Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/7029 WET
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 februari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] [naam bedrijf], te [plaatsnaam 1] , eiser,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 29 november 2019 (primair besluit) heeft de minister een bestuurlijke boete op grond van de Meststoffenwet (Msw) aan eiser opgelegd.
In het besluit van 27 mei 2020 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 9 december 2020.
Hierbij waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde. Namens de minister zijn verschenen
mr. M. Leegsma en [naam inspecteur] , inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
De uitspraaktermijn is met zes weken verlengd.
Overwegingen
De feiten
In de periode 2015-2017 is door de politie in samenwerking met de NVWA een strafrechtelijk onderzoek ingesteld naar fraude met dierlijke meststoffen. In dat onderzoek kwam de naam Landbouwbedrijf [naam bedrijf] naar voren, gevestigd aan de [adres 1] te [plaatsnaam 1] . Er hebben bedrijfscontroles plaatsgevonden op 29 december 2017, 26 januari 2018 (administratiekantoor) en 17 mei 2018. De resultaten van het onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van bevindingen van 21 augustus 2018 van de NVWA.
Bij brief van 29 oktober 2019 heeft de minister eiser gemeld dat bij die controles is vastgesteld dat eiser de fosfaatgebruiksnorm in 2015 heeft overschreden met 2.613 kilogram,
De minister heeft daarbij aangegeven voornemens te zijn om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 28.743,-.
Eiser heeft naar aanleiding daarvan zijn zienswijze naar voren gebracht.
Vervolgens heeft de minister bij het primaire besluit aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 21.918,60. Daartoe heeft de minister berekend dat de fosfaatgebruiksnorm in 2015 is overschreden met 2.214 kilogram. De daarbij behorende boete van € 24.354,- is gematigd met 10%, omdat tussen het NVWA-rapport en het boetebesluit meer dan 26 weken zijn verstreken.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Het bestreden besluit
De minister heeft de fosfaatgebruiksnorm voor eiser in 2015 vastgesteld op
3,69 hectare grasland met een norm van 80 per hectare, 38,81 hectare bouwland met een norm van 75 per hectare, 24,80 hectare bouwland met een norm van 60 per hectare en 39,62 hectare bouwland met een norm van 50 per hectare, in totaal 106,92 hectare. Voor de 12 percelen met nummers 3, 4, 5, 8, 11, 13, 14, 22, 29, 34, 35 en 36, waarvoor eiser in 2015 fosfaatdifferentiatie had aangevraagd, is de minister daarbij uitgegaan van een hogere fosfaatgebruiksnorm. De minister heeft vervolgens berekend dat de fosfaatgebruiksnorm door eiser in 2015 is overschreden met 2.214 kilogram. De hoogte van de boete is dan
€ 24.354,- en gematigd met 10% tot een bedrag van € 21.918,60.
De beroepsgronden
Eiser voert aan dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan en de controles door de NVWA de tolerantie-, zekerheids- en handhavingsmarges (hierna: de marges) nog niet openbaar waren gemaakt door de minister. Hij vindt dat in strijd met de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 18 december 2018. [1] Ter zitting heeft eiser dit standpunt aangepast in die zin dat hij nu stelt dat de minister alle boetebesluiten, die zijn genomen voor de publicatie van de marges op 15 juni 2018, heeft ingetrokken. De lange duur van het onderzoek keert zich nu tegen eiser. Als de NVWA en de minister voortvarender hadden gehandeld, dan was het voornomen om eiser een boete op te leggen over 2015 ook verstuurd voor de publicatie van de marges in juni 2018 en dan zou zijn boetebesluit ook zijn ingetrokken. Nu wordt eiser in 2019 alsnog geconfronteerd met een boete over het jaar 2015. Eiser vindt dit willekeurig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Verder voert eiser aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat hij een gezamenlijk bedrijf voert met zijn tante [naam tante] (12,28 hectare) en dat hij in 2015 op een perceel van [naam betrokkenen] wintertarwe heeft geteeld (3,87 hectare).
Eiser ontkent dat er op 3, 5 en 7 december 2015 vijf vrachten champost zijn aangevoerd door vervoerder [naam B.V. 1] B.V. en in december 2015 zijn uitgereden over zijn percelen.
