Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 21/360 WABOA, BRE 21/370 GEMWT en BRE 21/735 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 augustus 2021 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2], te [plaatsnaam 1] ,
[naam eiser 3], te [plaatsnaam 1] ,
eisers,
gemachtigde: mr. A.A. Bouman,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 9 juni 2020 (primair besluit 1) heeft het college een omgevingsvergunning voor het legaliseren en veranderen van een bijbehorend bouwwerk (mantelzorg) aan de [adres] te [plaatsnaam 1] ingetrokken.
Vervolgens heeft het college bij besluiten van 22 juli 2020 (primaire besluiten 2) lasten onder dwangsom aan eisers opgelegd, strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van het bijbehorend bouwwerk.
In de besluiten van 7 januari 2021 (bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 16 juli 2021.
Hierbij waren aanwezig [naam eiser 1] en [naam eiser 2] , met hun gemachtigde. [naam eiser 3] was ook aanwezig met zijn gemachtigde en zijn echtgenote [naam echtgenoten] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] en mr. dr. M.L.P. van Houten.
Overwegingen
1.1.
[naam eiser 3] (hierna: [naam eiser 3] ) is eigenaar van en woont op het perceel [adres] te [plaatsnaam 1] . Hij is de zoon van [naam eiser 1] en [naam eiser 2] (hierna: [naam eiser 1 & 2] ).
Op het perceel [adres] bevindt zich ook een mantelzorgwoning. De mantelzorgwoning was bestemd voor [naam eiser 1 & 2]
1.2.
Op 7 november 2017 is de bouw van de mantelzorgwoning stilgelegd omdat daarvoor geen omgevingsvergunning was aangevraagd. Het college heeft zich bereid verklaard om mee te werken aan legalisering van de mantelzorgwoning, maar heeft daarbij wel als voorwaarde gesteld dat de verdieping moet worden verwijderd.
1.3.
Op 21 januari 2019 hebben [naam eiser 1 & 2] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend ter legalisering en tevens verandering van de mantelzorgwoning. Bij besluit van 28 januari 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Vervolgens is de bouwstop opgeheven.
1.4.
Bij brief van 14 mei 2020 heeft het college [naam eiser 1 & 2] erop gewezen dat zij geen uitvoering hebben gegeven aan de vergunde bouwtekening waarop is aangeduid dat een schuur ter grootte van 25 m² zal worden gesloopt. Voorts is het college gebleken dat vanuit het vergunde object geen mantelzorg wordt verleend. Het college heeft [naam eiser 1 & 2] daarbij kenbaar gemaakt voornemens te zijn om de verleende omgevingsvergunning in te trekken.
Bij primair besluit 1 heeft het college de op 28 januari 2019 verleende omgevingsvergunning ingetrokken. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat niet overeenkomstig de omgevingsvergunning is gehandeld en dat vast staat dat er geen mantelzorg vanuit het vergunde object wordt verleend of zal worden verleend.
[naam eiser 1 & 2] hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij brieven van 25 juni 2020 heeft het college eisers kenbaar gemaakt dat zij met het in stand houden van de mantelzorgwoning artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) overtreden. Het college heeft daarbij aangegeven dat het voornemens is om daartegen handhavend op te treden.
[naam eiser 1 & 2] hebben naar aanleiding daarvan hun zienswijze naar voren gebracht.
[naam eiser 3] heeft bij brief van 2 juli 2020 het college geïnformeerd dat hij de huurovereenkomst met zijn ouders per 1 oktober 2020 heeft opgezegd en dat de mantelzorgwoning per 1 oktober 2020 verwijderd kan en zal zijn.
Het college heeft vervolgens met de primaire besluiten 2 eisers gelast om het in geding zijnde bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden, uiterlijk binnen een termijn van drie maanden na de verzending van de besluiten. Het college heeft daarbij aangegeven dat, als eisers daaraan niet, niet tijdig of niet volledig voldoen, zij een dwangsom van € 50.000,= ineens verbeuren.
Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
1.6.
Bij de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. De primaire besluiten zijn daarbij in stand gelaten.
1.7.
Het college heeft de aan de lasten onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2021.
Ontvankelijkheid
2. De rechtbank dient eerst te beoordelen of de beroepen ontvankelijk zijn. In dat verband ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of eisers (nog) belang hebben bij een uitspraak op hun beroep.
Het college heeft in het verweerschrift gesteld dat aan [naam eiser 1 & 2] geen procesbelang meer toekomt, omdat [naam eiser 1 & 2] geen eigenaars (meer) zijn van het perceel [adres] en [naam eiser 3] de huurovereenkomst met [naam eiser 1 & 2] heeft opgezegd.
