Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/2491 WABOA VV
uitspraak van 16 juli 2021 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker 1] en [verzoeker 2] , en
[verzoeker 3 (BV)]
te Tilburg,
verzoekers,
gemachtigde: mr. E.T. Stevens,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
KaFra Vastgoed B.V., te Venray,
gemachtigde: mr. H.P. Wiersema.
Procesverloop
Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 8 februari 2021 van het college (bestreden besluit) waarbij het college aan KaFra Vastgoed B.V. een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen en gebruiken van huisvesting voor arbeidsmigranten aan [adres] . Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 7 juli 2021.
[verzoeker 1] is verschenen, tevens in de hoedanigheid van eigenaresse van
[verzoeker 3 (BV)] , bijgestaan door haar gemachtigde. [verzoeker 2] is niet verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor het college is mr. J.M.B. van Overdijk verschenen. Voor Kafra Vastgoed B.V. is [naam] verschenen, samen met de gemachtigde en mr. J. Pranger, kantoorgenoot van gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 15 november 2019 heeft het college een aanvraag ontvangen voor een omgevingsvergunning om op het perceel kadastraal bekend [gegevens] huisvesting in de vorm van logies voor 416 arbeidsmigranten te kunnen realiseren met een instandhoudingsduur van 10 jaar. Op grond van bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] geldt op een deel van de locatie de bestemming “detailhandel perifeer” en op het andere deel de bestemming “agrarisch”. Het aangevraagde project is in strijd met het bestemmingsplan.
Het college heeft vervolgens een ontwerpbesluit strekkende tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een periode van 10 jaar voor de activiteiten “bouwen” en “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan” ter inzage gelegd, samen met het ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad.
Gedurende de periode van terinzagelegging hebben onder meer verzoekers zienswijzen naar voren gebracht. [verzoeker 3 (BV)] is gevestigd aan [adres van verzoeker 3 (BV)] en [verzoeker 1] en [verzoeker 2] wonen in de op dat perceel gelegen bedrijfswoning. Het perceel ligt op een afstand van circa 230 meter van de voorgenomen locatie van het project.
Op 1 februari 2021 heeft de gemeenteraad de verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Bij het bestreden besluit heeft het college vervolgens aan KaFra Vastgoed B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
2. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de
hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De bouwwerkzaamheden zijn gestart. Ter zitting is gebleken dat vanwege de gebruikte bouwmethode de bouwwerkzaamheden bovendien snel vorderen en dat de ingebruikname van het gebouw aanstaande is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er dan ook voldoende gebleken van een spoedeisend belang van verzoekers bij het treffen van een voorlopige voorziening.
3. Wil sprake zijn van een ontvankelijk verzoek om voorlopige voorziening, dan moet in ieder geval voldaan zijn aan het vereiste van formele connexiteit. Daaraan is onder meer voldaan als er sprake is van een ontvankelijk beroep van verzoekers tegen het bestreden besluit.
Volgens het college kunnen verzoekers niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Volgens het college hebben verzoekers vanaf hun perceel geen zicht op de locatie van het project en ondervinden verzoekers ook overigens geen gevolgen van enige betekenis van het bestreden besluit.
De voorzieningenrechter begrijpt dat het college hiermee bedoelt te stellen dat het beroep van verzoekers daarom niet-ontvankelijk zou zijn, zodat niet zou zijn voldaan aan het vereiste van formele connexiteit.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om ter beantwoording van de vraag of voldaan is aan het vereiste van formele connexiteit te beoordelen of verzoekers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. Daarbij wijst de voorzieningenrechter op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 mei 2021 (Afdeling, ECLI:NL:RVS:2021:953). De Afdeling heeft daarin -samengevat- geoordeeld dat bij de beantwoording van de vraag of het beroep tegen een omgevingsbesluit ontvankelijk is, aan degene die geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is, maar die wel een zienswijze tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend, niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Verzoekers hebben een zienswijze ingediend. Gelet hierop is voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet relevant of verzoekers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.
