ECLI:NL:RBZWB:2021:5316

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 21/3165 WET

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2021 in de zaak tussen

Interteach B.V. , te [plaatsnaam 1] , eiseres

gemachtigde: mr. W.E. Pors,

de inspectie van het Onderwijs (de inspectie), verweerder.

Procesverloop

In het besluit van 12 maart 2021 (het primaire besluit) heeft de inspectie eiseres ( Interteach ), voor zover zij onderwijs geeft als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs (WPO), niet aangemerkt als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 (Leerplichtwet).

In het besluit van 15 juli 2021 (bestreden besluit) heeft de inspecteur-generaal het bezwaar van Interteach tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Interteach heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (zaaknummer 21/3165) en aan de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer 21/3164).

De inspectie heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening zijn besproken op de zitting van de rechtbank op 9 september 2021. Hierbij waren aanwezig de gemachtigde van Interteach ,

[naam directeur] (directeur van Interteach ), [naam onderwijsdirecteur] (onderwijsdirecteur van Interteach ) en namens de inspectie mr. M.Y. van Hattum-Kuipers, mr. Y. Groen en

drs. J.R. Pauw. Op de zitting heeft Interteach het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken en is de behandeling van de beroepszaak aangehouden in verband met verwijzing naar een meervoudige kamer.

De rechtbank heeft de beroepszaak op 9 september 2021 verwezen naar een meervoudige kamer.

Interteach heeft op 14 september 2021 nadere stukken ingediend. De inspectie heeft hierop bij brief van 22 september 2021 gereageerd.

Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven.

De rechtbank heeft het onderzoek op 29 september 2021 gesloten.

Overwegingen

1.
Feiten en omstandigheden

Interteach heeft op 31 augustus 2020 bij DUO gemeld dat zij een particuliere basisschool is gestart. Daarbij heeft Interteach aangegeven dat er 3 tot 4 dagen onderwijs op afstand wordt gegeven en 1 tot 2 dagen fysiek op locatie en dat zij zich richt op leerplichtige kinderen die onvrijwillig thuis zitten.

De onderwijsinspectie heeft onderzoek gedaan naar het onderwijs dat Interteach biedt en daarbij het Onderzoekskader NBO PO (hierna: Onderzoekskader) gehanteerd. In het ontwerpadvies van 10 december 2020 concludeert de inspectie dat het onderwijs onvoldoende tegemoet komt aan de criteria van de Leerplichtwet en dat Interteach niet kan worden beschouwd als een school. Het criterium ‘Pedagogisch-didactisch handelen’ wordt als onvoldoende beoordeeld vanwege het ontbreken van fysiek onderwijs. Er is geen sprake van direct contact tussen de leraar en de leerlingen en de leerlingen onderling. Het uitsluitend lesgeven en creëren van een schoolsetting op digitale wijze ondersteunt het leren van leerlingen in cognitief en sociaal opzicht in onvoldoende mate. Interteach is bovendien geen dagschool, zoals bedoeld in de regelgeving en de rechtspraak.

De onderwijsinspectie heeft het ontwerpadvies voorgelegd aan Interteach . Interteach heeft daarop gereageerd.

Naar aanleiding van de reactie van Interteach heeft de onderwijsinspectie haar conceptrapport op onderdelen aangepast, maar haar conclusies in het definitieve advies van 12 maart 2021 (primair besluit) gehandhaafd.

Interteach heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

Hangende het bezwaar heeft Interteach aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer 21/1593). Dit verzoek is besproken op de zitting van 20 mei 2021. Daarbij is afgesproken dat met publicatie van het advies wordt gewacht tot een week na het besluit op bezwaar. Vervolgens heeft Interteach het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.

2.
Bestreden besluit

Met het bestreden besluit heeft de inspectie het bezwaar van Interteach tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

De inspectie stelt dat uit de stukken en de hoorzitting blijkt dat Interteach sinds de start het onderwijs online verzorgt en dat de ouders niet verplicht zijn hun kinderen naar de fysieke locatie in [plaatsnaam 2] te brengen. Een school die het onderwijs (in overwegende mate) digitaal verzorgt is volgens de inspectie niet aan te merken als een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 (hierna: Leerplichtwet). Door het onderwijs in digitale vorm aan te bieden is er geen sprake van (geregeld) schoolbezoek en kunnen leerlingen niet een ononderbroken ontwikkelingsproces doorlopen.

De inspectie heeft aan de hand van het Onderzoekskader, waarin de wettelijke criteria zijn geoperationaliseerd, alle onderzoekscriteria positief beoordeeld, behalve de criteria 4.1 ‘De inrichting van het onderwijs maakt een ononderbroken ontwikkelproces mogelijk’ en 9.2 ‘De school is een dagschool’. De inspectie heeft zich daarbij gebaseerd op de feitelijke situatie en is uitgegaan van het onderwijsconcept van de school, waarbij onderwijs volledig op afstand wordt gegeven, en de visie en eigen opvattingen van Interteach . Deze feitelijke situatie is, afgezien van de mogelijkheid om vanaf 20 januari 2021 één dag per week fysiek les te volgen op locatie in [plaatsnaam 2] , nog steeds aan de orde. Uit de stukken blijkt dat er sprake is geweest van de intentie om wekelijks fysiek onderwijs te geven, maar dat daadwerkelijk fysiek onderwijs ook na opheffing van de sluiting van basisscholen in verband met corona niet heeft plaatsgevonden. Interteach heeft aangegeven ouders daar ook niet toe te verplichten. Overigens zou er dan nog steeds sprake zijn van vier dagen online onderwijs. Dat de situatie vanaf het schooljaar 2021/2022 wellicht anders zal zijn en Interteach leerlingen zal verplichten één dag in de week fysiek onderwijs te volgen, maakt voorgaande niet anders. De inspectie beoordeelt de situatie ten tijde van het onderzoek en niet een toekomstige situatie.

