Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/231 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2021 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam 1] , eiser
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 2 december 2019 (bestreden besluit) van de korpschef inzake de weigering toestemming te verlenen voor het uitvoeren van beveiligings-werkzaamheden.
Het beroep is, tegelijkertijd met de zaak met zaaknummer BRE 20/5500, besproken op de zitting van de rechtbank op 1 december 2020. Hierbij waren aanwezig eiser en mr. W. Andelbeek namens de korpschef.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
Feiten
1. Op 14 mei 2019 heeft [naam bedrijf] te [plaatsnaam 2] voor eiser een aanvraag ingediend om beveiligingswerkzaamheden te mogen verrichten als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr).
Bij brief van 22 juli 2019 heeft de korpschef bekend gemaakt voornemens te zijn de toestemming te onthouden, omdat hij eiser niet betrouwbaar acht om het werk als beveiliger uit te oefenen. Eiser is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken. Van deze mogelijkheid heeft eiser op 27 augustus 2019 gebruik gemaakt door mondeling zijn zienswijze te geven.
In het besluit van 11 september 2019 (primaire besluit) heeft de korpschef aan eiser toestemming onthouden om beveiligingswerkzaamheden te mogen verrichten.
Tegen dit besluit heeft eiser op 3 oktober 2019 bezwaar gemaakt. Op 14 november 2019 heeft in aanwezigheid van eiser een hoorzitting plaatsgevonden.
In het bestreden besluit heeft de korpschef het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2. In geschil is of de korpschef met toepassing van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr de toestemming om beveiligingswerkzaamheden te verrichten, heeft kunnen weigeren.
Standpunten partijen
3. Eiser voert in beroep aan dat de korpschef de toestemming niet kon weigeren, omdat hij op grond van het ‘Tijdelijk besluit eenduidigheid besluitvorming korpscheftaken’ het besluit van de korpschef (eenheid Den Haag) van 6 mei 2019 had moeten volgen. Bij dit besluit is aan eiser toestemming verleend voor het uitvoeren van beveiligingswerkzaam-heden. Nu de korpschef dit niet doet, is volgens eiser sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Verder beroept eiser zich op het gelijkheidsbeginsel, omdat mensen in andere functies, zoals badmeesters en leerkrachten, zonder beveiligingspas wel beveiligingswerkzaamheden mogen verrichten. De korpschef heeft volgens eiser niet duidelijk gemaakt wat het onderscheid is tussen de bevoegdheden van een beveiliger, een burgerwacht, een sfeerbeheerder en een burger.
Daarnaast is volgens eiser het vertrouwensbeginsel geschonden omdat de korpschef in eerdere beslissingen op bezwaar het vertrouwen heeft gewekt dat een beveiligingspas niet kan worden geweigerd op grond van het feit dat iemand eerder beveiligingswerkzaamheden heeft verricht zonder pas.
Ten slotte meent eiser dat sprake is van misbruik van bevoegdheden omdat een met naam genoemde medewerker van de eenheid Zeeland-West-Brabant zou hebben gezegd er persoonlijk voor te zorgen dat eiser nooit meer een beveiligingspas zou krijgen en het besluit van een andere, met naam genoemde medewerker van de eenheid Zeeland-West-Brabant met betrekking tot de aanvraag kennelijk al vaststond voordat eiser zijn zienswijze kenbaar had gemaakt.
4. De korpschef stelt zich op het standpunt dat een beroep op het ‘Tijdelijk besluit eenduidigheid besluitvorming korpscheftaken’ niet opgaat, omdat er bij de afgegeven toestemming door de korpschef (eenheid Den Haag) sprake is geweest van evident foute besluitvorming. De verleende toestemming is daarom ook bij besluit van 14 oktober 2019 ingetrokken. Daarnaast is volgens de korpschef geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat beveiligingswerkzaamheden zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wpbr niet door een burgerwacht of een badmeester worden verricht.
Verder is een sfeerbeheerder niet op één lijn te stellen met een beveiliger. Als eiser als sfeerbeheerder aan het werk was geweest dan had hij zich ook als zodanig dienen te uiten. Geconstateerd is echter dat de werkzaamheden die eiser verrichtte de normale waakzaamheid en zorg van een sfeerbeheerder overschreed. Eiser beschikte ten tijde van de geconstateerde gedragingen niet over toestemming om als beveiliger van een erkende beveiligings-organisatie te mogen optreden.