Nu voor het overige vooralsnog niet is gebleken dat het beroep van verzoekers niet ontvankelijk zou zijn, is er voldaan aan het vereiste van formele connexiteit.
4. Ter zitting is gesproken over de mogelijkheid voor de voorzieningenrechter om op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak te doen op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
De voorzieningenrechter zal geen gebruik maken van die bevoegdheid. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat het beroep van verzoekers omvangrijk is. Zo hebben verzoekers (samengevat) onder meer aangevoerd dat niet is voldaan aan de eisen van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro, “de ladder van duurzame verstedelijking”) en aan de eisen die in de artikelen 3.9 en 3.43 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant aan een ontwikkeling als deze zijn gesteld. Verder hebben zij aangevoerd dat sprake is van strijd met het gemeentelijk beleid, bestaande uit de Omgevingsvisie 2040, de Update Stedelijke ontwikkelingsstrategie Wonen (januari 2018) en het Masterplan Landschapspark Pauwels, dat door de huisvesting van de arbeidsmigranten de verkeersveiligheid en verkeersafwikkeling ter hoogte van het perceel van verzoekers in het geding komt en dat de huisvesting van arbeidsmigranten [verzoeker 3 (BV)] zal beperken in haar bedrijfsvoering. Mede in het licht van de impact van het project, vergt beoordeling van deze gronden in beroep een gedegen en zorgvuldig onderzoek door de rechtbank. Deze procedure, die is aangevangen met een verzoek om voorlopige voorziening, leent zich daar onvoldoende voor.
De voorzieningenrechter zal dan ook alleen uitspraak doen op het verzoek om voorlopige voorziening.
5. Bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening speelt een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in de bodemzaak niet.
6. De voor de beoordeling van het verzoek relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
7. Verzoekers hebben aangevoerd dat er ten onrechte geen voorschrift is verbonden aan de omgevingsvergunning inhoudende dat arbeidsmigranten maximaal zes maanden ter plaatse mogen verblijven, en dat ook de uitvoering en instandhouding van de landschappelijke inpassing ten onrechte niet door middel van het opnemen van een voorschrift verzekerd is.
In de zienswijzenota is vermeld dat als voorschrift aan de vergunning zal worden verbonden dat uitsluitend personen ter plaatse zullen worden gehuisvest voor een aaneengesloten periode van maximaal zes maanden, en dat de kwaliteitsverbetering van het landschap en de landschappelijke inpassing als voorschrift aan de vergunning zullen worden verbonden. De voorzieningenrechter constateert dat dergelijke voorschriften in het bestreden besluit desondanks ontbreken. Dat geldt ook voor het voorschrift dat de vergunning wordt verleend voor een periode van 10 jaar. Dat een en ander wel is vermeld in de overwegingen die onderdeel uitmaken van het bestreden besluit maakt dat niet anders, nu dat niet met een voorschrift gelijk kan worden gesteld.
Het ontbreken van deze voorschriften vormt een gebrek in het bestreden besluit. Dat betekent niet dat dat ook voldoende aanleiding vormt om het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat, zoals het college ter zitting met instemming van vergunninghouder ook heeft verzocht, de rechtbank bij de beoordeling van het beroep deze voorschriften alsnog aan het bestreden besluit kan verbinden. De gebreken kunnen in zoverre in beroep worden hersteld.
8. Het college heeft de vergunning voor de activiteit “gebruiken in strijd met het bestemmingsplan” verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Wanneer op die grondslag een omgevingsvergunning wordt verleend, en die omgevingsvergunning een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet het besluit een beschrijving bevatten van de behoefte aan die ontwikkeling en, indien de omgevingsvergunning die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. De reden daarvoor is dat juist als het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling die vaak ingrijpende gevolgen zal hebben voor de (wijde) omgeving, het noodzakelijk is dat het bestuursorgaan nadrukkelijk stilstaat bij de vraag of er behoefte is aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Met de verantwoordingsplicht van artikel 3.6.1, tweede lid, van het Bro is dan ook beoogd om vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (Nota van Toelichting, Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50). Deze bepaling is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt.