Uit het onderzoek van de inspectie is gebleken dat de inrichting van het onderwijs er niet op is gericht dat het pedagogisch-didactisch handelen van de leraren leerlingen in staat stelt tot leren en ontwikkelen. Het onderwijs op school is digitaal, waarbij de leraar de leerling uitsluitend op afstand les geeft en ondersteunt. De leermiddelen voor basisvaardigheden en andere vorm- en vakgebieden zijn ook uitsluitend digitaal. Deze invulling is volgens de inspectie te eenzijdig om te kunnen spreken van onderwijs dat leerlingen in staat stelt om een ononderbroken ontwikkelproces te doorlopen. Belangrijke pedagogische methodieken en didactische werkvormen ontbreken noodgedwongen, vanwege de beperkingen van het via een scherm instructie moeten verzorgen, feedback geven en communiceren. Dat betekent dat groepswerk en interactie tussen leerlingen onderling tijdens de lessen in beperkte mate mogelijk zijn. Leerlingen leren op deze wijze weinig van elkaar en missen sociale momenten, zoals bij de start van de schooldag en tijdens pauzes. Daarmee wordt niet voldaan aan het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO). Het onderwijs is niet zodanig ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen.

Deze voorwaarde sluit aan bij de verplichting van artikel 2, eerste lid, van de Leerplichtwet dat een leerling de school geregeld bezoekt. De inspectie erkent dat deze bepaling geen deugdelijkheidseisen aan de school stelt, maar er kan alleen aan de eis van geregeld schoolbezoek worden voldaan als er sprake is van een school die bezocht kan worden.

In de WPO is niet als expliciet vereiste opgenomen dat het onderwijs in fysieke vorm wordt gegeven, maar de wetgever heeft ook niet expliciet geregeld dat het basisonderwijs louter online zou kunnen worden gegeven. Het bestaan van nieuwe vormen van digitale communicatie de afgelopen 30 jaren heeft er niet toe geleid dat de wetgever andere onderwijsvormen mogelijk heeft gemaakt. De wetgever gaat uit van geregeld schoolbezoek.

Omdat de inspectie niet alle onderzoekscriteria positief heeft beoordeeld, is er geen sprake van een school waar de leerplicht kan worden vervuld. De school is dan ook geen dagschool zoals bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3 van de Leerplichtwet. Het onderwijs voldoet namelijk niet aan de criteria van artikel 1a1 van deze wet en wegens het ontbreken van fysiek onderwijs is er geen sprake van een school die geregeld kan worden bezocht. Interteach kan daarom niet worden beschouwd als een dagschool.

In het gegeven dat, in verband met de sluiting door corona, op alle basisscholen online onderwijs is gegeven, ziet de inspectie geen reden om anders te denken over het voorgaande. Het sluiten van alle basisscholen betrof een uitzonderlijke maatregel die zeker niet tot standaard is verheven. Zo spoedig als de verspreiding van het coronavirus dat mogelijk maakte zijn de basisscholen weer overgegaan op fysiek onderwijs. Deze situatie is volgens de inspectie wezenlijk anders dan het onderwijsconcept dat Interteach hanteert.

De inspectie stelt tot slot op grond van artikel 8 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) over te kunnen gaan tot openbaarmaking van haar rapportage. Volgens de inspectie vindt door openbaarmaking geen onevenredige benadeling plaats en weegt het belang van Interteach minder zwaar dan het belang bij openbaarmaking.

3.
Beroepsgronden

Interteach heeft gesteld dat het bestreden besluit niet op de wet gebaseerd kan worden, dan wel is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de wet. Bovendien is sprake van willekeur. Daarnaast kan het bestreden besluit geen stand houden, omdat daarin niet is hersteld dat er sprake is van een besluit van de inspectie en niet van een advies. Als de inspectie besluit dat een school geen school is in de zin van de Leerplichtwet, voldoen de jongeren en hun ouders niet aan de Leerplichtwet als een dergelijke school wordt bezocht. Voor Interteach zou dat het einde van de school betekenen. Interteach heeft ook leerlingen die op het reguliere onderwijs zijn vastgelopen en geen passend onderwijs hebben kunnen vinden. Zij zitten thuis en ontvangen helemaal geen onderwijs. Het onderwijs van Interteach is dus een grote verbetering die hen nu ontnomen dreigt te worden. Interteach voorziet in een maatschappelijke behoefte binnen de grenzen van de onderwijswetgeving en artikel 23 van Pro de Grondwet.

Door de inspectie is het onderwijs van Interteach op alle onderdelen als adequaat beoordeeld, met uitzondering van het gegeven dat deels afstandsonderwijs wordt aangeboden. Niet duidelijk is of dit slechts de mening van de inspectie is of dat het deels verzorgen van afstandsonderwijs in strijd is met de wet. Alleen dat laatste vormt voldoende grondslag voor het besluit, zeker omdat Interteach binnen wettelijke grenzen zelf de inrichting van haar onderwijs mag bepalen. Daarbij is van belang dat in het basisonderwijs geen urennorm geldt. De inspectie heeft gesteld dat zij uit de praktijk heeft gemerkt dat minimaal drie dagen per week lessen nodig zijn. Dit is geen wettelijk eis maar een wens van de Inspectie. Het aantal van drie dagen per week is gebaseerd op willekeur en er bestaat geen onderbouwing voor.