Tenslotte vindt eiser dat de boete in overeenstemming met de beleidsregels van de minister met 50% moet worden gematigd.
Het juridisch kader
De relevante wettelijke bepalingen en beleidsregels zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van het CBb van 18 december 2018
Het CBb heeft in deze uitspraak geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Het CBb acht het echter niet noodzakelijk dat de marges al bekend waren bij de overtreder op het moment dat de overtredingen werden begaan. Verder overweegt het CBb dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is en de afwezigheid van openbaarheid van zodanig fundamentele aard dat dit niet meer hersteld kan worden in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep en hoger beroep). [2]
Vaststaat dat de minister de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 heeft gepubliceerd op de website [naam website] .
Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen bekend maakte aan eiser (op 29 oktober 2019), werd voldaan aan deze door het CBb gestelde voorwaarde.
De minister heeft ter zitting bevestigd dat hij ter uitvoering van de uitspraak van het CBb de boetebesluiten, die zijn genomen voor de publicatie van de marges op 15 juni 2018 en waartegen nog een bezwaar- of beroepsprocedure liep, heeft ingetrokken. In alle andere gevallen zijn de boetes gewoon doorgezet. Er is geen sprake van willekeur, aldus de minister, en ook niet van gelijke gevallen.
De rechtbank stelt vast dat de minister uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van het CBb. De rechtbank is met de minister van oordeel dat alleen daarom al niet gesproken kan worden van willekeurig handelen door de minister. Ook is er geen sprake van een situatie waarin gelijke gevallen verschillend zijn behandeld door de minister. Eiser heeft immers, anders dat de overtreders die een boete opgelegd hebben gekregen voor de publicatie van de marges, wel voldoende informatie tot zijn beschikking om zichzelf adequaat te kunnen verdedigen tegen het boetebesluit en de daaraan ten grondslag gelegde feiten. Verder is gesteld noch gebleken dat andere betrokkenen, die net als eiser te maken hebben met controles over een jaar gelegen voor 2018 en een voornemen om een boete op te leggen van na 15 juni 2018, geen boetes opgelegd hebben gekregen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is daarom ongegrond.
De percelen van [naam tante] en [naam betrokkenen]
De minister stelt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat eiser niet heeft aangetoond dat hij met zijn tante [naam tante] een gezamenlijk bedrijf heeft. Eiser heeft immers zelf verklaard dat [naam tante] ‘voor eigen rekening en risico circa 12 hectare landbouwgrond exploiteert’. [3] [naam tante] heeft bovendien de 12,28 hectare landbouwgrond opgenomen in haar Gecombineerde Opgave 2015, terwijl de 12,28 hectare landbouwgrond niet wordt genoemd in de Gecombineerde Opgave 2015 en/of het Bemestingsplan 2015 van eiser.
Van een situatie waarin de 12,28 hectare deel uitmaakt van de normale bedrijfsvoering van het bedrijf van eiser, [4] is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, omdat ‘normale bedrijfsvoering’ niet alleen feitelijke beschikkingsmacht, maar ook een geldige juridische titel vereist. Een juridische titel kan onder andere worden aangetoond met een op elkaar afgestemd teeltplan en bemestingsplan, maar daarvan is hier dus geen sprake. Dat eiser in 2015 feitelijk de percelen van zijn tante voor de teelt van aardappelen en wintertarwe heeft gebruikt en om die reden mest heeft uitgereden over de percelen, is onvoldoende om te spreken van een gezamenlijke bedrijfsvoering.
Overigens merkte de minister ter zitting terecht op dat uit het NAW-rapport blijkt dat 17 vrachten met meststoffen (met een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) op naam van eiser) niet zijn toegerekend aan eiser, maar aan [naam tante] , juist vanwege het feit dat de minister vindt dat het hier gaat om twee aparte bedrijven. [5] De minister vindt het voldoende aannemelijk dat deze vrachten zijn uitgereden op de percelen van [naam tante] . De 17 vrachten zijn dus niet meegenomen in de berekening van het fosfaatgebruik van eiser in 2015.
