Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5405 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2020 in de zaak tussen
mr. R. Hörchner, te [plaatsnaam] , eiser,
en
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 16 april 2019 (primair besluit) heeft de staatssecretaris het verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) deels afgewezen.
In het besluit van 19 september 2019 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en heeft ten aanzien van een aantal stukken verzocht om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij beslissing van 11 februari 2020 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van de genoemde stukken gedeeltelijk niet gerechtvaardigd is en gedeeltelijk gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank bij brief van
6 maart 2020 toestemming verleend om de stukken waarvan de rechtbank de beperkte kennisneming gerechtvaardigd acht te betrekken in de beoordeling van het beroep.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 5 juni 2020.
Hierbij waren aanwezig eiser en mr. E. Koornwinder en [naam aanwezige] namens de staatssecretaris.
Overwegingen
1.Feiten en omstandigheden
Bij brief van 13 augustus 2018 heeft eiser bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu (thans ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) onder verwijzing naar de Wob een verzoek gedaan om openbaarmaking van documenten, samengevat met betrekking tot statiegeld en daaraan aanverwante zaken, uit de periode van maart 2012 tot en met 13 augustus 2018.
Bij het primaire besluit heeft de staatssecretaris het verzoek van eiser deels afgewezen. De staatssecretaris heeft daarbij medegedeeld dat op basis van het verzoek 1422 documenten zijn aangetroffen. Voor zover die documenten al openbaar waren, zijn ze niet openbaar gemaakt. Daarnaast heeft de staatssecretaris (delen van) een aantal documenten aangemerkt als niet behorend tot de reikwijdte van het verzoek. Van een aantal documenten heeft de staatssecretaris openbaarmaking geheel of gedeeltelijk geweigerd. Aan die weigering heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob).
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid zijn bezwaar toe te lichten tijdens een hoorzitting.
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering. Aan de weigering (delen van) documenten met de inbreng van branche-organisaties openbaar te maken is niet langer artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd, maar heeft de staatssecretaris na heroverweging artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob ten grondslag gelegd.
2.Wettelijk kader
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
3.Beoordeling op basis van selectie documenten
Hoewel eiser zowel in zijn beroepschrift als ter zitting heeft benadrukt dat zijn beroepsgronden zien op alle documenten die de staatssecretaris als buiten de reikwijdte van het verzoek heeft beschouwd, of waarvan de staatssecretaris openbaarmaking (deels) heeft geweigerd, heeft eiser ter toelichting van zijn beroepsgronden steeds gewezen op een aantal specifieke documenten. Ter zitting heeft eiser er desgevraagd mee ingestemd dat de rechtbank de beoordeling in beroep beperkt tot de door eiser specifiek genoemde documenten.
4.“Buiten reikwijdte”
4.1
De staatssecretaris heeft een aantal documenten openbaar gemaakt, maar daarin woorden en passages weggelakt onder de aanduiding “buiten reikwijdte”. Volgens de staatssecretaris vallen die woorden en passages buiten de reikwijdte van het verzoek van eiser.
Eiser heeft in beroep gewezen op zijn bezwaargrond, inhoudende dat ook de weggelakte woorden en passages binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, aangezien het ondenkbaar is dat een enkel woord of passage in een document daarbuiten zou vallen. Eiser heeft daarbij gewezen op de documenten met kenmerk 101-05b tot en met 101-05e en 101-06a tot en met 102-07d.
Ter zitting heeft eiser in aanvulling daarop gesteld dat wanneer een document onder het bereik van het Wob-verzoek kan worden geschaard, openbaarmaking van delen daaruit enkel kan worden geweigerd op grond van één van de weigeringsgronden uit artikel 10 of Pro 11 van de Wob. Het is binnen het stelsel van de Wob niet mogelijk om openbaarmaking van delen van documenten te weigeren omdat die delen buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek zouden vallen. De staatssecretaris zou op die manier een nieuwe weigeringsgrond creëren, aldus eiser.
De rechtbank volgt eiser daarin niet.
Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan. Niet alleen volgt hieruit dat het verzoek leidend is bij de vraag welke documenten - behoudens de aanwezigheid van weigeringsgronden - openbaar moeten worden gemaakt, maar ook dat delen van informatie neergelegd in documenten mogelijkerwijs niet tot de reikwijdte van dat verzoek behoren en buiten de beoordeling moeten blijven. Zoals de staatssecretaris ter zitting naar voren heeft gebracht heeft hij - anders dan eiser veronderstelt - niet geweigerd de delen die onder de vermelding “buiten reikwijdte” zijn weggelakt openbaar te maken, maar heeft de staatssecretaris die delen in het geheel niet beoordeeld. Van een nieuwe weigeringsgrond is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
Eiser heeft (samengevat) verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en overige verslaglegging van contacten tussen ambtenaren en medewerkers van organisaties uit de verpakkings- en levensmiddelenindustrie, over de financiering van deze brancheorganisaties en over een aantal door eiser nader aangeduide onderwerpen, waaronder statiegeld, recyclenormen, verpakkingen, flesjes, blikjes, zwerfafval en zwerfafvalaanpak, en alle concepten en teksten van mogelijke regelingen voor statiegeld of andere retoursystemen voor flessen en blikjes.