De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt. De huurovereenkomst is weliswaar bij brief van 27 juni 2020 opgezegd, maar die opzegging is nog niet onherroepelijk. Er loopt bij de rechtbank, kamer voor kantonzaken, een bodemprocedure tot – onder meer – beëindiging van de huurovereenkomst. [naam eiser 1 & 2] hebben ter zitting toegelicht dat inzet in die procedure wat hen betreft is dat zij weer naar de mantelzorgwoning kunnen terugkeren. Zij hebben daarbij toegelicht dat zij momenteel tijdelijk noodgedwongen in een verpleegtehuis in [plaatsnaam 2] verblijven.
De beroepen zijn ontvankelijk.
Beroepsgronden
3. [naam eiser 1 & 2] voeren aan dat op grond van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) een woning in het kader van mantelzorg vergunningvrij kan worden opgericht. Zij stellen daarbij dat zij aan de eis van zowel ‘huisvesting’ als ‘mantelzorg’ voldoen omdat de mantelzorg tussen hen beiden plaatsvindt. Volgens hen is het voor de toepassing van het Bor niet vereist dat de mantelzorg wordt verleend door hun zoon. [naam eiser 1 & 2] stellen dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat er geen mantelzorg plaatsvindt. [naam eiser 2] stelt al geruime tijd intensieve zorg te verlenen aan haar man, die volgens hen de normale hulp en verzorging overstijgt. Ter ondersteuning daarvan hebben zij een verklaring van de huisarts overgelegd. [naam eiser 1 & 2] wijzen op hun recht op huisvesting en zij stellen dat dit moet worden gerespecteerd.
Met betrekking tot de ingetrokken omgevingsvergunning hebben [naam eiser 1 & 2] aangevoerd dat zij voldoen en kunnen voldoen aan de voorwaarden die zijn opgenomen in de eerder verstrekte omgevingsvergunning. In dat verband merken zij op dat in de verleende omgevingsvergunning niet is vastgesteld in welke verhouding de mantelzorg moet worden verleend. Dat de mantelzorg op dit moment plaatsvindt door [naam eiser 2] en niet door [naam eiser 3] , heeft te maken met Corona en met een familieruzie.
[naam eiser 1 & 2] hebben verder aangevoerd dat zij op de hoogte zijn van de verplichting om de schuur te verwijderen en dat zij daartoe ook bereid zijn, maar dat dit wordt tegengehouden door [naam eiser 3] Overigens is volgens hen [naam eiser 3] verplicht om de schuur te verwijderen. [naam eiser 1 & 2] geven daarbij aan dat zij ervoor zorg zullen dragen dat de schuur wordt verwijderd.
[naam eiser 3] heeft met betrekking tot de opgelegde last onder dwangsom aangevoerd dat hij door het college ten onrechte als ‘overtreder’ is aangemerkt. Hij stelt dat zijn ouders de mantelzorgwoning hebben gebouwd en wijst er ook op dat de omgevingsvergunning aan hen is verleend. Hoewel deze op zijn perceel is gebouwd, kan niet worden gezegd dat hij het bouwwerk heeft gebouwd. Ook vindt hij dat niet kan worden gezegd dat hij het bouwwerk in stand laat, omdat de omgevingsvergunning niet aan hem maar aan zijn ouders is verleend.
Intrekking omgevingsvergunning
4. Ingevolge artikel 5.19, eerste lid, van de Wabo kan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien:
de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend;
niet overeenkomstig de vergunning of ontheffing is of wordt gehandeld;
de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nageleefd;
e voor de houder van de vergunning of ontheffing als zodanig geldende algemene regels niet zijn of worden nageleefd.
5. De rechtbank stelt vast dat zowel in de aanvraag van 21 januari 2019 als in de verleende omgevingsvergunning van 28 januari 2019 is vermeld dat het gaat om het veranderen van een bijbehorend bouwwerk ten behoeve van mantelzorg. Dat wordt door eisers ook niet betwist.
Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat, indien het bijbehorend bouwwerk wordt bewoond zonder dat er sprake is van mantelzorg, moet worden geconcludeerd dat het bouwwerk in strijd met de verleende omgevingsvergunning wordt gebruikt.
Partijen verschillen van standpunt of het in geding zijnde bijbehorend bouwwerk wel of niet werd gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg.
6. Voor de interpretatie van het begrip ‘mantelzorg’ sluit de rechtbank aan bij wat er in bijlage II bij het Bor onder ‘mantelzorg’ wordt verstaan.
In artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor is – voor zover relevant – bepaald dat in deze bijlage onder ‘mantelzorg’ wordt verstaan: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond.
