Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/6635 VEROR
uitspraak van 10 december 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] & [naam BV] ., te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. H.E. de Leeuw-Blokland
en
de burgemeester van de gemeente Roosendaal, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de burgemeester van 12 november 2019 (bestreden besluit) over de weigering ontheffing te verlenen van de registratieverplichting in het Digitaal Opkopersregister (DOR).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 29 oktober 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [naam betrokkenen] en [naam betrokkenen2] . De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Y. Bons.
Overwegingen
Feiten
1. Het Digitaal Opkopersregister (DOR) is een digitaal register waarin bedrijven gegevens van door hen ingekochte en verkochte goederen kunnen registreren. Het DOR is gekoppeld aan een landelijk politieregister van gestolen goederen, waardoor de geregistreerde gegevens automatisch worden vergeleken met de gegevens in het politieregister. Het DOR heeft met name als doel heling te bestrijden.
Op 5 januari 2016 heeft de burgemeester het Aanwijzingsbesluit verkoopregister voor handelaren vastgesteld. Daarin is het DOR aangewezen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de registratie van verkoop van gebruikte en ongeregelde goederen.
Eiseres exploiteert een metaalrecyclingbedrijf aan de [adres] te [plaatsnaam] . Zij heeft de burgemeester bij e-mailbericht van 30 januari 2017 verzocht ontheffing te verlenen van de verplichting om de inkoop en de verkoop van goederen te registreren in het DOR.
Bij besluit van 16 maart 2017 (het primaire besluit) heeft de burgemeester dit verzoek afgewezen. Eiseres heeft op 21 april 2017 tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 juli 2017 is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 4 oktober 2018 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 13 juli 2017 vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat de gronden die eiseres tegen de registratie van de inkoop in het DOR heeft aangevoerd niet besproken hoeven te worden omdat het DOR niet is aangewezen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de registratie van inkoop van gebruikte en ongeregelde goederen. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester haar niet heeft kunnen overtuigen van de meerwaarde van het registreren van de verkoop van goederen in het DOR voor een metaalrecyclingbedrijf als dat van eiseres.
Bij het thans bestreden besluit heeft de burgemeester opnieuw beslist op de bezwaren van eiseres en onder aanvulling van de motivering die bezwaren wederom ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader staat in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Registratie van de inkoop
3.1
Een handelaar in metalen is op grond van artikel 437 van Pro het Wetboek van Strafrecht en artikel 1 van Pro het Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Uitvoeringsbesluit) verplicht om een inkoopregister bij te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verwerft. De burgemeester is bevoegd om een gewaarmerkt register aan te wijzen (artikel 2 van Pro het Uitvoeringsbesluit).
Op 24 oktober 2017 heeft de burgemeester van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en het Aanwijzingsbesluit in- en verkoopregister voor handelaren (Aanwijzingsbesluit) vastgesteld. Daarin is het DOR aangewezen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de registratie van de inkoop van gebruikte en ongeregelde goederen.
Eiseres stelt dat het Aanwijzingsbesluit onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten, omdat dit besluit ten onrechte geen vrijstellingsmogelijkheid bevat. Ook stelt eiseres dat de registratie van de inkoop in het DOR dagelijks vele extra (administratieve) handelingen vergt en daarmee voor haar onevenredig belastend is, aldus eiseres.
3.2.1
Met de burgemeester is de rechtbank van oordeel dat voor wat betreft de inkoopregistratie geen vrijstelling mogelijk is, omdat het Uitvoeringsbesluit noch een andere (wettelijke) bepaling hierin voorziet.
3.2.2
De rechtbank is echter met eiseres van oordeel dat de registratie van de inkoop van alle metalen in het DOR voor eiseres onevenredig belastend is. Eiseres koopt met name bulkpartijen van (afval)metalen, waarbij het aandeel diefstalgevoelige metalen maximaal 5% is. Landelijk is er overeenstemming bereikt tussen het ministerie van Justitie & Veiligheid en de Metaal Recycling Federatie (MRF) dat de inkoop van slechts een beperkt aantal diefstalgevoelige metalen in het DOR geregistreerd hoeft te worden. Deze diefstalgevoelige metalen zullen op een lijst worden vermeld. De inkoop van de overige metalen hoeft dan niet in het DOR geregistreerd te worden, omdat dit niet doelmatig is en geen meerwaarde heeft. De burgemeester heeft de uitkomst van de landelijke overleggen niet afgewacht en nu al het DOR aangewezen als het verplichte inkoopregister. In het licht van de landelijke afspraken acht de rechtbank de registratie van de inkoop van alle metalen in het DOR voor eiseres zodanig onevenredig belastend, dat het Aanwijzingsbesluit in zoverre buiten toepassing moet blijven. Wel kan van eiseres gevergd worden dat zij de diefstalgevoelige metalen van de lijst registreert in het DOR.