Tussen partijen is niet in geschil dat het project moet worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat het besluit een omschrijving zoals bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet bevatten. Daarnaast is tussen partijen niet in geschil dat sprake is van een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied, zodat het besluit een motivering dien te bevatten waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien.
Vergunninghouder heeft met het rapport “Ruimtelijke onderbouwing huisvesting arbeidsmigranten [straatnaam] ” van BRO van 18 februari 2020, gelezen in samenhang met het rapport “Ladder voor duurzame verstedelijking” (hierna: Ladder-rapport) van BRO van 18 augustus 2020 invulling gegeven aan de verantwoordingsplicht. Deze rapporten maken onderdeel uit van het bestreden besluit.
Verzoekers hebben gesteld dat het bestreden besluit ondanks deze rapporten niet aan de eisen van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet.
Verzoekers hebben allereerst aangevoerd dat de actuele behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten onvoldoende is onderbouwd.
Ter onderbouwing van de behoefte aan huisvesting voor arbeidsmigranten is in het Ladder-rapport meer gewezen op het rapport “Huisvesting van arbeidsmigranten in de regio Hart van Brabant” van Companen van 31 maart 2017. Volgens verzoekers is dit rapport onvoldoende actueel om ten grondslag te kunnen leggen aan de motivering van de huidige behoefte.
Hoewel het rapport “Huisvesting van arbeidsmigranten in de regio Hart van Brabant” is opgemaakt in 2017, geeft het rapport prognoses voor de daarop volgende jaren en biedt het rapport ook een doorkijk naar 2025. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport onvoldoende actueel zou zijn voor de onderbouwing van de huidige behoefte, te minder omdat verzoekers geen aanknopingspunten naar voren hebben gebracht voor de twijfel aan de juistheid of volledigheid van de daarin opgenomen de prognoses of de doorkijk naar 2025.
Verzoekers hebben daarnaast aangevoerd dat een onderbouwing van de behoefte aan tijdelijke huisvesting in de vorm van huisvesting in een logiesgebouw ontbreekt.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit het Ladder-rapport niet van een onderbouwing van de kwantitatieve behoefte aan huisvesting in de vorm van logies. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook een motiveringsgebrek. Dit gebrek is niet voldoende hersteld met de ter zitting door het college gegeven motivering. Dat er, zoals het college heeft gesteld, op dit moment een zodanig woningtekort is dat arbeidsmigranten als gevolg daarvan niet in reguliere woningen kunnen worden gehuisvest, zegt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niets over de vraag of er bij arbeidsmigranten ook de behoefte bestaat om te worden gehuisvest in een logiescomplex.
Verder hebben verzoekers naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht aangevoerd dat, voor zover er behoefte bestaat aan huisvesting in een logiesgebouw, de afweging van deze behoefte tegen het bestaande aanbod onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. In het Ladder-rapport is weliswaar ingegaan op het reeds bestaande aanbod voor huisvesting van arbeidsmigranten, en op zeven locaties waar het college ontwikkeling van huisvesting kansrijk acht, maar is niet inzichtelijk gemaakt welke (overige) panden die nu niet als huisvesting voor arbeidsmigranten in gebruik zijn, daarvoor wel geschikt zijn, of geschikt zouden kunnen worden gemaakt. Bij beantwoording van de vraag of er met het bestaande aanbod in de behoefte kan worden voorzien, dient naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ook de mogelijkheid te worden betrokken om in plaats van 416 mensen op één locatie, kleinere groepen in panden op verschillende locaties te huisvesten. Zonder nadere toelichting valt niet in te zien waarom er uitsluitend behoefte zou bestaan aan huisvesting van deze groep op één locatie.