Voorts is in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor bepaald dat onder ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ wordt verstaan: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning.
De rechtbank volgt [naam eiser 1 & 2] niet in hun standpunt dat de zorg die [naam eiser 2] aan haar man verleent c.q. wil verlenen in het bijbehorend bouwwerk bij de woning van [naam eiser 3] valt onder de definities van ‘mantelzorg’ en ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ als bedoeld in bijlage II bij het Bor. Het begrip ‘mantelzorg’ moet worden gelezen in samenhang met het begrip ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2924). Beide zijn bepalend voor de mogelijkheden die bijlage II bij het Bor biedt voor het faciliteren van mantelzorg. In de definitie van ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ staat dat sprake is van huisvesting van een huishouden van twee personen in of bij een woning met bewoners, dus van twee huishoudens. De mantelzorg dient plaats te vinden vanuit het ene huishouden/woning – bijvoorbeeld het huishouden dat de hoofdwoning bewoont – aan de zorgbehoevende uit het andere huishouden/woning. De zorg in de mantelzorgwoning die door de ene huisgenoot wordt verleend aan de andere, valt niet onder de definitie van ‘mantelzorg’ en/of ‘huisvesting in verband met mantelzorg’ in de zin van bijlage II bij het Bor omdat mantelzorg wordt verleend binnen één huishouden/woning.
De door [naam eiser 1 & 2] overgelegde verklaring van de huisarts maakt dat niet anders. De huisarts heeft op 3 juli 2020 verklaard dat het voor [naam eiser 1] , vanwege zijn lichamelijke handicap en uitgebreid benodigde verzorging, om medische redenen nodig is dat hij mantelzorg krijgt. De rechtbank leidt daaruit af dat er weliswaar een zorgbehoefte bestaat, maar dat betekent nog niet dat de zorg die [naam eiser 2] als huisgenoot aan haar man verleent kan worden aangemerkt als mantelzorg in de zin van bijlage II bij het Bor.
Dat leidt ertoe dat het college terecht heeft aangenomen dat het in geding zijnde bijbehorend bouwwerk in strijd met de verleende omgevingsvergunning is/wordt gebruikt.
7. De rechtbank stelt vast dat het college aan het bestreden besluit tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning ten grondslag heeft gelegd – enerzijds – dat de omgevingsvergunning is verkregen op basis van onjuiste/onvolledige informatie (artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo) en – anderzijds – dat er niet overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning is gehandeld (artikel 5.19, eerste lid, onder b, van de Wabo).
De rechtbank heeft in het dossier voor het standpunt, dat de omgevingsvergunning is verkregen op onjuiste/onvolledige informatie, geen onderbouwing gevonden. De rechtbank is er voldoende van overtuigd dat, toen de aanvraag voor de omgevingsvergunning werd ingediend, het wel degelijk de bedoeling was dat er mantelzorg zou worden verleend door [naam eiser 3] aan [naam eiser 1 & 2] Een ruzie tussen beiden heeft daar blijkbaar verandering in gebracht. Voor de stelling van het college dat er nooit mantelzorg is verleend door [naam eiser 3] en dat dat ook nooit de bedoeling is geweest, vindt de rechtbank in de stukken geen steun.
Wel moet worden geconstateerd dat er niet overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning is gehandeld. Het college was derhalve op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder b, van de Wabo bevoegd om tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning over te gaan.
8. Ook ten aanzien van het schuurtje moet worden geconstateerd dat eisers niet conform de verleende omgevingsvergunning hebben gehandeld. Immers blijkt uit de vergunde bouwtekening dat het bestaande schuurtje zou worden gesloopt. Dat wordt door eisers ook niet betwist en evenmin wordt bestreden dat het schuurtje nog steeds niet afgebroken is.
9. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning over te gaan, omdat het college stelt dat het destijds uitsluitend bereid was om de omgevingsvergunning te verlenen op basis van de verklaring van eisers dat vanuit het vergunde object mantelzorg zou worden verleend door [naam eiser 3] en dat het bestaande schuurtje zou worden verwijderd.
De rechtbank acht dat niet onredelijk en ziet in de beroepsgronden geen reden op grond waarvan het college van intrekking van de verleende omgevingsvergunning had moeten afzien. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college onder de gegeven omstandigheden de verleende omgevingsvergunning heeft mogen intrekken.
Handhavingsbevoegdheid
10. [naam eiser 1 & 2] hebben zich in het kader van de handhavingsbevoegdheid primair op het standpunt gesteld dat het in geding zijnde bijbehorend bouwwerk vergunningvrij in stand kan worden gelaten, omdat er sprake is van een mantelzorgwoning in de zin van artikel 2, aanhef en onder 22, van bijlage II bij het Bor.
