Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/5403 WET
uitspraak van 2 november 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [naam woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 12 februari 2020 (bestreden besluit) over de afwijzing van de aanvraag om een ontheffing voor het kweken, vervoeren en verkopen van specimens behorende tot de soort Salvinia molesta (grote vlotvaren).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 22 september 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. E. Philippi-Gho. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.L.C. Rijk.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Salvinia molesta is op 25 juli 2019 op de Unielijst van invasieve uitheemse soorten geplaatst op basis van het Pest risk assessment (PRA) for Salvinia molesta onder de vlag van het European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO).
Op 30 juli 2019 heeft eiseres verzocht om ontheffing voor het kweken, vervoeren en verkopen van specimens behorende tot de soort Salvinia molesta.
Bij het primaire besluit van 9 oktober 2020 heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat geen sprake is van een dwingend algemeen belang voor een lidstaat.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder, met een aanvulling van de motivering, aangegeven dat Salvinia molesta op de Unielijst van invasieve uitheemse soorten is geplaatst, dat hij niet bevoegd is om deze soort van de lijst te schrappen en dat van een uitzonderlijk geval van dwingend algemeen belang geen sprake is. Eiseres heeft slechts een persoonlijk (handels)-belang en voor zover zij nog beschikt over aanwezige commerciële voorraden dan geldt voor haar de overgangsregeling.
2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de plaatsing van Salvinia molesta op de Unielijst van invasieve exoten onrechtmatig is, omdat de risicobeoordeling die daaraan ten grondslag is gelegd niet voldoet aan de criteria van artikel 4, derde lid, van de Verordening (EU) nr. 1143/2014. Artikel 2, derde lid, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2018/968 (van de Commissie) is volgens eiseres onrechtmatig omdat het voor alle onderdelen van artikel 4, derde lid, bepaalt welk type bewijsmiddelen aanvaardbaar is en in de tweede plaats omdat met dit artikel het gebruik van niet-wetenschappelijke bewijsmiddelen wordt toegestaan. Eiseres heeft betoogd dat de plaatsing van Salvinia molesta op de Unielijst nietig is en dat zij ingevolge artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) gerechtigd is om die nietigheid in te roepen. Eiseres heeft daarom de rechtbank gevraagd om de door eiseres geformuleerde prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie en op basis van de uitkomsten te oordelen dat het beroep gegrond is.
3. De rechtbank overweegt dat in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:260, het toetsingskader is gegeven waarbinnen een beroep als het onderhavige beoordeeld dient te worden. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangegeven dat zij het niet eens is met deze uitspraak en dat zij de rechtbank daarom vraagt om anders dan de AbRS te oordelen.
3.1
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank gaat er van uit, dat eiseres niet op basis van artikel 263, vierde alinea, van het VWEU zélf beroep had kunnen instellen bij het Europese Gerecht van Eerste Aanleg (GEA) tegen het besluit van de Commissie tot plaatsing van Salvinia molesta op de Unielijst. Dit betekent dat de rechtbank de rechtmatigheid van die plaatsing exceptief kan toetsen.
3.2
Voorts heeft de AbRS in rechtsoverweging 7.2 geoordeeld dat deze exceptieve toetsing overeenkomstig het Alpharma-arrest van het GEA, ECLI:EU:T:2002:210, zich moet beperken tot de vraag of sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.
3.3.1
De rechtbank overweegt in dat verband dat in de risicobeoordeling (de PRA) is vermeld dat Salvinia molesta van nature voorkomt in Brazilië. De vroegste gegevens buiten Brazilië zijn afkomstig uit Sri Lanka in 1939, met grote gevolgen voor de landbouw in dat land. Nadien is Salvinia molesta geïntroduceerd in Oostenrijk, België, Frankrijk (alleen Corsica), Duitsland, Italië, Nederland, Portugal en Israël. In de samenvatting van de risicobeoordeling is aangegeven dat volgens klimaatmodellering Salvinia molesta zich kan vestigen in het mediterrane biogeografische gebied binnen het EPPO-gebied, inclusief de Europese Unie (EU). De soort kan zich beperkt vestigen in kleine gebieden van de biogeografische regio's van de Zwarte Zee (Georgië) en de Atlantische Oceaan (Frankrijk). De resultaten van de risicobeoordeling laten zien dat Salvinia molesta een onaanvaardbaar risico vormt voor het huidige en verwachte bedreigde gebied (voornamelijk de biogeografische regio van de Middellandse Zee) met een matige onzekerheid. Er zijn geen natuurlijke vijanden in de EPPO-regio om een plaag te voorkomen en in veel EPPO-landen is de toepassing van herbiciden in of rond waterlichamen sterk gereguleerd of niet toegestaan. Verdere verspreiding binnen en tussen landen is waarschijnlijk. De kans dat Salvinia molesta het EPPO-gebied blijft binnenkomen, is groot omdat de soort op grote schaal wordt gekweekt en continu wordt verhandeld binnen het EPPO-gebied en binnen de EU.
