Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Bergen op Zoom
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/5503 WABOA en BRE 20/88 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaken tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam 1] , eiser,
gemachtigde: mr. W. Krijger,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woensdrecht,verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding met zaaknummer BRE 20/88 WABOA deelgenomen:
[naam bezwaarmaker], te [plaatsnaam 2] (bezwaarmaker).
Procesverloop
In een besluit van 26 februari 2019 (primaire besluit I) heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan eiser voor het huisvesten van zes arbeidsmigranten in de woning aan de [adres 1] te [plaatsnaam 3] .
In een besluit van 10 juli 2019 (primaire besluit II) heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan eiser voor het huisvesten van zes arbeidsmigranten in de woning aan de [adres 2] te [plaatsnaam 2] .
In een besluit van 17 september 2019 (bestreden besluit I) heeft het college de bezwaren van diverse bezwaarmakers/omwonenden tegen het primaire besluit I gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. (BRE 19/5503 WABOA)
In een besluit van 27 november 2019 (bestreden besluit II) heeft het college de bezwaren van diverse bezwaarmakers/omwonenden tegen het primaire besluit II gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit II eveneens beroep ingesteld. (BRE 20/88 WABOA)
De beroepen zijn besproken op de zitting van de rechtbank in Bergen op Zoom op 1 april 2021. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens het college waren [naam vertegenwoordiger 1] en [naam vertegenwoordiger 2] aanwezig als gemachtigden.
Overwegingen
1.
Feiten
Feiten
Inzake BRE 19/5503 WABOA
Eiser is eigenaar van een woning aan de [adres 1] te [plaatsnaam 3] .
Op 26 december 2018 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college voor het huisvesten van zes arbeidsmigranten in de woning aan de [adres 1] .
In het primaire besluit I van 26 februari 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de [adres 1] verleend. Daarbij heeft het college getoetst aan het op dat moment geldende “beleid huisvesting arbeidsmigranten gemeente Woensdrecht 1e wijziging” (de beleidsregels).
Op 12 en 26 maart 2019 hebben diverse omwonenden bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.
De bezwaarschriften tegen het primaire besluit I zijn voorgelegd aan de ambtelijk hoorder. Op 1 juli 2019 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de ambtelijk hoorder.
Op 3 juli 2019 heeft de gemeenteraad de beleidsregels gewijzigd (de gewijzigde beleidsregels). Op 17 juli 2019 zijn de gewijzigde beleidsregels bekend gemaakt in de Woensdrechterbode. Op 18 juli 2019 zijn de gewijzigde beleidsregels in werking getreden. De wijziging heeft tot gevolg dat geen toestemming meer wordt verleend voor de huisvesting van meer dan twee arbeidsmigranten per woonhuis.
In een advies van 8 juli 2019 heeft de ambtelijk hoorder geconcludeerd dat de aanvraag met betrekking tot de [adres 1] niet voldoet aan het (gewijzigde) beleid en het college geadviseerd om de bezwaren tegen het primaire besluit I gegrond te verklaren, het bestreden besluit te herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning voor de [adres 1] alsnog te weigeren.
In het besteden besluit I heeft het college het advies van de ambtelijk hoorder overgenomen en dienovereenkomstig besloten.
Inzake BRE 20/88 WABOA
Eiser is tevens eigenaar van een woning aan de [adres 2] te [plaatsnaam 2] .
Op 27 maart 2019 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college voor het huisvesten van zes arbeidsmigranten in de woning aan de [adres 2] .
In het primaire besluit II van 10 juli 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor de [adres 2] verleend.
Op 1, 2 en 3 augustus hebben diverse omwonenden bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II.
De bezwaarschriften tegen het primaire besluit II zijn voorgelegd aan de ambtelijk hoorder. Op 30 oktober, 5 en 7 november 2019 hebben hoorzittingen plaatsgevonden bij de ambtelijk hoorder.
In een advies van 8 november 2019 heeft de ambtelijk hoorder geconcludeerd dat de aanvraag met betrekking tot de [adres 2] niet voldoet aan het (gewijzigde) beleid en het college geadviseerd om de bezwaren tegen het primaire besluit II gegrond te verklaren, het bestreden besluit te herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning voor de [adres 2] alsnog te weigeren.
In het besteden besluit II heeft het college het advies van de ambtelijk hoorder overgenomen en dienovereenkomstig besloten.
2.
Beroepsgronden
Beroepsgronden
Eiser stelt in beide beroepszaken dat het college in strijd heeft gehandeld met diverse beginselen van behoorlijk bestuur door de verleende omgevingsvergunningen op grond van de gewijzigde beleidsregels alsnog te weigeren. De bestreden besluiten zijn volgens eiser in strijd met het beginsel van fair play, het beginsel van hoor en wederhoor, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
3.
Wettelijk kader
Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.
Beoordeling
Beoordeling
4.1
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 1] ” heeft het perceel aan de [adres 1] de enkelbestemming “Wonen 3”.
