Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/1027 WIB
uitspraak van 20 september 2021 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [naam woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. B.J.P van Gils
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO),te Groningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2018 (primair besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.250,- wegens het niet op tijd voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook heeft verweerder bepaald dat eiser de lening van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) moet terugbetalen. Verder heeft verweerder bij dit besluit de inburgeringstermijn van eiser verlengd.
Bij besluit van 10 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 11 augustus 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Feiten
1.1 Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2 Eiser is sinds 13 april 2015 inburgeringsplichtig en had tot 27 september 2018 de tijd om in te burgeren. Op deze datum was eiser niet ingeburgerd. Ook had hij geen aantoonbare examenpogingen gedaan of opleidingsuren gevolgd.
1.3 Op 8 oktober 2018 heeft verweerder eiser een brief gestuurd om hem te informeren over het feit dat hij niet op tijd is ingeburgerd en dat hij voornemens is een boete op te leggen. Hij wordt tevens uitgenodigd voor een hoorzitting. Hij had tot 5 november 2018 de tijd zich hiervoor aan te melden. Eiser heeft zich niet aangemeld. Op 22 november 2018 heeft verweerder besloten een boete op te leggen. De inburgeringstermijn is door verweerder verlengd tot 27 september 2020.
1.4 Op 2 januari 2019 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen zowel de boete als het terugbetalen van de lening. Op 10 januari 2019 heeft hij een ontvangstbevestiging van zijn bezwaar gekregen en een mogelijkheid tot het mondeling toelichten van zijn bezwaar (hoorzitting) aangeboden gekregen. Hij had hierop binnen drie weken moeten reageren (voor 31 januari 2019). Op 15 januari 2019 heeft hij het formulier “aanvraag hoorzitting” (hierna: het formulier) ingevuld.
1.5 DUO heeft vervolgens driemaal (op 13 januari 2019, 21 februari 2019 en 5 maart 2020) de machtiging verklaring gezondheidsgegevens opgevraagd (hierna: de machtiging). De gevraagde machtiging waarmee eiser zijn medische situatie door een deskundige kan worden onderzocht is uitgebleven waarna verweerder op 10 november 2020 het bestreden besluit heeft genomen. De ondertekende machtiging is uiteindelijk op 20 april 2021 overlegd. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder alsnog een medisch advies laten opstellen. Het eerste advies is gedateerd op 11 juni 2021. Naar aanleiding van een reclasseringsrapport van 26 januari 2021 heeft verweerder opnieuw medisch advies gevraagd. Het tweede medische advies is gedateerd op 23 juli 2021.
1.6 In april 2021 heeft eiser het inburgeringsexamen behaald.
Besluitvorming
2. Eiser is volgens verweerder verwijtbaar te laat ingeburgerd. Als gevolg hiervan is hem een boete opgelegd van € 1.250,- wegens het niet op tijd voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook heeft verweerder bepaald dat eiser de lening van DUO moet terugbetalen. De boete is niet gematigd omdat eiser onvoldoende cursusuren heeft gevolgd en ook geen examens heeft behaald. In geschil is de vraag of eiser verwijtbaar te laat is ingeburgerd.
Wettelijk kader
3. De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage.
Schending van de hoorplicht
4.1 Eiser stelt ten onrechte niet te zijn gehoord tijdens de bezwaarprocedure waardoor de hoorplicht is geschonden.
4.2 Verweerder stelt dat eiser het formulier te laat heeft ingediend en daarom niet is uitgenodigd voor een hoorzitting.
4.3 De rechtbank stelt vast dat eiser tweemaal is uitgenodigd voor een hoorzitting. Eenmaal per brief van 8 oktober 2018 in het kader van de vooraankondiging van de boete (hierbij is er vier weken de tijd gegeven het formulier in te vullen (tot 5 november 2018). De tweede keer in het kader van zijn bezwaarschrift, per brief van 10 januari 2019 (hierbij is drie weken de tijd gegeven het formulier in te vullen, tot 31 januari 2019). Het formulier is één keer ingevuld, gedateerd 10 januari 2019.
Ter zitting geeft eiser aan niet meer te weten voor welke hoorzitting hij zich heeft aangemeld. Ook geeft hij aan dit niet zelf te hebben gedaan, maar zijn bewindvoerder. Hierdoor is niet vast te stellen of de hoorplicht is geschonden. Bovendien stelt de rechtbank vast dat eiser hierdoor niet is benadeeld omdat hij tijdens de beroepsprocedure- zo heeft hij ter zitting erkend- zijn gronden voldoende naar voren heeft kunnen brengen. De beroepsgrond slaagt niet.