De inspectie heeft in de rapportage onderzoekscriteria geformuleerd. Deze komen niet overeen met de criteria uit de WPO, die op grond van verwijzing in artikel 1a1 van de Leerplichtwet van toepassing zijn. Er ontbreekt derhalve een wettelijke grondslag. Eén van de criteria is dat de school een dagschool moet zijn. Dit begrip komt in de wetgeving voor maar is niet gedefinieerd. De uitleg die de inspectie geeft, komt er in essentie op neer dat basisonderwijs volledig als contactonderwijs verzorgd moet worden en daarvan mag geen onderwijs op afstand onderdeel uitmaken. De inspectie baseert zich op rechtspraak van de rechtbank Den Haag en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), maar de feiten in die zaken waren wezenlijk anders. Zo is er geen sprake van (schriftelijk) huisonderwijs, omdat het onderwijs niet door de ouders maar op afstand door leerkrachten wordt verzorgd, wordt door Interteach één dag in de week fysiek onderwijs aangeboden en zijn er sinds de Memorie van Toelichting op de Leerplichtwet uit 1967 inmiddels vele digitale communicatiemiddelen, waarmee de wetgever geen rekening heeft (kunnen) houden. Overigens heeft de inspectie een andere school, ondanks dat er maar drie dagen per week fysiek onderwijs werd gegeven, wel aangemerkt als dagschool.

Ook het criterium dat de kinderen een ononderbroken ontwikkelingsproces doorlopen is volgens Interteach geen wettelijke eis. Overigens betwist Interteach dat niet wordt voldaan aan dit criterium. Ter onderbouwing heeft zij de conceptrapportage ‘ INTERTEACH voor voortgezet onderwijs te [plaatsnaam 1] ’ van de inspectie van 20 april 2021 overgelegd. Hieruit blijkt volgens Interteach dat de inrichting van haar onderwijs een ononderbroken ontwikkelproces mogelijk maakt en dat de Inspectie dit voor het voortgezet onderwijs onderschrijft.

De wet kent daarnaast geen wettelijke verplichting tot fysiek onderwijs, zoals de inspectie ook erkent. Interteach betwist overigens dat er geen fysiek onderwijs wordt geboden. Met ingang van het komende schooljaar zijn ouders verplicht hun kinderen één of meerdere dagen per week naar school te brengen. Door de coronamaatregelen kon eerder hieraan niet goed invulling worden gegeven. Voordien bood Interteach echter ook fysiek onderwijs van één dag per week aan. Overigens heeft het afgelopen schooljaar een groot deel van het onderwijs op basisscholen bestaan uit afstandsonderwijs. Daarmee verschilde Interteach niet veel van andere basisscholen.

De inspectie stelt terecht dat er bij het geven van onderwijs sprake moet zijn van overdracht van kennis en vaardigheden en een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces, maar onderbouwt onvoldoende dat daarvan bij afstandsonderwijs geen sprake is. Volgens de Inspectie kan onderwijs aan jonge kinderen het beste tot stand komen als de docent fysiek aanwezig is in dezelfde ruimte, maar zelfs als dit zo zou zijn dan volgt daaruit niet dat een andere vorm van onderwijs niet aan de wet voldoet. De wet vereist niet dat het onderwijs in de best denkbare vorm moet worden gegeven. Scholen zijn ook niet verplicht om het onderwijs in te richten op de manier die de Inspectie het beste vindt. Scholen hebben binnen wettelijke grenzen vrijheid van inrichting.

De Inspectie komt voorts ten onrechte tot de conclusie dat de inrichting van Interteach er niet op is gericht dat het pedagogisch-didactisch handelen van de leraren leerlingen in staat stelt tot leren en ontwikkelen. Deze formulering wijkt af van artikel 8, eerste lid, van de WPO en die conclusie is onvoldoende onderbouwd.

Volgens Interteach miskent de Inspectie de aard van het bestreden besluit. Dat besluit zal bekend worden gemaakt aan de gemeenten die er voor de toekomst van uit moeten gaan dat de school niet voldoet aan de Leerplichtwet. Het schooljaar 2020-2021 is inmiddels ten einde zodat het besluit alleen nog relevantie heeft voor de toekomst, het schooljaar 2021-2022. De situatie met ingang van het nieuwe schooljaar zal derhalve ook in de beoordeling dienen te worden betrokken.

Tot slot stelt Interteach dat zij ernstig wordt benadeeld door bekendmaking van het bestreden besluit. Het belang van Interteach bij behoud van de school dient zwaarder te wegen dan het belang van de Inspectie bij openbaarmaking voordat op het beroep is beslist.

4.
Wettelijk kader

Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

5.
Oordeel van de rechtbank

5.1

Bevoegdheid

De rechtbank gaat ervan uit, zoals ook ter zitting van 9 september 2021 is bevestigd, dat het bestreden besluit door de inspecteur-generaal namens de inspectie is genomen. De inspectie is het bevoegde orgaan in deze ingevolge artikel 1a1 lid 2 van de Leerplichtwet.

5.2

Advies of besluit

Interteach heeft gesteld dat in het primaire besluit ten onrechte is vermeld dat het alleen gaat om een bindend advies van de inspectie en niet om een besluit en dat de inspectie dat ten onrechte niet heeft hersteld in het bestreden besluit.

In het bestreden besluit is echter vermeld: ‘
Het rapport van de inspectie is gelet op artikel 11b, zevende lid, van de WOT een besluit, zoals u terecht heeft opgemerkt, en niet een bindend advies’. Daarmee acht de rechtbank dat gebrek in het bestreden besluit voldoende hersteld. Er is sprake van een besluit van de inspectie om Interteach niet aan te merken als school.