De korpschef is van mening dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel, omdat eiser er niet op mocht vertrouwen dat het werken als beveiliger zonder toestemming nooit zou kunnen leiden tot het onbetrouwbaar en ongeschikt achten van eiser. Het beleid is bovendien aangescherpt. Voorheen was het eenmaal in de fout gaan niet doorslaggevend voor weigering van de pas, maar sinds de beleidswijziging in 2019 is het zo dat het eenmalig werken zonder pas voldoende reden is om de pas te weigeren.
Dat sprake is van vooringenomenheid wordt door de korpschef ten stelligste ontkend. Verder is eiser in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Oordeel rechtbank
6. Op grond van vaste jurisprudentie, zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 29 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA13510), komt verweerder beoordelingsvrijheid toe bij de beoordeling of de betrokkene voldoende betrouwbaar wordt geacht om beveiligings-werkzaamheden uit te voeren. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen, gelet op de aard van deze branche, hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen. Dit betekent dat de korpschef als maatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven dienen te zijn.
7. Aan de weigering om toestemming als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr te verlenen, heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat meermalen is geconstateerd dat eiser beveiligingswerkzaamheden uitvoerde terwijl hij niet over de daarvoor vereiste toestemming beschikte. Verder is gebleken dat eiser op 9 juni 2019 geen hulp wilde verlenen aan een onwel geworden persoon. Om die redenen heeft de korpschef aangenomen dat eiser niet voldoende betrouwbaar is.
Evidente fout
8. De rechtbank stelt met eiser vast dat op het moment van de in geding zijnde aanvraag de politiechef Den Haag namens de korpschef toestemming had verleend om eiser beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten voor [naam B.V.] te Den Haag, namelijk in het besluit van 6 mei 2019.
In artikel 1 van Pro het Tijdelijk besluit eenduidigheid besluitvorming korpscheftaken (Tijdelijk besluit) staat dat een besluit wordt gevolgd als sprake is van dezelfde aanvrager en/of dezelfde omstandigheden en er geen sprake is van nieuwe relevante feiten of omstandigheden. Eiser stelt dat de korpschef daarom de aanvraag van 14 mei 2019 had moeten toekennen. In artikel 2 van Pro het Tijdelijke besluit is echter een uitzondering gemaakt voor evident foute besluitvorming. In dat geval wordt bezien of tot intrekking van het foute besluit wordt overgegaan. De korpschef hoeft immers niet te volharden in een gemaakte fout.
Volgens de korpschef is sprake van een evidente fout. In het bestreden besluit is echter niet gesteld, laat staan gemotiveerd, dat daarvan sprake is. In het verweerschrift van 13 februari 2020 wordt wel gesteld dat bij de toestemming door de eenheid Den Haag sprake is geweest van evident foute besluitvorming, maar dit standpunt wordt niet onderbouwd.
Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd en daarom dient te worden vernietigd. De rechtbank zal bezien of er aanleiding is de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
9. Ter zitting heeft de korpschef toegelicht dat in het besluit van 6 mei 2019 ten onrechte geen rekening is gehouden met incidenten die in het verleden hebben plaatsgevonden en dat eiser ondanks deze waarschuwingen in januari 2019 opnieuw beveiligingswerkzaamheden heeft verricht zonder toestemming. Dit is bij het verlenen van de toestemming niet onderkend.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef in aanmerking kunnen nemen dat in het besluit van 31 oktober 2018 meerdere incidenten uit 2017 en 2018 zijn vermeld waaruit afgeleid kan worden dat eiser beveiligingswerkzaamheden verrichtte zonder de noodzakelijke toestemming. In het besluit van 31 oktober 2018 heeft de korpschef eiser gewaarschuwd dat deze omstandigheden twijfel kunnen oproepen over zijn betrouwbaarheid of geschiktheid. Desondanks heeft eiser op 20 januari 2019 opnieuw beveiligings-werkzaamheden verricht zonder toestemming. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het mutatierapport van die datum namelijk dat het eiser was die een bezoeker bij binnenkomst bij café [naam cafe] heeft gefouilleerd en samenwerkte met een (andere) beveiliger die hij instrueerde om naar binnen te gaan om bij een uitzetting te helpen. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van dit, door een politieambtenaar opgemaakte, mutatierapport. De stelling van eiser dat hij op dat moment geen beveiligingswerkzaamheden verrichtte omdat hij op dat moment niet in dienst was van een beveiligingsbedrijf, faalt dus.