Verlenging van de inburgeringstermijn/verwijtbaarheid
5.1 Eiser erkent dat hij niet op tijd is ingeburgerd, maar stelt dat dat hem niet te verwijten valt. Eiser stelt al geruime tijd last te hebben van psychische klachten. Ter zitting geeft eiser aan dat zijn psychische problemen weliswaar gediagnostiseerd zijn in 2020 maar al veel eerder speelden. Bovendien is hij dakloos geweest tijdens de inburgeringstermijn en heeft hij een maand in detentie gezeten. Als gevolg hiervan is hij niet in staat geweest om op tijd in te burgeren. Volgens eiser had zijn inburgeringstermijn hierdoor moeten worden verlengd.
5.2 Verweerder stelt dat eiser niet op tijd is ingeburgerd en dit aan hem te wijten is. Er was tot het nemen van het bestreden besluit geen onderzoek mogelijk naar zijn psychische klachten als gevolg van het uitblijven van een machtiging. Na de beslissing op bezwaar is eiser alsnog medisch onderzocht. Verweerder stelt dat uit het medisch advies blijkt dat er geen medische informatie is overgelegd die ziet op de periode van inburgering (13 april 2015 tot 27 september 2018). Uit de stukken blijkt dat van een medische omstandigheid pas sprake is in 2020. Derhalve zijn eisers psychische problemen pas ontstaan in 2020 en niet ten tijde van de inburgeringsperiode. Gelet hierop is volgens verweerder niet gebleken van een medische omstandigheid op grond waarvan de inburgeringstermijn kon worden verlengd.
Verder is niet vastgesteld dat eiser dakloos is geweest omdat uit het BRP blijkt dat eiser op verschillende plaatsen is ingeschreven. Als laatste stelt verweerder dat de inburgeringstermijn pas kan worden verlengd bij een detentieperiode van drie maanden of meer.
5.3 De rechtbank stelt vast dat uit de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijn (hierna: de beleidsregel) blijkt dat indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het afronden van het inburgeringstraject, de inburgeringstermijn kan worden verlengd. Van geen verwijtbaarheid kan sprake zijn bij langdurige ziekte. Indien dit is vastgesteld door een medisch adviseur, kan de inburgeringsplichtige de termijn verlengen met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Verweerder heeft aan zijn beslissing tot het niet verlengen van de inburgeringstermijn de medische adviezen van Argonaut ten grondslag gelegd. Het medisch advies van Argonaut is een deskundigenadvies. Het eerste advies dateert van 11 juni 2021 en is gebaseerd op een verklaring van de huisarts en een verklaring van eiser zelf. Hierin wordt een ernstig psychiatrisch beeld (paranoïde psychose) beschreven, dat is ontstaan in 2020. De medisch adviseur constateert dat het onvermogen tot het volgen van onderwijs in beeld is sinds 2020 en stelt de termijn voor het niet kunnen volgen van onderwijs op 14 maanden.
Naar aanleiding van een reclasseringsrapport van 26 januari 2021 vraagt verweerder opnieuw medisch advies. In het reclasseringsrapport is te lezen dat er sprake is van een belaste voorgeschiedenis en dat eiser twee maal is onderzocht. Eenmaal op 25 september 2019 waarbij er geen stoornis is aangenomen (maar tevens wordt gesteld dat traumatisering niet aangenomen noch uitgesloten kan worden) en een tweede maal op 27 mei 2020. Deze tweede keer is dysthymie (chronische depressiviteit) vastgesteld. Een gesprek met de psychiater in september 2020 leidt volgens het reclasseringsrapport tot een voorzichtige vaststelling van PTSS en een paranoïde waanstoornis. Het feit dat er eerder geen stoornis is aangenomen wordt verklaard door het middelengebruik van eiser destijds en de groei in de behandelrelatie. Eiser heeft sinds november 2020 medicatie.
Op basis van de informatie uit het reclasseringsrapport stelt Argonaut het tweede medische advies op. Hierin wordt gesteld dat het reclasseringsrapport het eerdere advies bevestigd, namelijk dat de genoemde stoornis in maart 2020 is vastgesteld. Pas vanaf dan zou eiser buiten staat zijn geweest om onderwijs te volgen. Wel wordt gesteld dat de medicatie vrij snel is aangeslagen waardoor de periode dat eiser buiten staat was om onderwijs te halen verkort zou kunnen worden naar 4 maanden. Omdat de medisch adviseur niet bekend is met de inburgeringsperiode kan hij geen uitspraken doen over de inburgeringstermijn.
Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het bestuursorgaan van een deskundigenadvies mag uitgaan als uit een dergelijk advies op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie van het advies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie niet onbegrijpelijk is zonder nadere toelichting, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Het is vervolgens aan eiser om met medisch onderbouwde argumenten aan te geven waarom de inhoud van een advies niet klopt.