In artikel 2, aanhef en onder 22, van bijlage II bij het Bor is bepaald dat een omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo, niet vereist is, indien deze activiteiten betrekking hebben op het gebruik van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.
De rechtbank volgt [naam eiser 1 & 2] daarin niet en verwijst voor de overwegingen naar de overwegingen onder 6.
Dat betekent dat het in geding zijnde bijbehoren bouwwerk niet zonder omgevingsvergunning in stand kan worden gelaten.
11. Nu hiervoor is geoordeeld dat de verleende omgevingsvergunning op goede gronden is ingetrokken, moet ook worden vastgesteld dat met het in stand houden van het in geding zijnde bijbehorend bouwwerk de Wabo wordt overtreden. In zoverre moet het college bevoegd worden geacht om daartegen handhavend op te treden.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of eisers (enerzijds [naam eiser 1 & 2] en anderzijds [naam eiser 3] ) terzake als overtreder kunnen worden aangemerkt.
12. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder ‘overtreder’ verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Volgens vaste rechtspraak van de AbRS moet dit begrip als volgt worden uitgelegd. Als overtreder wordt aangemerkt degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en dus als overtreder worden aangemerkt (AbRS 5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5757). Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren (AbRS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3860).
13. [naam eiser 3] . stelt dat hij ten onrechte is aangemerkt als ‘overtreder’ en dat hem niet kan worden verweten dat hij het in geding zijnde bouwwerk in stand houdt omdat hij niet degene is geweest die de omgevingsvergunning heeft aangevraagd en aan wie de omgevingsvergunning is verleend.
De rechtbank volgt hem daarin niet. Naar het oordeel van de rechtbank mag [naam eiser 3] als eigenaar van het perceel waarop het bouwwerk is gebouwd in juridische zin verantwoordelijk worden gehouden voor alles wat er op het perceel gebeurt. Dat betekent dat hij het ook in zijn macht heeft om de overtreding te beëindigen.
14. [naam eiser 1 & 2] stellen dat zij ten onrechte zijn aangemerkt als ‘overtreder’ omdat zij het niet in hun macht zouden hebben om het bouwwerk te verwijderen.
Ook dat standpunt wordt door de rechtbank niet gevolgd. De rechtbank stelt vast dat [naam eiser 1 & 2] en [naam eiser 3] blijkens de huurovereenkomst (artikel 7.7) met elkaar overeen zijn gekomen dat, als de woning wordt verlaten of de gemeentelijke toestemming verloopt of niet wordt verlengd of bij vroegtijdige beëindiging van het huurcontract, de huurder de woning dient te verwijderen en het perceel leeg dient op te leveren. De rechtbank is van oordeel dat, zolang de huurovereenkomst niet onherroepelijk is ontbonden, [naam eiser 1 & 2] zich ook aan de voor hen overeengekomen geldende verplichtingen dienen te houden. Overigens geldt daarbij ook dat (artikel 7.1) beiden te allen tijde voor een vrije doorgang naar beide woningen moeten zorgen.
De rechtbank is dus van oordeel dat, zolang de huurovereenkomst niet onherroepelijk is ontbonden, [naam eiser 1 & 2] het in hun macht hebben om het in geding zijnde bijbehorend bouwwerk af te breken en te verwijderen, en dat zij door het college dus ook terecht als ‘overtreder’ zijn aangemerkt.
Proportionaliteit en bijzondere omstandigheden
15. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS moet – in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
16. Eisers hebben in beroep geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van handhaving had moeten afzien. Gebleken is dat [naam eiser 1 & 2] op dit moment vervangende woonruimte hebben. Daarbij heeft het college ter zitting nog opgemerkt dat een eventuele verlenging van de begunstigingstermijn, indien noodzakelijk, wellicht ook nog tot de mogelijkheden behoort.
In het kader van de proportionaliteit hebben [naam eiser 1 & 2] in hun beroepschrift gewezen op de kosten die zij zouden moeten maken voor het afbreken van het schuurtje. Het afbreken van het schuurtje is evenwel niet in de lastgeving opgelegd en valt dus buiten de omvang van dit geding. De lastgeving ziet op het verwijderen van de mantelzorgwoning. Een dwangsom van € 50.000,= indien niet aan deze last wordt voldaan, acht de rechtbank niet disproportioneel.
17. Op basis van het voorgaande acht de rechtbank de opgelegde lastgevingen niet onredelijk.
Slotoverwegingen
18. De beroepen zijn ongegrond.
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 30 augustus 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De rechter is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen.
griffier
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.