De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen en ook het primaire besluit in zoverre herroepen. Omdat voor metalen die niet op de lijst met diefstalgevoelige metalen staan, het Aanwijzingsbesluit buiten toepassing moet blijven en dus niet de verplichting tot inkoopregistratie in het DOR geldt, hoeft de burgemeester niet meer te beslissen op het vrijstellingsverzoek dat daarop betrekking heeft.
Voor wat betreft de inkoopregistratie in het DOR van op de lijst genoemde diefstalgevoelige metalen blijft het bestreden besluit in stand.
Registratie van de verkoop
4. De handelaar in metalen is bovendien op grond van de artikelen 2:66 en 2:67 van de APV van de gemeente Roosendaal verplicht om een verkoopregister bij te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt. De burgemeester is bevoegd om een gewaarmerkt register aan te wijzen (artikel 2:67 APV Pro).
Op 24 oktober 2017 heeft de burgemeester van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en het eerder genoemde Aanwijzingsbesluit vastgesteld. Daarin is het DOR aangewezen als doorlopend en gewaarmerkt register voor de registratie van de verkoop van gebruikte en ongeregelde goederen.
Gelet op de (onherroepelijke) uitspraak van de rechtbank van 4 oktober 2018 diende de burgemeester aan te tonen dat het registreren van de verkoop van goederen in het DOR een meerwaarde heeft voor een metaalrecyclingbedrijf als dat van eiseres.
4.1
Eiseres heeft primair betoogd dat de gevraagde vrijstelling van rechtswege is verleend omdat de burgemeester de door de rechtbank opgelegde beslistermijn van acht weken ruimschoots heeft overschreden.
Naar het oordeel van de rechtbank snijdt dit betoog geen hout omdat de burgemeester binnen zeven weken op de aanvraag heeft beslist. Voorts heeft de burgemeester terecht opgemerkt dat de “lex silencio positivo” niet geldt in de bezwaarfase. Er is geen grondslag voor de stelling dat door het enkele tijdsverloop in de bezwaarfase een geweigerde vrijstelling kan veranderen in een verleende vrijstelling.
4.2
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de burgemeester onzorgvuldig en onrechtmatig heeft gehandeld door op 8 april 2019 de “Beleidsregel vrijstelling registratie verkoop van gebruikte en ongeregelde goederen” (de Beleidsregel) vast te stellen. Daardoor wordt “de volle toetsing door de rechter” haar ontnomen, aldus eiseres.
De rechtbank overweegt dat eiseres hiermee heeft willen aangeven dat zij het onredelijk vindt dat de burgemeester tussentijds beleid heeft gemaakt, waar vervolgens aan getoetst is. Gelet op de in artikel 2:67, eerste lid, van de APV neergelegde aanwijsbevoegdheid kan de burgemeester echter niet de bevoegdheid worden ontzegd om beleid te ontwikkelen met betrekking tot zijn in artikel 2:67, tweede lid, van de APV neergelegde vrijstellingsbevoegdheid. Dat het beleid pas tijdens de bezwaarfase is opgesteld, maakt dat niet anders. De burgemeester en ook de rechtbank hebben vervolgens het recht toe te passen dat op dat (heroverwegings)moment geldt.
4.3
Ten slotte heeft eiseres betoogd dat het vrijstellingsbeleid van de burgemeester onredelijk is.
4.3.1
In de Beleidsregel is het instellen van een verkoopregister gerechtvaardigd met het algemene doel om, tezamen met de door het Wetboek van Strafrecht gereguleerde opsporing van strafbare feiten die samenhangen met de inkoop van goederen, de handel in gestolen goederen te voorkomen, het opsporingsonderzoek van de politie naar deze goederen te ondersteunen en een bijdrage te leveren aan het teruggeven van deze goederen aan de rechtmatige eigenaar.
