen.

5.5.

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren en zullen de bestreden besluiten worden vernietigd. De rechtbank ziet in de hierboven genoemde omstandigheden aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en zal de aanvraag van 5 december 2018 alsnog weigeren. De overige door eisers aangevoerde beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer.

6. Griffierecht en proceskosten

6.1

Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.

6.2

Eisers sub 1 hebben niet verzocht om proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. In het bijzonder is niet gebleken van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers sub 2 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
verklaart de bezwaarschriften gegrond;
herroept het primaire besluit;
wijst de aanvraag van 5 december 2018 van By Roots B.V. af;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers sub 1 te vergoeden;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers sub 2 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 2 tot een bedrag van € 1050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 26 juni 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Wettelijk kader

1.Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Verboden

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

ToetsingskadersIn artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo staat: voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag ingevolge het tweede lid mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo voegt daar aan toe: voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

In artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht staat: Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II. Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, komt ingevolge artikel 4, van de bijlage in aanmerking:

Onder 1:een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
Onder 9:het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

2.Bestemmingsplan Zandberg

Het bestemmingsplan ‘Zandberg is vastgesteld voor o.a. de [adres] te Breda.

Uit de plankaart blijkt dat de enkelbestemming ‘Gemengd-1’ aan de [adres] is toegekend.

De voor 'Gemengd-1' aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 7.1, van de planregels bestemd voor:

wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, met dien verstande dat kamerverhuur niet is toegestaan;

ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 7' tevens horeca van categorie 7;

ter plaatse van de aanduiding 'kantoor' tevens een kantoor;

wat betreft de begane grond:

bedrijven in de milieucategorieën 1 en 2 die zijn genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels;

detailhandel, met uitzondering van supermarkten;

dienstverlening;

(para)medische voorzieningen;

horeca van categorie 1;

ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met horecacategorie 2' tevens horeca van categorie 1 tot en met 2;

ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met horecacategorie 4' tevens horeca van categorie 1 tot en met 4;

ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 6' tevens horeca van categorie 6;

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - kinderdagverblijf', tevens een kinderdagverblijf;

ter plaatse van de aanduiding 'museum' tevens een museum;

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie – speelautomatenhal' tevens een speelautomatenhal;

uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt' is op de begane grond een supermarkt toegestaan;

wat betreft de verdiepingen:

ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie – snookercentrum' tevens een snookercentrum op de verdieping;

met daarbij behorend(e):

groen;

nutsvoorzieningen;

parkeren;

verkeer.

In artikel 1.60 van de planregels staan de volgende begripsbepalingen opgenomen:

Horeca 1:een zelfstandig winkelondersteunend daghorecabedrijf, gebonden aan de openingstijden zoals die gelden voor detailhandel conform de Winkeltijdenwet en de gemeentelijke regelgeving aangaande winkeltijden, dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden, drank, consumptie-ijs aan winkelend publiek voor consumptie ter plaatse (lunchroom, koffie-/theehuis, ijssalon). Bij deze vorm van horeca dient de aard en omvang van de bedrijfsactiviteit te passen binnen een winkelgebied (centrumgebied), en is zij gebonden aan en/of ondersteunend voor de (winkel)functie van dat gebied, daarbij lettend op de aard en de ligging van de andere gebruiksvormen in en het karakter van het gebied;
Horeca 2:een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het verstrekken van maaltijden voor consumptie ter plaatse (restaurant), met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken.

Vernietiging omgevingsvergunning gebruik pand voor horeca 2 in strijd met bestemmingsplan