Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/6489 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2020 in de zaak tussen
[eiser1] en [eiser2] , te [plaatsnaam] , eisers
gemachtigde: mr. D. Quakernaat,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 19 september 2019 (primaire besluit) heeft het college eisers gelast om het strijdig gebruik van de garagebox aan de [adres] te [plaatsnaam] te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom.
In het besluit van 3 april 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 1 oktober 2020.
Hierbij waren aanwezig [eiser1] , de gemachtigde van eisers en mr. drs. M.E. Planells en [vertegenwoordiger college] namens het college.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers zijn eigenaar van de garagebox gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam] .
Op 22 mei 2019 is geconstateerd dat deze garagebox was ingericht als viskwekerij. In de garagebox bevonden zich meerdere aquariums met daarin (discus)vissen.
Het college heeft eisers op 18 juni 2019 schriftelijk laten weten dat het niet toegestaan is om de garagebox te gebruiken voor beroepsmatige activiteiten. Ook het hobbymatig houden van vissen in de garagebox is niet toegestaan.
Op 20 augustus 2019 heeft het college het voornemen aangekondigd een last onder dwangsom op te leggen, omdat de garagebox wordt gebruikt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
Op 5 september 2019 hebben eisers hun zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij het primaire besluit heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Eisers dienen uiterlijk 27 september 2019 de verkoop van vissen vanuit de garagebox te staken en gestaakt te houden en uiterlijk 4 oktober 2019 het houden van vissen in deze garagebox te staken en gestaakt te houden. Indien eisers niet, niet volledig of niet tijdig aan de last voldoen, dan verbeuren zij een dwangsom van € 500,- per constatering per overtreding, met een maximum van telkens € 2.500,-.
In het bestreden besluit is het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
2. In geschil is of het college terecht de last onder dwangsom heeft opgelegd.
3. Eisers voeren aan dat er geen sprake is van detailhandel, omdat zij slechts op incidentele schaal vissen hebben verkocht en zij hiermee geen winstoogmerk hadden. Zij stellen dan ook niet te hebben gehandeld in strijd met het bestemmingsplan. De eenmanszaak van eisers genaamd ‘ [zaaknaam] ’ is gevestigd aan de [adres2] te [plaatsnaam] . Dit betreft het woonadres van eisers. Dit bedrijf richt zich op het doorverkopen van discusvissen via groothandelaren, waarbij eisers via het internet fungeren als schakel tussen de klant en de groothandelaar. In het bestemmingsplan is expliciet opgenomen dat internetbedrijven niet vallen onder de definitie van detailhandel.
Daarnaast menen eisers dat het hobbymatig houden van vissen in de garagebox niet in strijd is met de geldende woonbestemming. Een garagebox wordt in het bestemmingsplan omschreven als garage/berging. De term ‘berging’ is in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd, maar volgens het normale spraakgebruik is dit een ruimte om ‘iets’ op te bergen. Hieruit vloeit volgens eisers voort dat ook vissen in een berging kunnen worden gehouden. Evenmin is sprake van strijd met de geldende woonbestemming als gekeken wordt naar de ruimtelijke uitstraling van het houden van vissen, waarbij gekeken moet worden naar de aard, omvang en intensiteit van het gebruik. In 2009 hebben eisers een principeverzoek gedaan om het bestemmingsplan te wijzigen teneinde een bedrijfsmatige kwekerij te kunnen exploiteren. In de reactie van 6 augustus 2009 heeft het college aangegeven dat het hobbymatig houden van (tropische) vissen is toegestaan, terwijl toen ook de bestemming ‘garagebox’ op het perceel lag. Dat is tegenstrijdig met het bestreden besluit en gelet op deze concrete toezegging handelt het college volgens eisers in strijd met het vertrouwensbeginsel.
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1
De garagebox aan de [adres] te [plaatsnaam] is gelegen in het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”. Op het perceel rust de bestemming ‘Wonen’. De garagebox heeft de functieaanduiding ‘garagebox’ en deze is op grond van artikel 14.1.2 van het bestemmingsplan bestemd voor garage/berging.
Op grond van artikel 14.5.1, onder c, van het bestemmingsplan is detailhandel daar niet toegestaan. Ingevolge artikel 1.50 van het bestemmingsplan valt het bedrijfsmatig te koop aanbieden, verkopen en leveren van goederen aan personen onder de definitie van ‘detailhandel’.
5.2
Eisers betwisten dat sprake is van detailhandel. Uit de stukken blijkt dat eisers de garagebox speciaal hebben ingericht voor het houden en het kweken van vissen. Daarnaast hebben zij de vissen te koop aangeboden, potentiële kopers in hun garagebox ontvangen en vissen aan hen geleverd. Zij staan ingeschreven bij de Kamer van Koophandel onder de handelsnaam ‘ [zaaknaam] ’ en zij adverteren onder meer op internet. Op de website van [zaaknaam] staat letterlijk: “Op mijn 20ste bouwde ik een kwekerij waar ik discusvissen kweekte. Naast kweken importeerde ik uit diverse werelddelen discusvissen en L-nummers welke ik verkocht aan winkeliers en hobbyisten. [zaaknaam] was 20 jaar een groot succes. Dit succes eindigde toen de aanloop zo groot werd dat ik van de gemeente op de huidige locatie niet verder mocht kweken.”
De rechtbank is van oordeel dat de activiteiten die eisers verrichtten in/vanuit de garagebox zijn aan te merken als detailhandel. Het wel of niet hebben van een winstoogmerk is daarbij niet van doorslaggevende betekenis. Evenmin is van belang op welk adres de discuskwekerij bij de Kamer van Koophandel is geregistreerd, dan wel of de handel (tevens) via internet plaatsvond, aangezien de genoemde feitelijke handelingen van het ontvangen van kopers en het verkopen en leveren van vissen aan hen, vanuit de garagebox plaatsvonden.