Ten aanzien van het perceel van 3,87 hectare van [naam betrokkenen] , heeft eiser niet aangetoond dat hij feitelijk gebruik heeft gemaakt van dit perceel en ten behoeve van dit gebruik 102 ton drijfmest heeft uitgereden op dit perceel. [naam betrokkenen] heeft het perceel opgegeven in de eigen Gecombineerde Opgave 2015 en eiser noemt dit perceel niet in zijn Gecombineerde Opgave 2015, Bemestingsplan 2015 of Mestrapport 2015. De beslissing van de minister om aan te nemen dat de 102 ton drijfmest is aangewend ten behoeve van het bedrijf van eiser, acht de rechtbank daarom correct.
De champost
De minister stelt dat vervoerder [naam B.V. 1] B.V. in december 2015 vijf vrachten champost heeft aangevoerd bij eiser.
Op de VDM’s staat weliswaar dat de vrachten zijn gelost bij [naam B.V. 2] B.V. op het adres [adres 2] te [plaatsnaam 2] , maar op dit adres in het centrum van [plaatsnaam 2] is geen ruimte om tonnen mest op te slaan. Volgens de minister zijn de VDM’s in strijd met de waarheid opgemaakt. Op de dagstaten van de chauffeurs van [naam B.V. 1] B.V. van 3, 5 en 7 december 2015 staat vermeld dat de champost is gelost bij ‘ [plaatsnaam 3] ’, ‘ [plaatsnaam 1] ’ of ‘ [plaatsnaam 4] ’ en op een dagstaat van 14 december 2015 staat vermeld dat de champost niet gelost kon worden in ‘ [plaatsnaam 1] ’ omdat ‘alles vol lag met bieten’, wat weer past bij het gegeven dat uit de administratie van eiser blijkt dat hij bieten had geoogst. De minister stelt hiermee aangetoond te hebben dat de 5 vrachten champost in werkelijkheid bij eiser zijn gelost. Omdat de champost niet is opgenomen in het overzicht van de eindvoorraad mest op het bedrijf van 31 december 2015, stelt de minister dat de champost wel moet zijn uitgereden over de percelen van eiser.
De rechtbank is van oordeel dat de minister met enkel deze dagstaten onvoldoende bewijs heeft geleverd dat er daadwerkelijk champost is gelost bij eiser. Eiser heeft steeds ontkend in december 2015 champost te hebben ontvangen en uitgereden. In zijn administratie komen deze ladingen champost niet terug. Verdere informatie ontbreekt. De chauffeurs van [naam B.V. 1] B.V. zijn hierover niet gehoord en met [naam B.V. 2] B.V. is geen contact opgenomen. De rechtbank vindt daarom dat deze ladingen buiten beschouwing moeten worden gelaten bij de berekening van het fosfaatgebruik van eiser in 2015. De beroepsgrond slaagt.
De matiging van de boete wegens termijnoverschrijding
In het kader van artikel 5:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft de minister op
31 oktober 2019 het Boetebeleid Meststoffenwet vastgesteld en gepubliceerd op de website [naam website] .
Paragraaf 5.2.2.4 van de beleidsregels bepaalt dat een boete met 10% wordt verlaagd als de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport tot aan het primaire besluit meer dan 26 weken bedraagt.
Het NVWA-rapport dateert van 21 augustus 2018 en het primaire besluit van 29 november 2019. De beslistermijn heeft dus langer dan 26 weken geduurd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister het boetebedrag op goede gronden met 10% heeft verlaagd.
De hiervoor door de rechtbank berekende bestuurlijke boete moet dus ook met 10% worden
gematigd tot een bedrag van € 14.058,-.
De matiging van de boete vanwege het ontbreken van economisch voordeel
Daarnaast schrijft het Boetebeleid Meststoffenwet in paragraaf 5.2.2.7 voor dat de boete met 50% wordt verlaagd als alleen een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest. Deze beleidsregel is in bijlage 5 bij het Boetebeleid Meststoffenwet nog eens expliciet vastgelegd in een tabel.
De rechtbank stelt vast dat het bedrijf van eiser een landbouwbedrijf is dat uitsluitend mest aanvoert en zelf geen mest produceert. Eiser heeft geen financieel voordeel genoten door mest niet volgens de regels af te voeren. De rechtbank is daarom van oordeel dat de bestuurlijke boete in overeenstemming met het Boetebeleid Meststoffenwet moet worden gematigd met 50%.
