Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/5261 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , [naam eiser 3] en [naam eiser 4] , [naam eiser 5] en
[naam eiser 6] , [naam eiser 7] en [naam eiser 8] , [naam eiser 9] en [naam eiser 10] , [naam eiser 11] en [naam eiser 12] ,
[naam eiser 13] en [naam eiser 14] ,
allen wonende te [plaatsnaam] , eisers
gemachtigde: mr. P.A. Willemsen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
de gemeente Vught.
Procesverloop
In het besluit van 8 januari 2019 (primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een beweegzaal in afwijking van het bestemmingsplan.
In het besluit van 3 september 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Oost-Brabant, waar ook één van eisers werkzaam is. De zaak is daarom verwezen naar deze rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 17 december 2020.
Hierbij waren aanwezig eisers [naam eiser 1] , [naam eiser 9] , [naam eiser 14] en [naam eiser 5] , hun gemachtigde, mr. M.J.M. Verhulst namens verweerder en [aanwezige namens vergunninghouder] namens vergunninghouder.
Overwegingen
Feiten
1. Eisers wonen aan de [straatnaam 1] en de [straatnaam 2] in [plaatsnaam] . Achter en zijdelings van hun woningen is basisschool [naam basisschool] gelegen. De school was voor bewegingsonderwijs aangewezen op gymzalen elders in de gemeente. In de periode juni 2016 – februari 2018 heeft de gemeente Vught (gemeente) in samenspraak met onder meer schoolouders en eisers een compromis bereikt over een schetsontwerp voor een beweegzaal op het plein van de school (het oorspronkelijke plan). De gemeente heeft daarna, in afwijking van het oorspronkelijke plan, een omgevingsvergunning aangevraagd op basis van een versoberd ontwerp. Intussen is nog een derde ontwerp (het alternatieve ontwerp) aangedragen door de schoolouders. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (verweerder) heeft als bestuursorgaan bij het primaire besluit de omgevingsvergunning zoals aangevraagd en in afwijking van een negatief welstandsadvies verleend. Vervolgens is de beweegzaal gerealiseerd en in juni 2019 opgeleverd.
2. Eisers hebben allen vanaf hun percelen zicht op de beweegzaal.
3. Enkelen van eisers hebben hangende bezwaar de voorzieningenrechter verzocht het primaire besluit te schorsen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek 26 maart 2019 afgewezen. [1] De rechtbank is in deze bodemprocedure niet gebonden aan het oordeel van de voorzieningenrechter.
4. In het bestreden besluit is, samengevat, overwogen dat het handelen van de gemeente in de hoedanigheid van aanvrager van de omgevingsvergunning niet in deze procedure ter discussie kan staan. Daarnaast is, met verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter, overwogen dat het alternatieve ontwerp van de ouders niet kan leiden tot een weigering van de aanvraag omdat niet op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van dat alternatieve ontwerp een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het alternatieve ontwerp is daarom in het bestreden besluit niet besproken. Ten aanzien van de voorziene installatie ten behoeve van de warmtepomp, is overwogen dat deze niet in de bezwaarschriftenprocedure kon worden beoordeeld omdat deze geen onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Verder is overwogen dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen de omgevingsvergunning te verlenen, gelet op de financiële onmogelijkheid het oorspronkelijke plan te realiseren en gelet op het belang van een gymvoorziening bij de school.
5. Eisers kunnen zich op meerdere gronden niet met het bestreden besluit verenigen. De rechtbank zet hieronder eerst het toetsingskader uiteen en behandelt vervolgens de beroepsgronden.
Toetsingskader
6.1
De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
6.2
In artikel 15.2.2, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (bestemmingsplan), is bepaald dat de maximale hoogte van een bouwlaag niet meer mag bedragen dan 4.00 meter. Uit de aanvraag blijkt dat de enige bouwlaag van de beweegzaal hoger is dan 4.00 meter. Niet in geschil is dat daarom sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Hierdoor is niet alleen een omgevingsvergunning vereist gelet op het in artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) opgenomen bouwverbod, maar ook gelet op het in dat artikel onder c opgenomen verbod voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geldt dan dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en – voortvloeiend uit het voor dit geval relevante sub 2° – er sprake is van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. De in sub 2° bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). In het Bor is – voor zover relevant – opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk in aanmerking komt voor een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat de gymzaal een dergelijk bijbehorend bouwwerk is.
