Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/7010 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] h.o.d.n. [naam bedrijf] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. Z. Boufadiss,
en
de minister voor Rechtsbescherming, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 31 december 2019 (primair besluit) heeft de minister aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd wegens op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr) beboetbare overtredingen.
In het besluit van 5 mei 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 4 mei 2021.
Hierbij waren aanwezig eiser, zijn gemachtigde, en namens de minister mr. S. Azarkani.
Overwegingen
1. Bij besluit van 15 februari 2019 heeft de minister aan eiser onder voorwaarden een vergunning verleend voor het in stand houden van een particuliere beveiligingsorganisatie als bedoeld in artikel 3, onder a, van de Wpbr. In de verleende vergunning is toestemming gegeven om [naam eiser] te belasten met de leiding van de particuliere beveiligingsorganisatie.
Op 10 juli 2019 heeft de korpschef van de Nationale Politie een ambtsbericht aan de minister uitgebracht. De minister heeft uit dat ambtsbericht afgeleid dat er op 14 juni 2019 bij het evenement ‘Gezellig op de Mert’ in Eindhoven een overtreding van de Wpbr is begaan, namelijk het tewerkstellen van vier personen zonder een geldige toestemming op naam van [naam bedrijf] , en dat die overtreding aan [naam bedrijf] als houder van de vergunning is toe te rekenen. De minister heeft eiser bij brief van 4 november 2019 in kennis gesteld van de geconstateerde overtreding, waarbij hij heeft aangegeven van plan te zijn om aan [naam bedrijf] een bestuurlijke boete op te leggen van € 8.000,= (4 x € 2.000,=). Eiser heeft daartegen zijn zienswijze naar voren gebracht.
Vervolgens heeft de minister bij besluit van 31 december 2019 (primair besluit) een bestuurlijke boete aan eiser opgelegd van € 4.000,= (2 x € 2.000,=) voor het tewerkstellen van twee personen, terwijl deze niet voldeden aan de opleidingseisen (certificaat Event Security Officer of algemeen beveiligingsdiploma). Voor de andere twee personen heeft de minister van het opleggen van een boete afgezien in verband met de door eiser in zijn zienswijze geschetste bijzondere omstandigheden.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. De minister heeft daarbij het primaire besluit in stand gelaten.
Omvang geding/bevoegdheid
2. De rechtbank dient te beoordelen of de minister op goede gronden een bestuurlijke boete aan eiser heeft opgelegd.
De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat hij de overtreding heeft begaan op 14 juni 2019. Eiser heeft geen beroepsgronden ingebracht met betrekking tot de inhoud van het ambtsbericht van de korpschef. Dat betekent dat de minister van de inhoud van dat ambtsbericht heeft mogen uitgaan, dat er op 14 juni 2019 een evenement heeft plaatsgevonden op de Markt te Eindhoven en dat eiser daar twee personen te werk heeft gesteld die zijn opgeleid als horecaportier (blauw legitimatiebewijs) en dat deze personen geen toestemming hadden om als evenementenbeveiliger te werken (grijs legitimatiebewijs). Dat betekent dat de minister bevoegd moet worden geacht om een bestuurlijke boete aan eiser op te leggen.
In geschil is de hoogte van de boete en – in verband daarmee – de mate van verwijtbaarheid van eiser.
Beroepsgronden
3. Eiser stelt zich op het standpunt dat de minister in dit geval had moeten afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wel dat deze had moeten worden gematigd.
Eiser heeft aangevoerd dat hij geen weet droeg van de eis dat alleen beveiligers met een grijze pas werkzaam mochten zijn op het evenement. Eiser vindt dat het standpunt van de minister, dat hem duidelijk had moeten zijn dat sprake was van een evenement in de zin van de wet- en regelgeving en dat hij mitsdien beveiligers met grijze passen had moeten leveren, onder de gegeven omstandigheden onhoudbaar is. In dat verband stelt eiser dat hij geen inzage heeft gehad in de vergunning en dat hem ook niet is gemeld dat er sprake was van een evenement. Eiser verkeerde in de veronderstelling dat het een feestje betrof op initiatief van een drietal horecagelegenheden. Hij stelt juist vanuit zorgvuldigheidsoogpunt te hebben gekozen voor twee beveiligers die normaliter ook deze specifieke horecagelegenheden beveiligen.