Dit betekent dat de door de rechtbank berekende bestuurlijke boete dient te worden gematigd met 50% tot een bedrag van € 7.029,-.
Conclusie
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat de bestuurlijke boete voor de overschrijding van de
fosfaatgebruiksnorm in 2015 wordt vastgesteld op € 7.029,-.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiser gemaakte kosten van rechtsbijstand. De proceskosten stelt de rechtbank vast op € 1.068,-
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt de hoogte van de bestuurlijke boete vast op een bedrag van € 7.029,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, mr. T. Peters, en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van N.A. D'Hoore, griffier, op 10 februari 2021 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
BIJLAGE
Meststoffenwet geldend van 01-01-2015 t/m 29-02-2016
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m
Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 11
1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is in de jaren 2010 tot en met 2013 per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met neutrale fosfaattoestand betreft, 95 kilogram fosfaat.
2. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met neutrale fosfaattoestand betreft:
(…)
d. 65 kilogram fosfaat in 2013.
3. De fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen voor de jaren 2014 en volgende voor grond met neutrale fosfaattoestand worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. (…) Zolang de algemene maatregel van bestuur niet in werking is getreden, blijft voor de jaren 2014 en volgende de in het eerste en tweede lid genoemde fosfaatgebruiksnorm voor 2013 van toepassing.
4. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen voor grond met hoge fosfaattoestand wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. (…) Zolang in de algemene maatregel van bestuur voor een bepaald jaar geen norm is vastgesteld, geldt voor dat jaar de norm van het meest recente voorgaande jaar waarvoor een norm is vastgesteld.
5. Bij ministeriële regeling wordt voor grond met lage fosfaattoestand een hogere fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen vastgesteld dan de bij of krachtens het eerste, tweede of derde lid voor grond met neutrale fosfaattoestand vastgestelde fosfaatgebruiksnorm. De norm is van toepassing onder bij de regeling bepaalde voorwaarden en beperkingen. Zolang de ministeriële regeling niet in werking is getreden, is de bij of krachtens het eerste tot en met derde lid voor grond met neutrale fosfaattoestand geldende norm van toepassing.
6. (…)
Artikel 57, eerste lid
Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
a. (…)
b. (…)
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Mestbeleid 2014 - 2017 Tabel 2 Fosfaatgebruiksnormen
Grasland
PAL-waarde
Categorie
2015
< 27
Laag
100
27-50
Neutraal
90
> 50
Hoog
80
Bouwland
Pw-waarde
< 36
Laag
75
36-55
Neutraal
60
> 55
Hoog
50
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, lid 3
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Boetebeleid Meststoffenwet van 31 oktober 2019
Paragraaf 5.2.2.4 Termijnoverschrijding
Wanneer er een rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-. Als de NVWA onderzoek heeft gedaan, start de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-rapport. Een rapport van de NVWA geeft soms aanleiding om boetes op te leggen voor verschillende stelsels (gebruiksnormen, mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij). In die situatie wordt het bedrag per stelsel en per boetegrondslag verminderd met 10% per stelsel volgens het hierboven beschreven beleid (10% van het boetebedrag tot maximaal € 2.500,- per stelsel).
Paragraaf 5.2.2.7 Geen economisch voordeel
De boete voor het overtreden van het gebruiksnormenstelsel (artikel 57) kent een punitief
karakter. De boete zorgt niet alleen dat het economische voordeel wordt weggenomen, maar moet bedrijven ook afschrikken om de gebruiksnormen te overtreden. Voor het economisch voordeel is bij het maken van de wet uitgegaan van het financiële voordeel dat een bedrijf kan hebben door mest niet volgens de regels af te voeren. Het komt alleen ook voor dat een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest. Er is dan geen sprake van het besparen van mestafzetkosten. Daarom vermindert RVO de boete in deze situatie op verzoek met 50%. Dat is het gevolg van jurisprudentie door het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage 5 Gebruiksnormen
Situatie
Bijzonderheid
Gevolg
Niet voldaan aan gebruiksnormen
Het bedrijf heeft mest aangevoerd en is geen mestproducerend bedrijf.
De boete wordt
met 50% gematigd.