5.3

Inhoudelijk

Ter beoordeling ligt aan de rechtbank voor of de inspectie in het bestreden besluit haar besluit heeft kunnen handhaven om Interteach , voor zover zij basisonderwijs aanbiedt, niet aan te merken als school in de zin van de Leerplichtwet.

Als de te beoordelen periode neemt de rechtbank de periode vanaf de datum van het onderzoek door de inspectie tot aan het bestreden besluit van 15 juli 2021 aan (in essentie het schooljaar 2020-2021). Ter zitting is gebleken dat dit ook de periode is die de inspectie in de heroverweging in bezwaar heeft beoordeeld. De rechtbank kan zich daarmee verenigen. Ter zitting is ook gebleken dat - voor zover er het schooljaar 2020-2021 al een aantal kinderen fysiek is samen gekomen - dat zeer beperkt (gemiddeld ongeveer eenmaal per maand) en onverplicht was. Feitelijk is door Interteach over het schooljaar 2020-2021 alleen onderwijs op afstand verzorgd.

Volgens Interteach zou ook het huidige schooljaar 2021-2022 moeten worden betrokken in de beoordeling. Vanaf dat schooljaar zijn ouders verplicht hun kind één dag in de week fysiek onderwijs bij Interteach te laten volgen. De rechtbank ziet in het wettelijk systeem noch de rechtspraak echter aanleiding/mogelijkheden voor een beoordeling ex nunc of naar de toekomst. Als Interteach de huidige situatie wil laten beoordelen kan zij daartoe bij de inspectie een nieuwe melding doen. Overigens heeft de inspectie in haar huidige besluitvorming al gesteld één dag per week fysiek onderwijs onvoldoende te vinden om aan de Leerplichtwet te voldoen.

Volgens de inspectie is Interteach over de te beoordelen periode niet als school te beschouwen, omdat zij aan twee criteria van het onderzoekskader niet voldoet. Dit onderzoekskader heeft zijn (wettelijke) grondslag in artikel 13 van Pro de WOT. Het gaat om de volgende criteria uit het onderzoekskader:

- criterium 4: pedagogisch-didactisch handelen

meer specifiek subcriterium 4.1: De inrichting van de school maakt een ononder-broken ontwikkelproces mogelijk; en

- criterium 9: overige aspecten van naleving

meer specifiek subcriterium 9.2: De school is een dagschool.

Ononderbroken ontwikkelproces

De inspectie heeft na onderzoek in haar definitieve rapportage van 12 maart 2021 (het primaire besluit) met betrekking tot subcriterium 4.1 ‘De inrichting van het onderwijs maakt een ononderbroken ontwikkelproces’ onder meer geconcludeerd:

‘ Interteach kiest ten tijde van de start van de school voor digitaal onderwijs waarbij de leraar de leerlingen uitsluitend op afstand lesgeeft en ondersteunt. De leermiddelen voor de basisvaardigheden en andere vorm- en vakgebieden zijn uitsluitend digitaal. Leerlingen maken daarbij aanvullend gebruik van hetgeen in hun eigen (thuis)omgeving als leeromgeving en leermateriaal aanwezig is.

Deze invulling is echter te eenzijdig om te kunnen spreken van onderwijs dat leerlingen in staat stelt om een ononderbroken ontwikkelproces te doorlopen. Belangrijke pedagogische methodieken en didactische werkvormen ontbreken noodgedwongen, vanwege de beperkingen van het via een scherm instructie moeten verzorgen, feedback geven en communiceren. Dat betekent dat groepswerk en interactie tussen leerlingen onderling tijdens de lessen in beperkte mate mogelijk zijn. Dit komt mede omdat zij op beperkte momenten met elkaar digitaal verbonden zijn en onderling kunnen communiceren. Dat laatste betreft vooral ‘sociale’ momenten die niet gebonden zijn aan een leersituatie op opdrachten, bijvoorbeeld bij de start van de schooldag en bij pauzes. De school doet wel pogingen tot groepswerk door bijvoorbeeld leerlingen elk een deel van de creatieve opdracht te laten maken en door het geheel op een wand zichtbaar voor leerlingen te projecteren. Dit zijn creatieve oplossingen maar het gaat hier om uitzonderingen. Een groot deel van de schooldag werken de leerlingen individueel en zelfstandig.

Bij het geven van onderwijs moet er sprake zijn van overdracht van kennis en vaardigheden en een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces. Bij het onderwijs aan jonge kinderen komt dit het beste tot stand als de (bevoegde) docent fysiek aanwezig is in dezelfde ruimte als de leerling. Bij Interteach is dit niet het geval, ouders zijn wel op de achtergrond aanwezig. Interteach verwacht van ouders dat zij thuis aanwezig zijn, maar zich niet actief met het onderwijs bezig houden.’

De rechtbank kan zich met de conclusies van de inspectie verenigen. Het aanleren van bepaalde vaardigheden, nodig voor de ontwikkeling, acht de rechtbank voor kinderen in de basisschoolleeftijd alleen goed mogelijk als zij elkaar buiten het gezin op school fysiek treffen en op deze wijze sociale interactie met elkaar en met de docenten hebben. Alhoewel de rechtbank er oog voor heeft dat voor een bepaalde groep leerlingen (bijvoorbeeld kinderen die gedijen in een prikkelarme omgeving) onderwijs op afstand zou kunnen werken, moet als uitgangspunt worden aangenomen dat voor een ononderbroken ontwikkelproces fysiek onderwijs nodig is. De rechtbank betrekt hierbij dat Interteach regulier basisonderwijs aanbiedt en niet speciaal onderwijs en dat ten tijde van het onderzoek door de inspectie van de 10 leerlingen van Interteach slechts één een echte ‘thuiszitter’ was. De overige leerlingen hadden ook (soms forse) problematiek, maar kwamen uit het reguliere onderwijs.