De rechtbank heeft kennis genomen van de informatie in de documenten met kenmerk 101-05b tot en met 101-05e en 101-06a tot en met 102-07d die in de openbaar gemaakte versie is weggelakt met de aanduiding “buiten reikwijdte”. Deze nummers corresponderen met de paginanummers 4888 tot en met 5018.
Hoewel het verzoek van eiser een zeer ruime reikwijdte heeft, heeft de staatssecretaris zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat deze informatie buiten de reikwijdte van het Wob-verzoek valt, behoudens de informatie op de pagina’s 4901 tot en met 4905. Op die pagina’s is een inventarisatie van het zwerfafvalprobleem door onder meer verpakkingen voor verschillende locaties, zoals winkelcentra, openbaar vervoer en evenementen, opgenomen. Niet valt in te zien dat deze informatie niet onder de reikwijdte van het verzoek valt. De staatssecretaris heeft de openbaarmaking van deze informatie ten onrecht niet beoordeeld. Voor de informatie op de pagina’s 4888 tot en met 4900 en 4906 tot en met 5018 heeft naar het oordeel van de rechtbank te gelden dat het onderwerp daarvan in een te ver verwijderd verband staat met het Wob-verzoek, of daarmee zelfs geen enkel verband heeft. De staatssecretaris heeft deze informatie dan ook terecht aangemerkt als vallend buiten de reikwijdte van eisers verzoek.
4.2
Het beroep is gegrond.
De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en de staatssecretaris opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De staatssecretaris dient de pagina’s 4901 tot en met 4905 daarbij alsnog inhoudelijk te beoordelen.
5.Weigering tot openbaarmaking
5.1
Intern beraad in geval van betrokkenheid externe partij met eigen belang
Eiser heeft er in bezwaar op gewezen dat de staatssecretaris ten onrechte (delen van) documenten waarin sprake is van informatie afkomstig van brancheorganisaties op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob niet openbaar heeft gemaakt. Deze brancheorganisaties hebben een eigen belang. Informatie die van hen afkomstig is kan gelet op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3497) niet onder “intern beraad” worden geschaard. Eiser heeft in het bijzonder gewezen op de documenten met kenmerk 053-23 tot en met 053-25, 012-08, 012-14, 012-19, 012-27, 013-03, 013-27, 013-42, 014-03, 014-23, 051-04, 017-10, 017-11 en 017-12a. In beroep heeft eiser gevraagd deze bezwaargrond als herhaald en ingelast te beschouwen.
Naar het oordeel van de rechtbank treft deze grond in beroep geen doel. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de weigering (delen van) de documenten met kenmerk 012-19, 012-27, 013-27, 013-42, 014-03 en 014-23 openbaar te maken niet is gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de Wob, zodat de grond van eiser ten aanzien van deze documenten reeds daarom niet kan slagen. Ten aanzien van de overige door eiser genoemde documenten geldt dat de staatssecretaris in bezwaar - naar aanleiding van eisers grond aan de weigering (delen van) documenten met de inbreng van brancheorganisaties openbaar te maken - niet langer artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag heeft gelegd, maar artikel 10, tweede lid en onder g, van de Wob. Ook daarom treft deze grond in beroep geen doel meer.
Zoals de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht, betekent het feit dat de grondslag voor de weigering in bezwaar is aangevuld voor de door eiser specifiek genoemde documenten concreet het volgende:
- de weigering (delen van) de documenten met kenmerk 012-08, 012-14, 017-12a, 51-04, 053-23 en 053-24 openbaar te maken heeft de staatssecretaris uitsluitend gebaseerd op artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob, aangezien het informatie betreft afkomstig van brancheorganisaties;
- de weigering (delen van) de documenten met kenmerk 013-03, 017-10, 017-11 openbaar te maken heeft de staatssecretaris uitsluitend gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de Wob, omdat het uitsluitend informatie betreft afkomstig van ambtenaren;
- de weigering delen van het document met kenmerk 051-04 openbaar te maken heeft de staatssecretaris gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de Wob, voor zover het informatie betreft afkomstig van ambtenaren (in de tekst weergegeven in blauw) en op artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob, voor zover het informatie afkomstig van brancheorganisaties betreft (in de tekst weergegeven in rood en groen).