10. Dit incident, in combinatie met de eerdere incidenten uit 2017 en 2018, is voldoende reden voor het weigeren van toestemming. De korpschef heeft terecht verwezen naar de uitspraak AbRS van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:95 waarin de AbRS heeft overwogen dat ook een eenmalige overtreding een intrekking kan dragen. Dit is bij het verlenen van toestemming op 6 mei 2019 ten onrechte niet onderkend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de korpschef heeft kunnen concluderen dat de op 6 mei 2019 verleende toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden in dienst van [naam B.V.] . berust op een evidente fout.
Dit betekent dat de korpschef niet verplicht was de toestemming in de aanvraag van 14 mei 2019 te verlenen op grond van het feit dat op 6 mei 2019 ook toestemming was verleend. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
Incidenten
11. Aan het afwijzen van de aanvraag van 14 mei 2019 heeft de korpschef, naast het incident van 20 januari 2019, de incidenten van 9 juni 2019 en 10 augustus 2019 ten grondslag kunnen leggen. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 9 juni 2019 heeft de korpschef terecht afgeleid dat eiser die nacht werkzaamheden als portier verrichtte. Het verrichten van identiteitscontrole aan de deur en het innemen van identiteitsbewijzen gaan de taken van een sfeerbeheerder te boven. Ook op 10 augustus 2019 verrichtte eiser blijkens het proces-verbaal van bevindingen werkzaamheden als beveiliger. Blijkens het proces-verbaal van bevindingen was eiser in kleding met het logo van de firma [naam bedrijf] en het herkenningsteken van een particuliere beveiligingsorganisatie gekleed terwijl hij persoons- en/of leeftijdscontrole verrichtte. De aldus verrichte werkzaamheden kunnen naar hun uiterlijke verschijningsvorm worden aangemerkt als beveiligingswerkzaamheden. De korpschef mocht dan ook aannemen dat daarvan sprake was.
Op dat moment beschikte eiser niet over een beveiligingspas om namens [naam bedrijf] werkzaamheden als beveiliger te verrichten. Dat eiser op 9 juni 2019 en 10 augustus 2019 wel over door toestemming om namens [naam B.V.] beschikte, maakt dit niet anders, aangezien eiser niet heeft aangetoond dat hij op deze momenten daadwerkelijk voor of namens [naam B.V.] werkzaam was. Op het moment dat hij als beveiliger voor [naam bedrijf] werkt, dient hij over toestemming te beschikken om voor dit bedrijf te werken. Niet is gebleken van de situatie als bedoeld in paragraaf 7 van de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 waarin vanwege grote spoed een uitzondering op dit vereiste kan worden gemaakt. De stelling van eiser dat het niet zijn verantwoordelijkheid is om alles goed te regelen, faalt. Eiser is er ook zelf verantwoordelijk voor dat hij beschikt over de juiste papieren. Dit is in lijn met de grote mate van betrouwbaarheid en integriteit die de wetgever van beveiligingsmedewerkers eist.
Dit betekent dat de korpschef aan de weigering toestemming te verlenen ten grondslag heeft kunnen leggen dat de omstandigheid dat eiser (meermalen) beveiligingswerkzaamheden heeft verricht zonder toestemming maakt dat eiser niet beschikt over de betrouwbaarheid die nodig is voor het te verrichten werk.
Vertrouwens - en gelijkheidsbeginsel en vooringenomenheid
12. Volgens eiser is het vertrouwensbeginsel geschonden omdat de korpschef in eerdere beslissingen het vertrouwen heeft gewekt dat een beveiligingspas niet kan worden geweigerd op grond van het feit dat iemand eerder beveiligingswerkzaamheden heeft verricht zonder pas.
Het is juist dat in het besluit van 16 juli 2014, waarnaar eiser verwijst, is bepaald dat het niet dragen van een beveiligingspas in dat geval niet leidde tot het naast zich neerleggen van een rechtsregel waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een ernstige aantasting van de rechtsorde. Dit betekent echter niet dat eiser er op mocht vertrouwen dat hem ook in de toekomst nooit tegengeworpen zou kunnen worden dat hij beveiligingswerkzaamheden zonder pas verricht. De korpschef wijst er terecht op dat hij eiser in het besluit van 31 oktober 2018 heeft gewaarschuwd dat het verrichten van beveiligingswerkzaamheden zonder pas twijfel kan oproepen over zijn betrouwbaarheid of geschiktheid. Eiser kon hieruit dus redelijkerwijs afleiden dat dat het werken zonder beveiligingspas wel reden is om toestemming te onthouden. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
13. Ook zijn het beroep het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel ziet op gelijke behandeling in gelijke gevallen. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wpbr wordt onder beveiligingswerkzaamheden verstaan: het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen. De werkzaamheden die beveiligers verrichten kunnen niet gelijkgesteld worden aan de werkzaamheden van een burgerwacht, badmeester of leerkracht. Eiser verrichtte als beveiliger werkzaamheden in een horecagelegenheid. Deze werkzaam-heden zijn voorbehouden aan beveiligers in dienst van een beveiligingsbedrijf. In de door eiser genoemde functies wordt geen beveiligingswerk in dienst van een beveiligingsbedrijf verricht.