Met betrekking tot de stelling van Interteach dat zij wel voldoet aan het criterium ‘ononderbroken ontwikkelproces’, onder verwijzing naar de nader overgelegde rapportage van de inspectie van 20 april 2021, heeft de inspectie allereerst gesteld dat dat nog slechts een concept betreft.

Verder volgt de rechtbank het standpunt van de inspectie dat leerlingen in het primair onderwijs voor wat betreft zelfredzaamheid, zelfstandigheid, verantwoordelijkheid, het plannen van werk en dergelijke, verschillen van leerlingen in het voortgezet onderwijs. De inspectie vindt afstandsonderwijs aan leerlingen in het voortgezet onderwijs an sich geen belemmering voor een ononderbroken ontwikkeling. Dit omdat leerlingen op het voortgezet onderwijs gelet op hun leeftijd (in vergelijking tot basisschoolleerlingen) beter en tot op zekere hoogte in staat zijn tot zelfstandig leren, lezen en begrijpen. Van deze leerlingen wordt verwacht dat ze (leren) zelf het werk te plannen en zij zijn over het algemeen computervaardig en weten hoe ze digitaal contact moeten leggen met of hulp vragen aan docenten en medeleerlingen.

Ook in de wetgeving komt het verschil tussen primair onderwijs en voortgezet onderwijs tot uiting. In tegenstelling tot het primair onderwijs mogen scholen voor voortgezet onderwijs op grond van de Wet modernisering onderwijstijd VO wel afstandsonderwijs in hun onderwijsprogramma opnemen. Tot slot merkt de inspectie op dat ook in het conceptrapport is geconcludeerd dat de door Interteach gekozen onderwijsvorm voor voortgezet onderwijs geen dagschool is, omdat geen sprake is van schoolbezoek in fysieke zin en daarmee niet van ‘geregeld schoolbezoek’. Daarom komt Interteach volgens de inspectie zowel voor primair onderwijs als voortgezet onderwijs niet voor erkenning in aanmerking.

De rechtbank acht deze motivering afdoende en volgt deze. Zij ziet in het conceptrapport van de inspectie van 20 april 2021 dat ziet op het voortgezet onderwijs, dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de inspectie had moeten concluderen dat het basisonderwijs van Interteach wel voldoet aan het criterium ‘ononderbroken ontwikkelproces’.

Dagschool

Met betrekking tot subcriterium 9.2 ‘De school is een dagschool’ heeft de inspectie geconcludeerd dat daar geen sprake van is. Een basisschool dient volgens de inspectie fysiek onderwijs aan te bieden en Interteach geeft alleen op afstand les aan leerlingen thuis. Er is geen sprake is van (geregeld) schoolbezoek, zoals bedoeld in artikel 2 van Pro de Leerplichtwet, bezien in samenhang met artikel 1 van Pro deze wet. In het normale spraakgebruik betekent schoolbezoek het gaan naar een gebouw waar onderwijs wordt gegeven. Maar het is ook een plek waar leerlingen samenkomen. Virtueel onderwijs kan niet onder ‘geregeld schoolbezoek’ worden begrepen. De inspectie verwijst naar uitspraken van de AbRS van 22 februari 2017^[1]en van de rechtbank Den Haag van 28 april 2016^[2]. In het verweerschrift heeft de inspectie ook gewezen op een arrest van het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch van 26 april 2012^[3]die dit standpunt onderschrijft.

De rechtbank stelt vast dat in de toelichting bij subcriterium 9.2 van het onderzoekskader ‘De school is een dagschool’ is vermeld: ‘Een dagschool is een school waar het onderwijs overdag plaatsvindt (artikel 1, onder b, 3° Leerplichtwet 1969)’. Op grond van artikel 1, onder b, 3º van de Leerplichtwet wordt onder ‘school’ onder meer een ‘andere dagschool’ verstaan. Om te voldoen aan de leerplicht van artikel 2 van Pro de Leerplichtwet dient die school regelmatig te worden bezocht.

De AbRS heeft in voormelde uitspraak van 22 februari 2017 – oordelend in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 april 2016 – met betrekking tot

artikel 2 van Pro de Leerplichtwet en de verplichting tot ‘geregeld schoolbezoek’ overwogen:

‘Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Leerplichtwet kan de leerplicht aldus slechts worden vervuld aan een school die een van de privésfeer te onderscheiden gemeenschap vormt en waar tussen leerlingen onderling interactie plaats kan vinden.’

Ook het gerechtshof heeft zich in het genoemde arrest van 26 april 2012 in een strafzaak uitgelaten over het criterium ‘geregeld schoolbezoek’ in artikel 2 van Pro de Leerplichtwet en legt dit uit als bezoek in fysieke zin. Volgens het gerechtshof blijkt uit niets dat de wetgever met het geregeld bezoek het oog heeft gehad op virtueel bezoek. Indien de wetgever die constructie mogelijk zou willen maken, ligt het op zijn weg om dat door wetswijziging te bewerkstelligen. Het gaat de rechtsvormende taak van de rechter te buiten om deze keuze voor de wetgever te maken. De maatschappelijke discussie op het vlak van scholing en de leerplicht geven de rechter des te meer aanleiding om die taak terughoudend uit te oefenen.