6.3
Verweerder heeft bij gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 2.12 van de Wabo beleidsruimte. Dit betekent dat de rechtbank het (bestreden) besluit terughoudend moet toetsten. Het is dan de vraag of verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning voor het ‘strijdig gebruik’ heeft kunnen verlenen.
Beoordeling
Strijdig gebruik
7.1
Verweerder heeft bij zijn besluit tot afwijking van het bestemmingsplan onder meer betrokken dat de afwijking ziet op de slechts inpandig waarneembare bouwlaaghoogte van de beweegzaal, waarbij de toegelaten hoogte van 4.00 meter ontoereikend en onwenselijk is voor een beweegzaal. Daarnaast heeft verweerder betrokken dat met 6.65 meter ruimschoots binnen de regels voor de maximale goot- en bouwhoogte (van 10.00 respectievelijk 15.00 meter) wordt gebouwd. Omdat het bouwplan ruimschoots binnen de toegelaten bouwhoogte van het bestemmingsplan blijft, hebben de omwonenden geen extra visuele hinder door de afwijking van het bestemmingsplan.
Eisers hebben erop gewezen dat verweerder een onjuist toetsingskader heeft toegepast door de formulering van de conclusie van de bezwaarschriftencommissie over te nemen. Die conclusie luidt namelijk dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen de omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat deze formulering in zoverre onjuist is omdat die aansluit bij een terughoudende toets en niet bij een (volledige) heroverweging waartoe verweerder gehouden was op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb. Het voorgaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank acht gelet op het voorgaande echter op dit punt geen andere uitkomst mogelijk indien zij verweerder zou opdragen een nieuwe beslissing te nemen. De consequenties van dit gebrek komen terug in 8.1 van deze uitspraak.
Het onderscheid tussen gemeente als aanvrager en college als vergunningverlener
7.2
Eisers stellen dat zij zich niet hebben kunnen uitlaten over het voor het eerst in het bestreden besluit gemaakte onderscheid tussen het handelen van de gemeente als aanvrager van de omgevingsvergunning en het handelen van verweerder als vergunningverlener. Hierdoor heeft verweerder ook de voorgeschiedenis ten onrechte buiten de bezwaarprocedure gehouden. Uit die voorgeschiedenis blijkt dat de besluitvorming onzorgvuldig is en geen recht doet aan de betrokken belangen. Daardoor is het bestreden besluit onjuist gemotiveerd en moet het worden vernietigd. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eisers gewezen op het memo ‘Ambtelijk advies invulling beweegzaal’ van 13 februari 2017, de brief van verweerder van 12 oktober 2018 en het voorstel voor de raadsvergadering van 8 november 2018.
De rechtbank overweegt dat de gemeente als rechtspersoon aanvrager is van de omgevingsvergunning en dat verweerder als bestuursorgaan op grondslag van het aangevraagde een besluit diende te nemen. Hoewel daar vanuit het burgerperspectief anders over gedacht zou kunnen worden, is het bestuursorgaan in beginsel niet gehouden hetgeen tussen de aanvrager (ook wanneer dat een gemeente betreft) en derden (bijvoorbeeld belanghebbenden) voorafgaand aan een aanvraag is voorgevallen ook mee te wegen in de besluitvorming. Dit betekent dat de door eisers aangevoerde gronden op dit punt niet kunnen slagen. In deze procedure kan de rechtbank ook geen uitspraken doen over het handelen van de gemeente (als aanvrager). Hoewel door eisers is gesteld en door verweerder is beaamd dat op gemeentes handelen ook de beginselen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zijn, kunnen eisers eventueel onzorgvuldig handelen van de gemeente ten aanzien van de voorgeschiedenis niet in deze procedure aan de rechtbank ter beoordeling voorleggen.