Daarnaast heeft het verkoopregister volgens de Beleidsregel nog drie specifieke doelen:
1. bewijsvoering bij het achterhalen van doorverkochte niet-unieke goederen;
2. andersoortige aanwijzingen voor diefstal bij niet-unieke goederen, door aard en samenstelling;
3. teruggave van gestolen goederen of het retentierecht op grond van het BW.
4.3.2
De rechtbank stelt vast dat de specifieke doelen een uitwerking zijn van het algemene doel. Voor wat betreft het eerste specifieke doel overweegt de rechtbank dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) in haar uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3001 in het verkoopregister geen meerwaarde zag voor het verschaffen van bewijs als bedoeld in artikel 87 van Pro Boek 3 van het BW. In dit artikel is bepaald dat een verkrijger die binnen drie jaren na zijn verkrijging gevraagd wordt wie het goed aan hem vervreemdde, onverwijld de gegevens dient te verschaffen, die nodig zijn om deze terug te vinden of die hij ten tijde van zijn verkrijging daartoe voldoende mocht achten. Indien hij niet aan deze verplichting voldoet, kan hij de bescherming die de artikelen 86, 86a en 86b aan een verkrijger te goeder trouw bieden, niet inroepen. In deze uitspraak van de AbRS ging het om (brom-)fietsen die een uniek kenteken c.q. registratienummer hebben. Eiseres handelt in niet-unieke goederen; veelal bulkpartijen van (afval)metalen die door eiseres worden gesorteerd, verknipt en verwerkt waarna ze worden doorverkocht aan de industrie. Op dat moment zijn de verknipte en/of verwerkte metalen niet of nauwelijks meer identificeerbaar of herleidbaar tot de ingekochte metalen. Zoals hiervoor al is aangegeven, bedraagt het aandeel diefstalgevoelige materialen maximaal 5%. Eiseres registreert haar verkopen nu ook al in een systeem en zij is van mening dat het ook nog eens handmatig registreren in het DOR onevenredig belastend is. Eiseres heeft een emailbericht van 16 oktober 2020 overgelegd waarin gewag wordt maakt van eerder genoemde onderhandelingen tussen de MRF en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Blijkens dit bericht zal de registratie van de verkopen niet in de landelijke regeling worden opgenomen. De betrokken partijen hebben aangegeven dat zij allen geen toegevoegde waarde zien in registratie van verkopen ter bestrijding van heling of diefstal.
4.3.3
De Beleidsregel legt niet uit wat in het tweede specifieke doel wordt bedoeld met “andersoortige aanwijzingen voor diefstal bij niet-unieke goederen, door aard en samenstelling”. Ter zitting is verduidelijkt dat daarbij gedacht moet worden aan onder meer putdeksels, grafornamenten en lantaarnpalen. In aanmerking genomen dat hiermee dus kennelijk de diefstalgevoelige metalen en materialen worden bedoeld en gegeven de werkwijze van eiseres met de ingekochte bulkgoederen, ziet de rechtbank niet wat de aard en samenstelling van de doorverkochte metalen toevoegen aan nuttige informatie waarover de politie reeds beschikt op basis van het inkoopregister. Dit geldt temeer nu de verknipte en/of verwerkte metalen, zoals gezegd, niet of nauwelijks meer identificeerbaar of herleidbaar zijn tot de ingekochte metalen.
4.3.4
De rechtbank ziet ten slotte ook geen meerwaarde in het derde specifieke doel van de Beleidsregel. Het registreren van de verkoop in DOR zou de politie helpen met het kunnen teruggeven van gestolen goederen, maar het is niet duidelijk wat op dit punt het verschil is met de hiervoor in rechtsoverweging 4.3.2 bedoelde bewijsvoering inzake het achterhalen van gestolen goederen. Als de goederen zijn achterhaald kan de politie in de aangifte van diefstal zien aan wie ze teruggegeven moeten worden. Ter zitting is overigens aangegeven dat in dit verband abusievelijk het retentierecht is genoemd.
4.3.5
Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat de drie genoemde doelen van het verkoopregister niet kunnen worden bereikt en dus geen toegevoegde waarde hebben.
4.3.6
Het vrijstellingsbeleid luidt concreet: een vrijstelling wordt niet verleend als daardoor de onder hoofdstuk drie genoemde doelen van het verkoopregister niet kunnen worden bereikt, tenzij:
1. er sprake is van een zeer beperkte omvang van de handelsactiviteiten;
2. er nauwelijks sprake is van handelsactiviteiten van diefstalgevoelige objecten (bijv. boeken, kleding).