De rechtbank leidt uit deze rechtspraak af dat met virtueel bezoek of onderwijs op afstand niet wordt voldaan aan de wettelijke eis van ‘geregeld bezoek’ in de zin van de leerplichtwet. Dat de feiten en omstandigheden in voormelde uitspraken wellicht niet gelijk zijn aan deze zaak omdat het daar om thuisonderwijs zou gaan, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de daarin gegeven algemene uitleg van artikel 2 van Pro de Leerplichtwet en ‘geregeld schoolbezoek’ niet gevolgd zou kunnen worden.

Gelet op die uitleg in de rechtspraak is er naar het oordeel van de rechtbank pas sprake van ‘geregeld schoolbezoek’ als de leerlingen elkaar fysiek op school kunnen treffen; er dient fysieke interactie tussen leerlingen te kunnen plaatsvinden. Als uitsluitend onderwijs op afstand wordt geboden, heeft de inspectie naar het oordeel van de rechtbank kunnen stellen dat dit onvoldoende is om aan het criterium ‘dagschool’ te voldoen. Het is aan de wetgever om te voorzien in digitaal onderwijs en dat mogelijk te maken. Tot dusver is de wetgever daartoe – alhoewel er wel initiatieven zijn geweest die weer zijn ingetrokken – nog niet overgegaan. Daarmee voldoet Interteach dus (ook) niet aan de eis van het zijn van dagschool.

Artikel 23 Grondwet Pro

De AbRS heeft in zijn uitspraak van 22 juli 2017 verder overwogen:

‘De in artikel 23 van Pro de Grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs staat er niet aan in de weg dat de wetgever minimumvoorwaarden van organisatorische en kwalitatieve aard aan onderwijsinstellingen kan stellen waaraan voldaan moet worden willen zij bevoegd zijn om basisonderwijs te geven en diploma’s te verstrekken. Dergelijke voorwaarden zijn onder meer dat sprake moet zijn van een school waaraan de leerplicht kan worden vervuld en dat het onderwijs wordt gegeven door daartoe bevoegde leerkrachten.’

De vrijheid van onderwijs op grond van artikel 23 van Pro de Grondwet laat derhalve, anders dan Interteach meent, onverlet dat de wetgever minimumeisen kan stellen aan de organisatorische en kwalitatieve aard van de onderwijsinstelling. De aan Interteach gestelde voorwaarden zijn naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet in strijd met de vrijheid van onderwijs.

Gelijkheidsbeginsel

Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van Interteach op het gelijkheidsbeginsel niet. De situatie van Interteach is niet vergelijkbaar met de situatie van andere scholen die vanwege corona gesloten waren en digitaal onderwijs aanboden, omdat dat een uitzonderlijke maatregel was die zo spoedig als mogelijk werd opgeheven en wezenlijk anders is dan het onderwijsconcept dat Interteach hanteert. Ook de door Interteach genoemde school in [plaatsnaam 3] betreft niet een gelijk geval, nu daar van de vier dagen in totaal drie dagen per week fysiek onderwijs werd gegeven en de andere dag een huiswerkdag betrof. Overigens heeft de inspectie onbetwist medegedeeld dat deze school niet meer bestaat.

Artikel 8 Wob Pro

Ter zitting heeft Interteach haar beroepsgrond met betrekking tot de openbaarmaking van de rapportage van de inspectie ingetrokken, bij gebrek aan belang in de fase van beroep. De rechtbank laat een bespreking van deze grond daarom achterwege.

6.
Conclusie

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de inspectie kunnen concluderen dat het basisonderwijs van Interteach , nu het onderwijs op afstand betreft niet voldoet aan de criteria ‘ononderbroken ontwikkelproces’ en ‘dagschool’ van het Onderzoekskader. Daarmee kan Interteach niet als een school in de zin van de Leerplichtwet worden beschouwd. Het besluit van de inspectie om Interteach , voor zover zij basisonderwijs aanbiedt, niet aan te merken als school in de zin van de Leerplichtwet, houdt dan ook stand.

Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M. Schotanus, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en

mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier, op 21 oktober 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

Deze uitspraak is bij afwezigheid van de voorzitter door de oudste rechter ondertekend.

griffier oudste rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage: Wettelijk kader

WET OP HET ONDERWIJSTOEZICHT

Artikel 3

1. De inspectie heeft de volgende taken:

a. het toezien op:

1°. de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften,

2°. de naleving van de bij of krachtens de Wet kinderopvang gegeven voorschriften, voor zover het betreft de voorschoolse educatie op kindercentra,

b. het bevorderen van:

1°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten met uitzondering van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voor zover het niet betreft het onderzoek bedoeld in artikel 12a, derde lid,

2°. de kwaliteit van de uitoefening van de taken van de samenwerkingsverbanden,

3°. de kwaliteit van de uitoefening van de taken van de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven, en

4°. de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het stelsel van hoger onderwijs, met inbegrip van het stelsel van accreditatie, bedoeld in hoofdstuk 5 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

Artikel 11b

7. Nadat het bevoegd gezag van een niet uit de openbare kas bekostigde bijzondere school overeenkomstig artikel 5 van Pro de Wet op het primair onderwijs of artikel 54 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs aan Onze Minister kennis heeft gegeven van de oprichting van de school, besluit de inspectie zo spoedig mogelijk na de aanvang van het onderwijs of deze onderwijsvoorziening een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van de Leerplichtwet 1969.