Alternatief bouwplan
7.3
Voor wat betreft het alternatieve ontwerp voeren eisers aan dat in het kader van de vereiste volledige heroverweging verweerder ten onrechte heeft gemeend te kunnen volstaan met de verwijzing naar de overwegingen in de uitspraak van de voorzieningenrechter die anderhalve maand vóór de hoorzitting in bezwaar was gegeven. Zij zijn van mening dat het alternatieve plan meer dan volwaardig, maar tenminste gelijkwaardig is en minder bezwaren kent.
Verweerder brengt naar voren dat het alternatieve bouwplan, dat onder meer voorziet in een vergroening van de buitengevel, een direct gevolg heeft voor de constructieve uitvoering van het gebouw, de garantiebepaling van het plaatwerk en voor de planning in de uitvoering. Daarbij is de bekostiging afhankelijk van het verkrijgen van subsidies, waarin een afbreukrisico schuilt, en is het alternatieve plan financieel niet vergelijkbaar.
De rechtbank overweegt dat eisers er terecht op wijzen dat verweerder op dit punt in zijn bestreden besluit enkel heeft verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter. Een dergelijke verwijzing verhoudt zich niet met de op grond van artikel 7:11, eerste lid van de Awb vereiste (volledige) heroverweging. Verweerder behoorde in zijn motivering van het bestreden besluit in te gaan op het bezwaar dat het alternatieve bouwplan niet is uitgevoerd.
Met de toelichting in het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de geconstateerde motiveringsgebreken wel voldoende hersteld. Inhoudelijk overweegt de rechtbank dat bij de beoordeling of een omgevingsvergunning kan worden verleend het bouwplan zoals dat is ingediend het uitgangspunt vormt. Indien dit bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [2] De rechtbank is echter niet gebleken dat het alternatieve bouwplan tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren zou leiden.
Waardedaling
7.4.
Eisers voeren aan dat hun bezwaar dat woningen in waarde dalen door uitvoering van het versoberde ontwerp niet is behandeld in de bezwaarschriftenprocedure.
Verweerder is in zijn verweer inhoudelijk ingegaan op de gestelde waardevermindering door te stellen dat het slechts voor wat betreft de inpandige bouwlaag sprake is van afwijking van het bestemmingsplan. Dat is buiten het zicht van eisers en treft hen niet in hun (visuele) belang.
De rechtbank constateert dat in het bestreden besluit inderdaad is nagelaten dit bezwaar te behandelen, hetgeen betekent dat het bestreden besluit in zoverre (ook) op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd. In wat verweerder in het verweerschrift en ter zitting heeft aangevoerd, is naar het oordeel van de rechtbank dit gebrek in voldoende mate hersteld en moet verweerder ook inhoudelijk op dit punt worden gevolgd. Dat verweerder heeft besloten af te wijken van het negatieve welstandsadvies doet hier niet aan af.
Warmtepomp
7.5.
Eisers voeren aan dat met de omgevingsvergunning waarin de warmtepomp nog niet was vergund, een voorschot is genomen op een bepaald type warmtepomp. Eisers kunnen zich niet vinden in dit type, gezien de omvang, het aanzien en het geluid van de warmtepomp. Doordat de plaatsing van de pomp apart wordt vergund, is de rechtsbescherming van eisers verminderd.
De rechtbank overweegt dat verweerder geen rechtsregel heeft geschonden door de warmtepomp (naar de rechtbank begrijpt vanwege onduidelijkheid omtrent de technische specificaties ervan) later en dus apart te vergunnen. Tegen die vergunning konden eisers rechtsmiddelen aanwenden. De rechtbank constateert dat eisers zich met name storen aan het geluid van de warmtepomp die uiteindelijk is geïnstalleerd. Dit betreft een potentiële handhavingskwestie en ter zitting hebben eisers en verweerder verklaard bereid te zijn hierover nader met elkaar in gesprek te gaan.