Eiser stelt verder dat de minister zijn verzoek om omzetting van de boete naar een waarschuwing ten onrechte heeft afgewezen. Eiser beroept zich daarnaast op artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) op grond waarvan de hoogte van de bestuurlijke boete in redelijke verhouding moet staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Eiser wijst er tot slot op dat de boete pas een half jaar na de overtreding is aangekondigd.
Beoordelingskader
4. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Wpbr kan de minister aan de houder van de vergunning een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 11.250,= ter zake van overtreding van regels, gesteld bij of krachtens artikel 4, vijfde of zesde lid, 6, 7, eerste, tweede of vierde lid, 8, tweede lid, 9, 10, eerste, derde of vierde lid, 11, tweede lid, of 12, eerste of tweede lid.
Ingevolge artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
In artikel 5:46, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de wet de bestuurlijke boete bepaalt die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
In artikel 5:46, tweede lid, van de Awb is bepaald dat, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
5. In de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (de Beleidsregels) is uitgewerkt hoe de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete op grond van de Wpbr dient te worden toegepast.
Onder paragraaf 11.1 van de Beleidsregels zijn de drie bestuurlijke sancties benoemd bij overtreding van artikel 15 van Pro de Wpbr: een waarschuwing, een bestuurlijke boete, intrekking van de vergunning.
Een waarschuwing is een effectieve en proportionele sanctie, bij zeer lichte overtredingen.
Indien bij geconstateerde overtreding(en) van regels bij of krachtens de Wpbr een waarschuwing als een ineffectieve sanctie moet worden beschouwd en intrekking niet proportioneel is, is de bestuurlijke boete het geschikte middel tot sanctionering.
Onder paragraaf 11.2 van de Beleidsregels zijn de beleidsregels voor het opleggen van een bestuurlijke boete neergelegd. Daarin is – onder meer – bepaald dat de overtredingen voor wat betreft de ernst daarvan te onderscheiden zijn in drie categorieën:
Overtreding van regels betreffende kwaliteit en betrouwbaarheid van personeel, organisatie en materieel;
Overtreding van regels betreffende een goede afstemming met de toezichthouder;
Overtredingen van regels betreffende administratieve vereisten.
In de gevallen onder categorie I gaat het om regels waarvan de overtreding door een beveiligingsorganisatie of recherchebureau de grootste maatschappelijke risico’s met zich meebrengt omdat zij direct raken aan de belangen van de burger. Dit rechtvaardigt dat juist in deze categorie, waarin zich de meest zware overtredingen bevinden, de maximale boete van € 11.250,– kan worden opgelegd.
De gevallen onder categorie II betreffen voorwaarden die betrekking hebben op een goede afstemming met de politie als toezichthouder. Deze afstemming is noodzakelijk om de vereiste controle op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus te kunnen uitoefenen. Bij overtreding(en) van artikelen uit categorie II kan een boete van maximaal € 7.000 worden opgelegd.
In categorie III gaat het om overtredingen die te classificeren zijn als administratieve nalatigheid. Hier kan een boete van maximaal € 1.000 worden opgelegd.
Voorts is over de hoogte van de boete in de Beleidsregels – onder meer – het volgende opgenomen.
Bij de bepaling van de hoogte van de boete worden als uitgangspunt de bedragen genomen genoemd in het overzicht bestuurlijke boetes.
Voor een overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Wpbr in verband met artikel 5, 7, 8, 9 en 10 van de Rpbr is in de Beleidsregels een boetebedrag van € 2.000,= opgenomen.