Artikel 13

1. Onze Minister stelt op voordracht van de inspectie kaders vast waarin de werkwijze voor een onderzoek als bedoeld in de artikelen 11 en 12a en voor de toepassing van de artikelen 11a en 11b is vastgelegd. In de kaders wordt onderscheid aangebracht tussen de in artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b, bedoelde taken.

LEERPLICHTWET 1969

Artikel 1

Deze wet verstaat onder:

b. "school":

1. een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere basisschool, speciale school voor basisonderwijs, school voor speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of dagschool voor voortgezet onderwijs, dan wel een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs;

2. een ingevolge artikel 56 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs aangewezen bijzondere dagschool voor voortgezet onderwijs;

3. een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen;

4. een andere krachtens artikel 1a, eerste lid, voor de toepassing van deze wet als school aangewezen onderwijsinstelling;

Artikel 1a1

1. Onverminderd titel I van de Wet op het primair onderwijs en titel I van de Wet op het voortgezet onderwijs, moet een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3,

a. wat de inrichting van het basisonderwijs betreft, voldoen aan de criteria, bedoeld in de artikelen 8, eerste tot en met vierde, achtste lid, onderdeel a, negende en tiende lid, 9 en 10, eerste volzin, van de Wet op het primair onderwijs, en tevens heeft de school een schoolplan dat ten minste een beschrijving bevat van het beleid inzake het onderwijs, bedoeld in artikel 8, derde lid, van genoemde wet;

2. Burgemeester en wethouders volgen bij hun oordeel of een onderwijsvoorziening een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, een door de inspectie van het onderwijs ter zake gegeven besluit. Indien het een besluit betreft als bedoeld in artikel 11b, zevende lid, van de Wet op het onderwijstoezicht en burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat een onderwijsvoorziening geen school is als bedoeld in de eerste volzin, zijn het vierde lid en artikel 22, vierde lid, van overeenkomstige toepassing.

3. Indien Onze Minister naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 14 van Pro de Wet op het onderwijstoezicht besluit dat een school niet langer voldoet aan de criteria die gelden voor een school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, dan volgen burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de school is gevestigd dit besluit en oordelen zij dat de school niet langer een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3.

4. Indien het besluit, bedoeld in het derde lid daartoe aanleiding geeft, stellen burgemeester en wethouders de ouders van de leerlingen van de onderwijsvoorziening binnen 7 dagen schriftelijk op de hoogte van het feit dat de onderwijsvoorziening niet langer een school is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, of verzekeren zij er zich van dat de onderwijsvoorziening de ouders daarvan schriftelijk op de hoogte heeft gesteld.

Artikel 2

1. Degene die het gezag over een jongere uitoefent, en degene die zich met de feitelijke verzorging van een jongere heeft belast, zijn verplicht overeenkomstig de bepalingen van deze wet te zorgen, dat de jongere als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt. (…)

Artikel 16a

1. Het toezicht op de naleving van deze wet door de hoofden is opgedragen aan de Inspectie van het onderwijs.

WET OP HET PRIMAIR ONDERWIJS

Artikel 8

1. Het onderwijs wordt zodanig ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Het wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen.

2. Het onderwijs richt zich in elk geval op de emotionele en de verstandelijke ontwikkeling, en op het ontwikkelen van creativiteit, op het verwerven van noodzakelijke kennis en van sociale, culturele en lichamelijke vaardigheden.

3. Het onderwijs bevordert actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze, waarbij het onderwijs zich in ieder geval herkenbaar richt op:

a. het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens, en het handelen naar deze basiswaarden op school;

b. het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving; en

c. het bijbrengen van kennis over en respect voor verschillen in godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, afkomst, geslacht, handicap of seksuele gerichtheid alsmede de waarde dat gelijke gevallen gelijk behandeld worden.

3a. Het bevoegd gezag draagt zorg voor een schoolcultuur die in overeenstemming is met de waarden, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, creëert een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met en het handelen naar deze waarden en draagt voorts zorg voor een omgeving waarin leerlingen en personeel zich veilig en geaccepteerd weten, ongeacht de in het derde lid, onder c, genoemde verschillen.

4. Ten aanzien van leerlingen die extra ondersteuning behoeven, is het onderwijs gericht op individuele begeleiding die is afgestemd op de behoeften van de leerling. Zo nodig treedt het bevoegd gezag daarbij in overleg met:

a. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de leerling zijn woonplaats heeft als bedoeld in artikel 1.1. van de Jeugdwet,

b. een instantie die jeugdgezondheidszorg uitvoert als bedoeld in artikel 5 van Pro de Wet publieke gezondheid,

c. een instantie die maatschappelijke ondersteuning biedt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, 2°, van de Wet maatschappelijke ondersteuning,

d. een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder j, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of

e. een zorgaanbieder die geneeskundige geestelijke gezondheidszorg levert welke behoort tot de prestaties omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet.

8. De scholen voorzien in een voortgangsregistratie omtrent de ontwikkeling van leerlingen die extra ondersteuning behoeven, en omtrent leerlingen die onderwijs volgen als bedoeld in artikel 165.

9. Het onderwijs wordt zodanig ingericht dat:

a. de leerlingen in beginsel binnen een tijdvak van 8 aaneensluitende schooljaren de school kunnen doorlopen;

b. de leerlingen in 8 schooljaren ten minste 7.520 uren onderwijs ontvangen, met dien verstande dat:

1°. de leerlingen in de eerste 4 schooljaren ten minste 3.520 uren onderwijs en in de laatste 4 schooljaren ten minste 3.760 uren onderwijs ontvangen, en

2°. aan de leerlingen in de laatste 6 schooljaren ten hoogste 7 weken van het schooljaar 4 dagen per week onderwijs wordt gegeven, die evenwichtig zijn verdeeld over het schooljaar, bij een schoolweek van in beginsel niet minder dan 5 dagen onderwijs; en

c. de onderwijsactiviteiten evenwichtig over de dag worden verdeeld, tenzij afwijking van deze verdeling van belang is in verband met activiteiten in het kader van het voorkomen en bestrijden van onderwijsachterstanden.