Verzoekers hebben tot slot aangevoerd dat de keuze om de ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied te laten plaatsvinden in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
Hoewel volgens vaste rechtspraak niet vereist is dat eerst alle binnenstedelijke locaties moeten worden opgevuld, alvorens buiten bestaand stedelijk gebied ontwikkeld kan worden, is bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt voorzien. De motivering die in dit geval in het Ladder-rapport is gegeven acht de voorzieningenrechter vooralsnog onvoldoende draagkrachtig. Dat de nabijheid van zowel de voorzieningen in woonwijken en als de werklocaties gewenst is, is onvoldoende redengevend voor de keuze voor huisvesting buiten bestaand stedelijk gebied. Ook binnen bestaand stedelijk gebied zijn de voorzieningen in woonwijken dichtbij en is niet per definitie sprake van een situatie waarin werklocaties te ver weg zijn. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat blijkens de ruimtelijke onderbouwing 50% van de in het complex te huisvesten arbeidsmigranten binnen een straal van 5 kilometer van de voorgenomen locatie van het complex werken. Hieruit leidt de voorzieningenrechter af dat de huidige locatie van het complex niet gekozen is omdat één specifieke werklocatie daar bijzonder dichtbij ligt. Het argument dat een huisvestingslocatie buiten bestaand stedelijk gebied geschikter is om onwenselijke situaties voor wijken, buurten en bedrijven te voorkomen is verder niet toegelicht. Voor zover hiermee bedoeld is te stellen dat gevreesd wordt dat een grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten binnen bestaand stedelijk gebied zal stuiten op weerstand van bijvoorbeeld omwonenden, overweegt de voorzieningenrechter dat die vrees geen ruimtelijk aspect in zich draagt. Dat een huisvestingslocatie buiten bestaand stedelijk gebied geschikter zou zijn, gelet op de omvang van de ontwikkeling en het feit dat het gaat om een tijdelijke omgevingsvergunning, acht de voorzieningenrechter tot slot een onvoldoende motivering, omdat dat argument voorbij gaat aan de mogelijkheid om in plaats van 416 mensen op één locatie, kleinere groepen in panden op verschillende locaties te huisvesten. Ook hier geldt dat zonder nadere toelichting niet valt in te zien waarom er uitsluitend behoefte zou bestaan aan huisvesting van deze groep op één locatie.
Nu niet vaststaat of deze motiveringsgebreken in beroep kunnen worden hersteld, ziet de voorzieningenrechter mede in het licht van de impact van de komst van de huisvesting op de omgeving, aanleiding om het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen.
Aan een bespreking van de overige gronden van verzoekers wordt daarom niet toegekomen.
9. De voorzieningenrechter zal bij wijze van voorlopige voorziening het bestreden besluit schorsen tot twee weken nadat uitspraak is gedaan in het beroep.
10. Dat het bestreden besluit wordt geschorst laat de mogelijkheid voor partijen om in onderling overleg tot een oplossing te komen onverlet. Ter zitting hebben verzoekers naar voren gebracht dat zij de komst van de huisvesting niet koste wat kost willen tegenhouden, maar dat hun belang met name gelegen is in het verkrijgen van duidelijkheid en zekerheid over de gevolgen van de komst van de huisvesting voor de bedrijfsvoering van [adres van verzoeker 3 (BV)] Daarnaast maken verzoekers zich zorgen over de verkeersveiligheid omdat de chauffeurs van de vrachtwagens van [adres van verzoeker 3 (BV)] op [adres] geconfronteerd gaan worden met arbeidsmigranten die daar wandelen of fietsen. Met het oorspronkelijke plan om in verband met de komst van de huisvesting een fiets- en voetpad aan te leggen zou dat laatste bezwaar volgens verzoekers al grotendeels zijn weggenomen.
11. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, dient het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht te vergoeden.
12. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,‑ en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot twee weken na de uitspraak van de rechtbank in het beroep;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 16 juli 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
BIJLAGE
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat in een omgevingsvergunning het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk worden beschreven.
Het tweede lid, eerste volzin bepaalt dat aan een omgevingsvergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
Artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat in een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit kan worden bepaald dat zij, voor zover zij betrekking heeft op die activiteit, geldt voor een daarbij aangegeven termijn.
Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van toepassing.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bepaalt dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.