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan 2] ” heeft het perceel aan de [adres 2] ook de enkelbestemming “Wonen 3”.
In artikel 1 van Pro beide planregels is bepaald dat onder woning wordt verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden.
In artikel 20.1 respectievelijk 15.1van de planregels is bepaald dat de voor “Wonen 3” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen in de vorm van vrijstaande woningen, twee-aaneengebouwde woningen en aaneengebouwde woningen, mits dit niet leidt tot woningvermeerdering, tenzij anders is aangegeven op de verbeelding, in welk geval woningvermeerdering is toegestaan tot het aangegeven maximum;
(..)
4.2
De rechtbank is van oordeel dat de aanvragen in strijd zijn met de planregels, nu het huisvesten van arbeidsmigranten niet gelijk kan worden gesteld met het huisvesten van een afzonderlijk huishouden, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017). Dat de planregels geen definitie van het begrip wonen en huishouden bevatten, zoals eiser heeft gesteld, doet hier niet aan af. De rechtbank volgt eiser dus niet in zijn stelling dat hij ten tijde van de aanvragen geen omgevingsvergunning nodig had om arbeidsmigranten in de woningen te huisvesten.
4.3
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS betreft de beslissing om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan al dan niet te verlenen een discretionaire bevoegdheid van het college. Dit brengt met zich dat de weigering een dergelijke omgevingsvergunning te verlenen, terughoudend moet worden getoetst. De rechter moet zich dan ook bij de toetsing van de bestreden besluiten beperken tot de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de aangevraagde omgevingsvergunningen aan eiser te verlenen.
4.4
Het college hanteert bij de uitoefening van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in combinatie met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), al dan niet te verlenen het beleid dat is neergelegd in de (gewijzigde) beleidsregels. Dat beleid is weliswaar vastgesteld door de gemeenteraad, maar het college heeft ter zitting verklaard dat ook het college dit als beleid gebruikt.
4.5
Vast staat dat afwijken mogelijk was op grond van de oorspronkelijke beleidsregels. Dat is in de primaire besluiten I en II ook gebeurd. In de periode dat de bezwaarprocedures liepen, zijn de beleidsregels echter gewijzigd. Het college stelt dat de omgevingsvergunningen gelet hierop niet meer verleend kunnen worden. In de gewijzigde beleidsregels is immers bepaald dat geen toestemming meer wordt verleend voor de huisvesting van meer dan twee arbeidsmigranten per woonhuis en de aanvragen van eiser hebben betrekking op het huisvesten van zes arbeidsmigranten. Het college stelt verder dat de aanvragen van eiser ook niet aan een aantal andere criteria uit artikel 5.2 en bijlage 1 van de gewijzigde beleidsregels voldoen, welke criteria ook al waren opgenomen in het oorspronkelijke beleid. Het college heeft de primaire besluiten dan ook herroepen en de omgevingsvergunningen alsnog geweigerd.
4.6
Volgens eiser is dit besluit van het college in strijd met meerdere beginselen van behoorlijk bestuur.
Beginsel van fair play
4.7
Eiser stelt dat het college heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. Daartoe voert eiser aan dat het college de invoering van de gewijzigde beleidsregels heeft afgewacht alvorens de beslissingen op bezwaar te nemen, zonder procespartijen hiervan op de hoogte te stellen.
4.8
De rechtbank volgt eiser niet in deze stelling. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting toegelicht dat het niet tijdig beslissen op de bezwaren het gevolg was van een capaciteitsprobleem bij het cluster vergunningverlening. De rechtbank heeft onvoldoende aanleiding om hieraan te twijfelen.
Beginsel van hoor en wederhoor
4.9
Volgens eiser heeft het college gehandeld in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor door eiser ten tijde van de hoorzittingen niet op de hoogte te stellen van de (aanstaande) wijziging van de beleidsregels. Hierdoor heeft eiser in de bezwaarprocedures geen mogelijkheid gehad om te reageren op de gewijzigde beleidsregels.
4.1
De rechtbank is met eiser eens dat het merkwaardig is dat eiser door het college niet op de hoogte is gesteld van de beleidswijziging en dat het college hier in het verweerschrift ten behoeve van de hoorzittingen bij de ambtelijk hoorder niet op in is gegaan. Ondanks het feit dat eiser via berichten in de media had kunnen weten dat het beleid zou gaan wijzigen, was het netjes geweest als het college eiser hierover afzonderlijk had geïnformeerd. Voor zover sprake is van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor is eiser hierdoor naar het oordeel van de rechtbank echter niet in zijn belangen geschaad. Eiser heeft zijn standpunt in deze beroepsprocedure immers alsnog volledig naar voren kunnen brengen. De rechtbank zal voormeld gebrek dan ook met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren.
Vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel
4.11
Eiser doet verder een beroep op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel. Eiser stelt dat hij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunningen zouden worden verleend, nu zijn aanvragen voldeden aan de beleidsregels en dat deze vergunningen in bezwaar overeind zouden blijven, nu het college alle bezwaren tijdens de hoorzittingen heeft weerlegd en deze bezwaren niet tot het herroepen van de primaire besluiten hebben geleid. Eiser stelt verder dat hij erop mocht vertrouwen dat de vergunningverlening conform het geldende beleid zou worden afgewikkeld.
4.12
De rechtbank stelt voorop dat op grond van vaste jurisprudentie van de AbRS bij het nemen van een besluit op bezwaar als uitgangspunt heeft te gelden dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van het nieuwe beleid in een ongunstigere positie komt te verkeren, is daarvoor onvoldoende (zie AbRS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2537 en AbRS 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2730).
4.13
De rechtbank is van oordeel dat van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afwijken van de geldende beleidsregels niet is gebleken. Het college stelt terecht dat de wijziging van het beleid betrekking heeft op alle woningen in de gemeente Woensdrecht. Er kan daarom niet worden gesteld dat eiser onevenredig in zijn belangen wordt getroffen door de beleidswijziging. De rechtbank acht in dit verband ook van belang dat de belangen van bezwaarmakers juist zouden worden geschaad door toepassing te geven aan het beleid dat gold ten tijde van de aanvragen en de primaire besluiten.
4.14
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel geldt dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De AbRS heeft het begrip “toezegging” nog nader gedefinieerd in een uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel dient aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
4.15
De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat namens het college een dergelijke toezegging is gedaan. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat de primaire besluiten als zo’n toezegging moeten worden opgevat, kan de rechtbank dat niet volgen. Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb dient in bezwaar immers altijd nog een volledige heroverweging plaats te vinden. Gezien het voorgaande volgt de rechtbank eiser dus niet in zijn standpunt dat hij erop mocht vertrouwen dat de omgevingsvergunningen zouden worden verleend en dat deze in bezwaar overeind zouden blijven. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
4.16
Hetzelfde heeft naar het oordeel van de rechtbank te gelden voor het beroep op het rechtzekerheidsbeginsel. Gelet op het voorgaande heeft het college in overeenstemming gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel door de beslissingen op bezwaar te baseren op het op dat moment geldende recht.
Zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel
4.17
Eiser stelt tot slot dat de bestreden besluiten op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en ondeugdelijk zijn gemotiveerd. Daartoe voert eiser aan dat het college niet binnen de beslistermijn heeft besloten op de bezwaren, dat eiser niet op de hoogte is gesteld van de aankomende beleidswijziging, dat het college geen overgangsbepalingen heeft opgenomen in de gewijzigde beleidsregels voor lopende zaken en dat het college de raad niet heeft voorgelicht over het feit dat er een aantal bezwaarprocedures liep tegen reeds verleende omgevingsvergunningen. Eiser doet een beroep op de onverbindendheid van de gewijzigde beleidsregels nu hierin geen overgangsmaatregel is opgenomen voor lopende zaken.
4.18
De rechtbank overweegt dat het feit dat het college niet binnen de beslistermijn heeft besloten op de bezwaren niet zonder meer met zich meebrengt dat onzorgvuldig is gehandeld door het college. Het college heeft een verklaring gegeven voor de opgelopen vertraging. Ter zitting is gebleken dat het plan om de beleidsregels te wijzigen al langer bestond en dat hierover op 27 september 2018 al in de media is bericht. De gewijzigde beleidsregels zijn via een persbericht aangekondigd in de Woensdrechtsebode van 11 juni 2019 en op de gebruikelijke wijze bekend gemaakt op 17 juli 2019. Eiser had hiervan naar het oordeel van de rechtbank dus op de hoogte kunnen zijn.
De rechtbank overweegt dat geen rechtsregel de verplichting geeft dat bij het maken van nieuw beleid of bij het wijzigen van beleid overgangsbepalingen moeten worden opgenomen. Het college heeft daarbij gesteld dat de raad er in dit geval bewust voor heeft gekozen om geen overgangsbepalingen op te nemen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de gewijzigde beleidsregels onverbindend te achten.
4.19
Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat de bestreden besluiten op onzorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en/of ondeugdelijk zijn gemotiveerd.
5.
Conclusie
Conclusie
5.1
De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunningen op basis van de gewijzigde beleidsregels alsnog geweigerd dienen te worden, nu geen toestemming meer wordt verleend voor de huisvesting van meer dan twee arbeidsmigranten per woonhuis. De vraag of de aanvragen van eiser voldoen aan de andere criteria uit artikel 5.2 en bijlage 1 van de gewijzigde beleidsregels behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
5.2
De beroepen zijn ongegrond.
5.3
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 26 april 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub c, van de Wabo – voor zover relevant – wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
In artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is bepaald dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, voor zover hier van belang:
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Artikel 4, aanhef en negende lid van bijlage II bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, in aanmerking komen:
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.