De rechtbank stelt vast dat het advies Argonaut zorgvuldig tot stand gekomen is. Eiser heeft niet kunnen onderbouwen waarom hij, ten tijde hier in geding, door zijn psychische problemen niet in staat was om op tijd in te burgeren. Hoezeer de rechtbank ook begrip heeft voor de situatie van eiser, komt het voor eigen rekening en risico dat hij niet in staat is geweest om tijdig in te burgeren. Verweerder heeft het advies daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen en kunnen concluderen dat eiser in staat was om zijn inburgeringsexamen binnen de termijn te halen. Dit betekent eveneens dat de lening moet worden terugbetaald. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging van de boete
6.1 Eiser stelt dat de boete onevenredig is gelet op zijn persoonlijke situatie.
6.2 Verweerder stelt geen aanleiding te zien de boete te matigen nu eiser geen examenpogingen zijn gedaan en ook geen overige inspanningen zijn verricht.
6.3 Volgens de artikelen 31 en 34 van de Wet inburgering legt verweerder een boete
van maximaal € 1.250,- op aan inburgeraars die niet op tijd aan hun inburgeringsplicht hebben voldaan. Uit artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt verder dat verweerder de boete dient af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. Verweerder heeft invulling gegeven aan artikel 5:46 van Pro de Awb door beleid te ontwikkelen vastgelegd in de Beleidsregel boetevaststelling inburgering. Daarin wordt bij het bepalen van de hoogte van een boete rekening gehouden met het aantal examenpogingen en aantal uren gevolgde cursussen. Nu er geen enkele examenpoging is gedaan en geen onderwijs is gevolgd is de boete vastgesteld op het maximale bedrag. Dit beleid neemt echter niet weg dat de boete steeds evenredig moet zijn. Ook als daarvoor het beleid moet worden aangevuld of als daarvoor van het beleid moet worden afgeweken. De bestuursrechter toetst de evenredigheid van de boete volledig.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat reden bestaat tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat deze door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Eiser heeft onvoldoende bewijs aangeleverd voor de door hem gestelde zwakke financiële positie.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor matiging van de hoogte van de boete. Hierbij merkt zij op dat eiser in de gelegenheid wordt gesteld om de boete in termijnen te betalen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
7. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. K. Verschueren MSc., rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier, op 20 september 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
mr. H.D. Sebel, griffier mr. drs. K. Verschueren MSc., rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Algemene Wet Bestuursrecht
Artikel 5:46
De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wet inburgering
Artikel 7
1.De inburgeringsplichtige behaalt:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
2.Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
a. het participatieverklaringstraject;
b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
3.Het college biedt het participatieverklaringstraject, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, aan.
4.Onze Minister biedt de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, aan.
Artikel 7a
1.De inburgeringsplichtige rondt binnen één jaar het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, af.
2.De termijn van één jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig is en ingeschreven is in de basisregistratie personen, met dien verstande dat indien hij rechtmatig verblijf heeft op grond van een verblijfsvergunning asiel bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, het gaat om de inschrijving in de gemeente waar hij op grond van artikel 28 van Pro de Huisvestingswet 2014 is gehuisvest.
3.Onze Minister verlengt de termijn van één jaar, genoemd in het eerste lid, indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a.
4.Het participatieverklaringstraject wordt afgesloten met het afleggen van een participatieverklaring. Deze verklaring bevat de volgende slotformule: Ik verklaar dat ik kennis heb genomen van de waarden en spelregels van de Nederlandse samenleving en dat ik deze respecteer. Ik verklaar dat ik actief een bijdrage wil leveren aan de Nederlandse samenleving en reken erop dat ik daarvoor ook de ruimte krijg van mijn medeburgers.
Artikel 7b
1.De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2.De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3.Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 31
1.Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
2.In afwijking van het eerste lid, legt Onze Minister geen boete op, indien bij of krachtens artikel 18 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt afgewezen dan wel bij of krachtens artikel 19 van Pro die wet de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt ingetrokken.
Artikel 32
Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
Artikel 33
2.Zolang de inburgeringsplichtige na het verstrijken van de krachtens artikel 32 gestelde Pro termijn de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel b en c, niet behaalt, legt Onze Minister iedere twee jaar een bestuurlijke boete op.
Artikel 34
De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
a. € 340 voor het niet naleven van artikel 7a, eerste lid;
b. € 340 voor het niet afronden van het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, binnen de bij of krachtens de artikelen 29 en 30 gestelde termijnen;
c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;
d. € 1.250 voor het niet behalen van de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, binnen de bij of krachtens de artikelen 32 en 33 gestelde termijnen.
Besluit inburgering
Artikel 4.13
1.De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2.Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking.
3.Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van Pro de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4.De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
Artikel 1. Verlenging bij geen verwijt
De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
Artikel 2. Langdurige ziekte
Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
Beleidsregel boetevaststelling inburgering
Artikel 1
1.Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd.
2.De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.