Deze activiteiten zijn op grond van artikel 14.5.1, onder c, van het bestemmingsplan niet toegestaan.
5.3
Volgens eisers is het hobbymatig houden van vissen in de garagebox niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat dit valt onder het opbergen van iets in de berging.
De garagebox heeft de bestemming ‘garage/berging’. Blijkens de definitiebepaling van artikel 1.63 juncto artikel 1.11 van het bestemmingsplan is een garage uitsluitend geschikt en bedoeld voor de stalling van een (motor)voertuig. Het begrip ‘berging’ is in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd. Daarom wordt voor dat begrip aansluiting gezocht bij de definitie uit het woordenboek Van Dale. Van Dale definieert een berging of bergplaats als een plaats om iets op te bergen. Opbergen wordt door Van Dale omschreven als het wegbergen na het gebruik. Naar het oordeel van de rechtbank kan hieronder niet het hobbymatig houden en verzorgen van levende dieren worden verstaan. Dat geen sprake is van strijd met de geldende woonbestemming als gekeken wordt naar de ruimtelijke uitstraling van het houden van vissen, gaat niet op, omdat het houden van dieren in de garagebox sowieso niet is toegestaan.
Nu eisers de garagebox gebruiken in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan, is het college bevoegd de last onder dwangsom op te leggen.
6.1
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Hierbij geldt dat het enkele feit dat een college niet bereid is planologische medewerking te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.2
Eisers hebben geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Van een uitzondering op de handhavingsplicht wegens concreet zicht op legalisatie is dan ook geen sprake. De rechtbank verwijst hiervoor naar vaste jurisprudentie van de AbRS (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2022), waaruit volgt dat voor een concreet zicht op legalisatie is vereist dat een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning is ontvangen, waarop verweerder voornemens is positief te beslissen.
6.3
Eisers hebben een bijzondere omstandigheid aangevoerd op grond waarvan zij van mening zijn dat het college van handhavend optreden zou moeten afzien. Zij beroepen zich op het vertrouwensbeginsel, omdat het college in 2009 uitdrukkelijk het hobbymatig houden van (tropische) vissen heeft toegestaan.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet volgens vaste rechtspraak van de AbRS (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:471) sprake zijn van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen, omdat niet is gebleken dat het college aan eisers uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk heeft toegezegd dat het hobbymatig houden van vissen in de garagebox geen strijd opleverde met het bestemmingsplan. Het college heeft immers in de brief van 6 augustus 2009 aangegeven in overleg met de afdeling handhaving te hebben besloten om het hobbymatig houden van tropische vissen toe te staan. In het verweerschrift en ter zitting heeft het college toegelicht dat dit inhield dat het gebruik van de garage als zodanig werd gedoogd, maar dat dit onverlet laat dat sprake was van strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan. Op dat punt zijn naar het oordeel van de rechtbank geen gerechtvaardigde verwachtingen gewekt.
Verder overweegt de rechtbank dat een gedoogbeschikking niet in de weg staat aan de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de AbRS van 17 juli 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AE5404) waarin het volgende is overwogen:
“Indien door belanghebbende derden uitdrukkelijk is verzocht om op te treden tegen een illegale situatie, kan alleen in bijzondere gevallen van handhavend optreden worden afgezien. Een gedoogbesluit staat niet in de weg aan de bevoegdheid van burgemeester en wethouders om op te treden tegen een illegale situatie. Een bijzonder geval om van handhavend optreden tegen een illegale situatie af te zien, kan onder meer worden aangenomen indien concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie.”
Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, is in deze zaak van een concreet zicht op legalisering geen sprake. Ook anderszins is niet gebleken van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien.
Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid gebruik gemaakt van zijn handhavingsbevoegdheid.
7. Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van
mr. N. Graumans, griffier, op 12 november 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr. N. Graumans, griffier, op 12 november 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Gemeentewet
Ingevolge artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
In artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan een omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;
2º (..)
.
.
Bestemmingsplan “[bestemmingsplan]”
Op grond van artikel 14.1.1, onder a en c, van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor wonen en parkeer- en stallingsvoorzieningen.
Ingevolge artikel 14.1.2, onder a, van het bestemmingsplan geldt dat ter plaatse van de aanduiding ‘garagebox’ de voor ‘wonen’ aangeduide gronden uitsluitend zijn bestemd voor garage/berging.
Voor de definitie van ‘garagebox’ wordt in artikel 1.63 van het bestemmingsplan verwezen naar artikel 1.11 van het bestemmingsplan.
In artikel 1.11 van het bestemmingsplan is ‘garagebox’ gedefinieerd als één of meerdere, al dan niet aaneen gebouwde, bouwwerken in maximaal één bouwlaag; qua afmetingen, bereikbaarheid/ontsluiting en gebruiksmogelijkheden e.d. uitsluitend geschikt en bedoeld voor de stalling van een (motor)voertuig.
Ingevolge artikel 14.5.1, onder c, van het bestemmingsplan wordt tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming in elk geval gerekend de uitoefening van enige tak van handel, nijverheid of dienstverlening daaronder begrepen detailhandel, ambachtelijk of industrieel bedrijf, anders dan toegelaten op grond van 14.1.
In artikel 1.50 van het bestemmingsplan wordt ‘detailhandel’ gedefinieerd als het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die de goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit, waaronder grootschalige detailhandel, volumineuze detailhandel, tuincentrum en supermarkten.
Uitgezonderd zijn: postorderbedrijven, internetbedrijven etc.