10. Het onderwijs wordt zodanig ingericht dat leerlingen die in verband met ziekte thuis verblijven dan wel zijn opgenomen in een ziekenhuis, op adequate wijze voldoende onderwijs kunnen genieten.

ONDERZOEKSKADER NIET-BEKOSTIGD PRIMAIR ONDERWIJS

In het onderzoekskader zijn de volgende onderzoekscriteria die de inspectie hanteert, geformuleerd:

1. Het aanbod bereidt de leerlingen voor op het vervolgonderwijs en de samenleving

(artikel 2, artikel 8, eerste tot en met derde en negende lid, artikel 9, eerste tot en met zevende, negende en elfde lid, WPO en de bijlage bij het Besluit vernieuwde kerndoelen WPO)

2. De leerlingen krijgen voldoende tijd om zich voor te bereiden op passend vervolg-onderwijs (artikel 2 en Pro 8, zevende lid onder a, WPO)

3. Het schoolklimaat leidt tot een leeromgeving die volgens maatschappelijk breed gedragen uitgangspunten veilig en motiverend is (artikel 4c WPO)

4. Het pedagogisch-didactisch handelen van de leraren stelt leerlingen in staat tot leren en ontwikkelen (artikel 8 eerste Pro, vierde en negende lid, artikel 9, achtste lid, WPO)

5. De school volgt de ontwikkeling van haar leerlingen zodat zij een ononderbroken ontwikkeling kunnen doorlopen (artikel 2, en artikel 8, eerste lid WPO, artikel 1a1, eerste lid, Leerplichtwet 1969)

6. De leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften krijgen passende ondersteuning en begeleiding (artikel 8, vierde, achtste en negende lid, WPO)

7. De ontwikkelresultaten van de leerlingen liggen ten minste op het niveau dat mag worden verwacht (artikel 2 en Pro artikel 8, eerste lid, WPO)

8. De school zorgt voor het behoud of verbetering van de kwaliteit van haar onderwijs (artikel 10, eerste volzin, WPO)

9. De school voldoet aan een aantal wettelijke eisen (artikel 1, sub b, onder 3, artikel 1a1, eerste lid, onder a, artikel 18 en Pro 21 Leerplichtwet 1969, en artikel 4b en 9, dertiende lid, WPO).

Ten aanzien van de kwaliteitsaspecten is onder meer het volgende beschreven:

Kwaliteitsaspect 4: Pedagogisch-didactisch handelen

Het pedagogisch-didactisch handelen van de leraren stelt leerlingen in staat tot leren

en ontwikkelen.

De beoordeling of het pedagogisch-didactisch handelen van leraren leerlingen in staat stelt tot leren en ontwikkelen, vindt plaats aan de hand van twee subcriteria:

4.1

De inrichting van het onderwijs maakt een ononderbroken ontwikkelproces mogelijk.

4.2

De leraren stemmen het pedagogisch didactisch handelen af op de voortgang in ontwikkeling van leerlingen.

Toelichting

Vertrekpunt voor de beoordeling van de kwaliteit van het pedagogisch-didactisch handelen is de visie en daarvan afgeleide uitgangspunten van de school. De doelen en ambities van de school staan centraal. Scholen verschillen sterk in de wijze waarop ze tegen ‘onderwijs en leren’ aankijken. De wijze waarop de inspectie tot haar kwaliteitsoordeel komt, kan daarom ook van school tot school verschillen. Het onderwijs dient zo te zijn ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelproces kunnen doorlopen (artikel 8, eerste lid, WPO). Het pedagogisch-didactisch handelen moet dus passen bij het ontwikkelniveau van de leerlingen en met hen meegroeien (subcriterium 4.1).

Daarbij mag van leraren worden verwacht dat zij hun pedagogisch-didactisch handelen afstemmen op de kenmerken, onderwijsbehoeften en mogelijkheden van hun leerlingen (artikel 8, eerste lid, WPO). Verschillen in ontwikkeling tussen leerlingen hebben consequenties voor de wijze van instructie en het (abstractie)niveau van de instructie. Verschillen tussen leerlingen bepalen ook de meest geëigende organisatievorm, de werkvormen en het tempo van de verschillende activiteiten (subcriterium 4.2).

De inspectie beoordeelt de kwaliteit van het pedagogisch-didactisch handelen op een wijze die past bij de eigen opvattingen van het bevoegd gezag over ‘onderwijzen en leren’. De inspectie sluit aan bij de opvattingen van de school op dit punt. Belangrijke bronnen die de inspectie ter verificatie gebruikt zijn: bijwonen van (onderwijs)leersituaties, gesprekken met leraren en het team van leraren, gesprekken met leerlingen en bekijken van leerlingenwerk.

Aspect 9: Overige aspecten van naleving

De school voldoet aan een aantal wettelijke eisen.

Subcriteria:

9.2

De school is een dagschool.

(…)

Toelichting (deels)

Een dagschool is een school waar het onderwijs overdag plaatsvindt (artikel 1, onder b,

3° Leerplichtwet 1969). Dit betreft subcriterium 9.2.

Rechtbank bevestigt dat digitaal onderwijs Interteach niet voldoet aan Leerplichtwet als school