Er kan aanleiding zijn de boete te matigen. Voorbeeld van omstandigheden die aanleiding kunnen zijn de boete te matigen zijn de omvang en daarmee de draagkracht van de betrokken onderneming. Indien de boete disproportionele financiële gevolgen zou hebben, bijvoorbeeld faillissement, kan dit door de betrokkene aangevoerd worden.
Verwijtbaarheid
6. De in geding zijnde overtreding is naar het oordeel van de rechtbank door de minister terecht niet gekwalificeerd als zeer lichte overtreding, waardoor enkel een waarschuwing in de rede had gelegen. Conform de beleidsregels voor een bestuurlijke boete is de overtreding terecht gekwalificeerd als een overtreding die valt onder categorie I.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Hoewel de rechtbank aanneemt dat eiser niet doelbewust de Wpbr heeft overtreden, moet eiser als leidinggevende van een professioneel particulier beveiligingsbedrijf verantwoordelijk worden gehouden voor naleving van de wet en van de voorwaarden die aan zijn vergunning zijn verbonden. Dat betekent dat van eiser mocht worden verwacht dat hij voorafgaand aan een evenement zich een compleet en helder beeld vormt van de aard van het evenement en van wat er van hem en zijn beveiligingspersoneel wordt verwacht. Dat eiser voorafgaand aan het evenement geen inzage heeft gehad in de verleende evenementenvergunning, en daardoor ook geen wetenschap had dat hij beveiligers met grijze passen moest inzetten, moet daarom volledig voor zijn rekening en risico blijven.
Onder de gegeven omstandigheden kan de overtreding niet slechts worden aangemerkt als administratieve nalatigheid en kan deze dus ook niet worden geschaard onder de lagere boetecategorie III.
Matiging
7. Eiser heeft in zijn beroepschrift terecht erop gewezen dat in het bestreden besluit onjuist is vermeld dat in de Beleidsregels geen mogelijkheid is opgenomen om tot matiging van de boete over te gaan. Zoals hiervoor al onder het beoordelingskader is weergegeven, geven de Beleidsregels wel degelijk ruimte voor matiging, bijvoorbeeld in geval van disproportionele financiële gevolgen van de boete. De Beleidsregels sluiten ook matiging bij andere omstandigheden niet uit.
Eiser heeft aangevoerd dat de opgelegde boete disproportionele financiële consequenties heeft, maar heeft dat standpunt niet onderbouwd met (financiële) stukken. Daarbij heeft eiser ter zitting toegelicht dat de boete weliswaar een voor hem groot bedrag is, maar dat er geen sprake is van een dreigend faillissement.
Eiser heeft verder nog aangevoerd dat de boete pas een half jaar na het begaan van de overtreding is aangekondigd. De rechtbank overweegt dat verweerder op grond van artikel 5:45 van Pro de Awb tot drie dan wel vijf jaar na de geconstateerde overtreding bevoegd is om tot het opleggen van een boete over te gaan. De rechtbank is van oordeel dat het tijdsverloop van een half jaar niet zodanig is, dat de minister om die reden tot matiging van het boetebedrag had moeten overgaan.
Andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister tot matiging van het boetebedrag had moeten besluiten, zijn in het beroepschrift niet vermeld.
Eiser heeft nog een beroep gedaan op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1623), waarin een opgelegde boete met 50% is gematigd. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat in de aangehaalde uitspraak geen sprake was van een vergelijkbare situatie. Verweerder heeft daarover in het verweerschrift terecht opgemerkt dat die uitspraak ziet op andere overtredingen van de Wpbr. Voorts overweegt de rechtbank dat in de aangehaalde uitspraak reden voor matiging was de verlaging van boetecategorie I naar categorie III. Zoals hiervoor al – onder rechtsoverweg 6 – is overwogen, kan de overtreding in dit geval niet slechts als een administratieve nalatigheid worden aangemerkt.
Slotoverwegingen
8. Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met de aard en ernst van de begane overtreding en de omstandigheden waaronder deze is begaan. De rechtbank ziet derhalve geen reden om over te gaan tot matiging van het boetebedrag.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 15 juni 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.