3.3.2
Blijkens het review proces is de PRA voor Salvinia molesta in de eerste versie opgesteld door Dr Oliver Pescott en daarna geëvalueerd en afgerond door de ‘expert working group at the EPPO headquarters’ tussen 23 en 27 mei 2016. Vervolgens is de PRA beoordeeld door de volgende vakgenoten (‘peer reviewed’):
(1) The EPPO Panel on Invasive Alien Plants (juni en juli 2016)
(2) The EPPO PRA Core members (augustus en september 2016)
(3) The Scientific Forum on invasive alien species (2017)
Ten slotte is de PRA op 19 maart 2018 goedgekeurd door the Scientific Forum.
3.3.3
Op grond van artikel 4, derde lid, van de Verordening, worden invasieve uitheemse soorten uitsluitend opgenomen in de Unielijst als wordt voldaan aan de in dat artikel genoemde criteria. De criteria genoemd onder b en c zijn:
b. (als) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze in staat zijn een leefbare populatie te vormen en zich onder de huidige omstandigheden en in voorzienbare omstandigheden als gevolg van klimaatverandering in de omgeving te verspreiden in één biogeografische regio die door meer dan twee lidstaten wordt gedeeld of in één mariene subregio, met uitsluiting van hun ultraperifere regio’s;
c. (als) uit het beschikbare wetenschappelijke bewijsmateriaal blijkt dat ze waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen zullen hebben voor de biodiversiteit of de aanverwante ecosysteemdiensten, en dat ze ook nadelige gevolgen kunnen hebben voor de menselijke gezondheid of de economie.
3.3.4
Naar het oordeel van de rechtbank is met de risicobeoordeling aangetoond dat voldaan is aan beide criteria en is er geen aanleiding om te twijfelen aan de geldigheid van de plaatsing van de Salvinia molesta op de Unielijst. Eiseres heeft vraagtekens geplaatst bij de juistheid van de risicobeoordeling, maar mede gelet op het review process, waarin diverse deskundigen de risicobeoordeling hebben onderschreven, kan niet gezegd worden dat de Commissie moet worden geacht kennelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden.
De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar betoog dat de beoordeling van het risico van introductie niet is onderbouwd door enig wetenschappelijk bewijs en dat het risico van introductie door mensen, bedoeld of onbedoeld, niet is aangetoond. De PRA steunt in ruime mate op geraadpleegde literatuur en eiseres heeft niet concreet aangegeven waar andere deskundigen tot andere conclusies zijn gekomen. Voorts heeft eiseres gesteld dat de risicobeoordeling van de Salvinia molesta is uitgevoerd in het kader van een onderzoek van deze soort op het gebied van “pest risk” en dat dit een ander doel en een andere beoordelingssystematiek heeft dan die welke relevant zijn in het kader van een onderzoek naar het bestaan van de meest significante nadelige gevolgen voor de biodiversiteit en aanverwante ecosysteemdiensten. Deze stelling, wat daar verder ook van zij, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de Commissie de PRA niet als risicobeoordeling aan de plaatsing van de Salvinia molesta op de Unielijst ten grondslag heeft kunnen leggen.
3.3.5
Het betoog van eiseres dat de plaatsing van Salvinia molesta op de Unielijst dusdanig gebrekkig is onderbouwd dat de Commissie moet worden geacht klaarblijkelijk buiten haar beoordelingsbevoegdheid te zijn getreden, slaagt niet. De rechtbank heeft op dit punt geen twijfel over de geldigheid van de Unielijst.
4. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat er geen aanleiding is om prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie en dat het beroep van eiseres ongegrond verklaard dient te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. L.P. Hertsig, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier en op 2 november 2020 openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier E.J. Govaers, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.