Vertrouwensbeginsel
7.6
Eisers doen een beroep op het vertrouwensbeginsel en daartoe stellen zij dat in het overleg met verweerder vanaf het begin sprake is geweest van een bouwhoogte van 6 meter. Eisers wijzen in dat verband op een gespreksnotitie van de [naam bedrijf] op 27 juni 2016. Blijkens deze notitie waren er ook bewoners aanwezig en was het (oorspronkelijke) programma van eisen het onderwerp van gesprek. Ook blijkt van de kritiek van bewoners, onder meer dat het uitzicht van omwonenden wordt belemmerd door de 6 meter hoge muur, en hun wens om de beweegzaal zo laag mogelijk te houden.
Volgens verweerder is geen sprake van een concrete toezegging en is de opmerking in een context gedaan van een globale bespreking van het plan.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder moest beslissen op de aanvraag van de gemeente. Dat over een andere uitvoering van het bouwplan is gesproken, neemt niet weg dat die aanvraag ter beoordeling voorlag. Uit de notitie van het gesprek waaraan eisers hebben gerefereerd, blijkt niet dat naast de projectgroep en de bewoners ook verweerder bij het gesprek was vertegenwoordigd. De gestelde toezegging zou daarom dus van de gemeente afkomstig moeten zijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar hetgeen zij hiervoor onder 7.2 heeft overwogen. Het handelen van de gemeente ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor.
Conclusie
8.1
Naar het oordeel van de rechtbank leidt het voorgaande tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen. De geconstateerde motiveringsgebreken in rechtsoverwegingen 7.1, 7.3 en 7.4 kunnen gezien hun aard niet met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro worden gepasseerd. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Nu de gebreken in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank in beroep in voldoende mate zijn geheeld, worden de rechtsgevolgen in stand gelaten.
8.2
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
8.3
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Verweerder wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Verweerder wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
€ 1.050,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van D. Alblas, griffier, op 28 januari 2021. De beslissing is openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 7:11, eerste lid
Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en Besluit omgevingsrecht (Bor)
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geldt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De onder 2° bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor – voor zover hier van belang – bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf;
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m.
Bestemmingsplan
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] rust op het onderhavige perceel de bestemming ‘Maatschappelijk’.
Voor wat betreft maatvoering is de maximum bouwhoogte 15 meter en de maximum goothoogte 10 meter.
Ingevolge artikel 15.1 van de planregels zijn de voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden bestemd voor:
a. religieuze doeleinden;
b. onderwijskundige doeleinden;
c. sociaal-culturele doeleinden;
d. verzorgingsinstelling c.q. woonzorgcentrum met zelfstandige aanleunwoningen;
e. overheidsdoeleinden en de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 15.2.1 van de planregels mogen op de voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden uitsluitende worden gebouwd gebouwen, ten behoeve van de in 15.1 genoemde doeleinden; en de daarbij behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In artikel 15.2.2 is met betrekking tot regels ter plaatse van de aanduiding van ‘bouwvlak’ het volgende bepaald:
a. Gebouwen dienen in het bouwvlak te worden opgericht.
b. Het bouwvlak mag geheel worden bebouwd, uitgezonderd ter plaatse van de aanduiding ‘maximum bebouwingspercentage’ waar tot ten hoogste het aangegeven bebouwingspercentage mag worden bebouwd.
c. Gebouwen, mogen in niet meer dan twee bouwlagen worden, tenzij ter plaatse van de aanduiding ‘maximale goothoogte en bouwhoogte’ een afwijkende goot- en bouwhoogte is toegestaan.
d. Bij de bepaling van het aantal bouwlagen wordt een bouwlaag in de kap, die als verblijfsruimte is ingericht of kan worden ingericht, buiten beschouwing worden gelaten.
e. De maximale hoogte van een bouwlaag mag niet meer bedragen dan 4.00 meter.
f. De voorgevel van gebouwen, geen woningen zijnde, dient in of evenwijdig aan de naar de weg gekeerde bouwgrens te worden gebouwd.