5.2
Milieu-informatie?
Eiser heeft in beroep gesteld dat in de documenten waarvan de staatssecretaris openbaarmaking heeft geweigerd sprake is van milieu-informatie. Als gevolg daarvan had de staatssecretaris voor de documenten die waren opgesteld ten behoeve van intern beraad op grond van artikel 11, vierde lid, van de Wob een belangenafweging moeten maken. Deze ontbreekt ten onrechte. Omdat de documenten milieu-informatie bevatten kan openbaarmaking gelet op artikel 10, zesde lid, van de Wob daarnaast niet worden geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob, aldus eiser.
Ter onderbouwing van zijn stelling dat sprake is van milieu-informatie heeft eiser ter zitting gewezen op de definitie daarvan in artikel 19.1a van de Wet Milieubeheer (Wm), waarin is gedefinieerd wat onder milieu-informatie wordt verstaan en op het Verdrag van Aarhus, dat een regeling over de toegang tot en openbaarheid van milieu-informatie bevat. Hoewel eiser als gevolg van de weigering tot openbaarmaking geen kennis heeft kunnen nemen van de exacte inhoud van (delen van) documenten, leidt eiser uit de wél openbaar gemaakte informatie af dat de weggelakte informatie milieu-informatie betreft. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat milieu-informatie een breed begrip vormt.
In reactie daarop heeft de staatssecretaris ter zitting naar voren gebracht dat in de documenten waarvan openbaarmaking geweigerd is geen sprake is van milieu-informatie, omdat deze documenten beleidsstukken vormen, waarin een procesbeschrijving is gegeven voor het aanpakken en tegengaan van zwerfafval, zonder dat daar conclusies aan zijn verbonden, bijvoorbeeld over de afname van het aantal plastic flesjes of de invloed daarvan op de bodem. In dat geval was er wel sprake geweest van milieu-informatie.
De rechtbank stelt voorop dat alleen die documenten die daadwerkelijk milieu-informatie bevatten onder milieu-informatie moeten worden verstaan. Documenten die aan dergelijke informatie slechts refereren zonder dat ze zelf die informatie bevatten, vallen daar niet onder (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1977). Dat laat onverlet dat het begrip milieu-informatie een ruim begrip is en dat daaronder, gelet op artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder c van de Wm, ook worden verstaan maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen. Dat, zoals de staatssecretaris stelt, in de documenten waarvan openbaarmaking is geweigerd geen conclusies aan de procesbeschrijvingen zijn verbonden maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat beleidsstukken niet onder voormelde categorie van milieu-informatie kan worden geschaard. Bepalend is of de maatregelen een uitwerking hebben of kunnen hebben op de toestand van elementen van het milieu of op de factoren die deze elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten, en níet of die uitwerking ook concreet omschreven is in het beleidsstuk. Tussen partijen is niet is geschil dat afval een factor vormt die de elementen van het milieu kan aantasten. Beleidsstukken met een procesbeschrijving voor het aanpakken en tegengaan van zwerfafval vormen naar het oordeel van de rechtbank dan ook milieu-informatie.
5.3
Nieuw te nemen beslissing op bezwaar
Gelet op het voorgaande dient de staatssecretaris bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar ook te betrekken dat openbaarmaking van documenten met milieu-informatie niet kan worden geweigerd met toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g van de Wob.
Daarnaast dient de staatssecretaris gelet op artikel 11, vierde lid, van de Wob het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen af te wegen tegen het belang van openbaarmaking. Eiser heeft gesteld dat met toepassing van artikel 11, vierde lid, van de Wob alleen passages mogen worden weggelakt en dat het in beginsel niet is toegestaan op die grond documenten integraal weg te lakken of openbaarmaking van documenten geheel te weigeren, zoals is gebeurd met de documenten met kenmerk 017-10, 017-11 en 017-12a. De rechtbank volgt eiser daarin niet. Wanneer een document volledig bestaat uit persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad, staat artikel 11, vierde lid, van de Wob er naar het oordeel van de rechtbank niet aan in de weg dat na een belangenafweging openbaarmaking van dat document integraal wordt geweigerd. Daarbij geldt wel dat de redenen voor de weigering om milieu-informatie openbaar te maken, restrictief moeten worden uitgelegd (verg. de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI6049).
6.Griffierecht en proceskosten
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de staatssecretaris aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 9 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak (mede) te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Artikel 10, tweede lid, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Het zesde lid bepaalt dat het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Het tweede lid bepaalt dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Het vierde lid bepaalt dat in afwijking van het eerste lid bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen wordt afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm bepaalt dat in hoofdstuk 19 van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie wordt verstaan alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.