14. Eiser heeft tot slot onvoldoende aannemelijk gemaakt dat bij de besluitvorming sprake is geweest van vooringenomenheid. Indien al moet worden aangenomen dat een medewerker van KCT Zeeland-West-Brabant tegen eiser heeft gezegd dat hij er persoonlijk voor zou zorgen dat eiser nooit meer een beveiligingspas zou krijgen, is niet gebleken dat deze medewerker op enigerlei wijze betrokken is geweest bij het vastleggen van de incidenten die aanleiding zijn geweest tot de weigering van de toestemming en bij het besluit tot weigering.
Conclusie
15. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de motivering van de korpschef voldoende basis biedt om het besluit tot het onthouden van toestemming te kunnen dragen. De korpschef kon in redelijkheid tot de conclusie komen dat de betrouwbaarheid van eiser als beveiligingsmedewerker niet boven iedere twijfel verheven is. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen dus in stand blijven
16. Het beroep is gegrond wegens strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten, omdat in het bestreden besluit weliswaar ten onrechte niet erkend en gemotiveerd is dat het verlenen van toestemming op 6 mei 2019 een evidente fout was en daarom niet in de weg staat aan het weigeren van toestemming, maar de motivering van het bestreden besluit voor het overige wel voldoende is. Dit betekent dat de uitkomst van de zaak hetzelfde blijft.
Proceskosten en griffierecht
17. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet de korpschef aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt de korpschef daarnaast in de door eiser gemaakte proceskosten in de vorm van reiskosten van € 5,80.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 5,80.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Graumans, griffier, op 26 februari 2021 op en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wpbr)
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wpbr wordt onder beveiligingswerkzaamheden verstaan: het bewaken van de veiligheid van personen en goederen of het waken tegen verstoring van de orde en rust op terreinen en in gebouwen.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wpbr stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan leidinggevende werkzaamheden, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef.
Ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wpbr wordt de toestemming onthouden indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die nodig zijn voor het te verrichten werk.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr kan de toestemming worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend.
Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (de Beleidsregels).
Ingevolge paragraaf 3.3 van de Beleidsregels wordt de toestemming aan een beveiligingsorganisatie of recherchebureau om personen te werk stellen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de Wpbr, onthouden indien bij het onderzoek naar de betrouwbaarheid blijkt van:
a. veroordelingen en andere rechterlijke uitspraken;
b. andere omtrent de aanvrager bekende feiten.
Ad a.
De persoon waarvoor toestemming wordt gevraagd mag op het moment van de aanvraag niet:
1) binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf is opgelegd of,
2) binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing zijn veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete of een taakstraf is opgelegd.
Ad b.
De toestemming kan (ook) worden geweigerd wanneer op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze onvoldoende betrouwbaar is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten dan wel onvoldoende betrouwbaar is om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden. Dit zal met name -maar niet uitsluitend- het geval zijn wanneer betrokkene er blijk van heeft gegeven rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding kan worden beschouwd als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.
Zo kunnen (tegen betrokkene) opgemaakte processen-verbaal of (dag/mutatie)rapporten ertoe leiden dat betrokkene onvoldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking (of bedenking) bestaat.
Tijdelijk besluit eenduidigheid besluitvorming korpscheftaken
Als sprake is van dezelfde aanvrager en/of dezelfde omstandigheden, wordt ingevolge artikel 1 van Pro het Tijdelijk besluit eenduidigheid besluitvorming korpscheftaken, indien in één der eenheden ter zake een besluit is genomen, en geen sprake is van nieuwe relevante feiten of omstandigheden, dit besluit inhoudelijk gevolgd door de andere eenheid of eenheden.
Ingevolge artikel 2 van Pro dat besluit mag van het bepaalde onder 1 uitsluitend worden afgeweken als sprake is van evident foute besluitvorming en nadat overleg daartoe is gepleegd met een deskundige ter zake. Ook in dit geval wordt contact opgenomen met de behandelaar uit de eenheid die ter zake al een besluit heeft genomen, om zo nodig tot intrekking van het eerste besluit over te gaan.