Niet in geding is dat eiseres niet onder 1. en 2. valt.
Het oordeel dat de drie genoemde doelen van het verkoopregister geen toegevoegde waarde hebben brengt de rechtbank vervolgens tot de conclusie dat het verlenen van vrijstelling aan eiseres niet ten koste kan gaan van de genoemde doelen. Anders gezegd, de inspanningen die eiseres moet verrichten om haar verkopen te registreren in DOR zijn evident onevenredig in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Dit betekent dat de burgemeester niet in redelijkheid de gevraagde vrijstelling heeft kunnen weigeren. De rechtbank zal daarom het beroep van eiseres ook in dit opzicht gegrond verklaren, het bestreden besluit in zoverre vernietigen en ook het primaire besluit in zoverre herroepen.
De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en eiseres alsnog de gevraagde vrijstelling verlenen.
Conclusie
5. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is, het bestreden besluit deels moet worden vernietigd en het primaire besluit deels zal worden herroepen. De verplichting om de inkoop van op de lijst (met diefstalgevoelige metalen) vermelde metalen te registeren in het DOR blijft bestaan en de verplichting om de inkoop van de overige metalen te registeren in het DOR komt te vervallen. Van de verplichting om de verkoop van alle metalen te registeren in het DOR zal vrijstelling worden verleend.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal de burgemeester veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de inkoopregistratie van niet op de lijst (met diefstalgevoelige metalen) vermelde metalen en voor wat betreft de verkoopregistratie;
- herroept het primaire besluit in zoverre;
- bepaalt dat eiseres voor wat betreft de verkoopregistratie met deze uitspraak beschikt over de vrijstelling als bedoeld in artikel 2:67, tweede lid, van de APV;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 345,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzitter, mr. L.P. Hertsig en mr. E.J. Govaers, leden, en in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 10 december 2020 openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
P.H.M. Verdonschot, griffier R.A. Karsten-Badal, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wetboek van Strafrecht
Op grond van artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht wordt met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie gestraft de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen handelaar die in de uitoefening van zijn beroep of bedrijf:
niet met inachtneming van de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels aantekening houdt van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven dan wel voorhanden heeft,
een gebruikt of ongeregeld goed verwerft van iemand, zonder dat diegene zijn identificerende persoonsgegevens heeft opgegeven of zonder dat hij die gegevens in zijn administratie heeft aangetekend,
(…)
Op grond van artikel 437ter, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht wordt de handelaar aangewezen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437, die een verordening door de raad van een gemeente ter bestrijding van heling uitgevaardigd en afgekondigd, overtreedt, gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie.
Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur betreft het Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: het Uitvoeringsbesluit).
Op grond van artikel 1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit zijn de handelaren, bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, metalen, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto's, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie.
Artikel 2, tweede lid van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat de handelaar, aangewezen in artikel 1 van Pro dit besluit, voldoet aan de verplichting ingevolge artikel 437, eerste lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht tot het aantekening houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven of voorhanden heeft indien hij een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld vermeldt: (…).
Algemene Plaatselijke Verordening Roosendaal
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold de Algemene Plaatselijke Verordening Roosendaal (APV), zoals vastgesteld door de gemeenteraad van Roosendaal bij besluit van 18 februari 2016 en gewijzigd bij besluit van 8 december 2016.
Op grond van artikel 2:66 van Pro de APV wordt in deze afdeling onder handelaar verstaan: de handelaar aangewezen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.
In artikel 2:67, eerste lid, van de APV is bepaald dat de handelaar verplicht is aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt of op andere wijze overdraagt, in een door de burgemeester aangewezen digitaal verkoopregister en daarin vermeldt hij onverwijld:
het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed;
de datum van verkoop of overdracht van het goed;
een omschrijving van het goed, daaronder begrepen – voor zover dat mogelijk is – soort, merk en nummer van het goed;
e verkoopprijs of andere voorwaarden voor overdracht van het goed;
de naam en het adres van degene die het goed heeft verkregen.
Artikel 2:67, tweede lid van de APV bepaalt dat de burgemeester bevoegd is vrijstelling te verlenen van deze verplichtingen.