Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1989 WABO
uitspraak van 28 maart 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij], te [plaatsnaam] ,
gemachtigde: mr. M. Snippe
Procesverloop
Bij besluit 11 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan [naam derde-partij] voor tijdelijke verruiming van het gebruik van de ondergeschikte horeca voor langskomende recreanten (voor een periode van 5 jaar).
Bij besluit van 24 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 16 december 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger] .
Derde partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser woont aan de [adres] 3 in [plaatsnaam] , naast het parkeerterrein van Recreatiepark [naam recreatiepark] (hierna: het recreatiepark).
Besluitvorming
2. In het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”(hierna: het bestemmingsplan) heeft het recreatiepark de bestemming “Recreatie”. Het gebruik van de horecagelegenheid op het recreatiepark is tot op heden alleen toegestaan voor gasten van het recreatiepark. Een uitbreiding van de horeca gelegenheid werd beoogd door middel van het herzien van het bestemmingsplan. Dit nieuwe bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] , 1e herziening (Camping [naam recreatiepark] )” is op 11 juni 2018 vastgesteld. Middels de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2019 [1] is het nieuwe bestemmingsplan in zijn geheel vernietigd. Derhalve geldt nog steeds het huidige bestemmingsplan.
Op 11 augustus 2020 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend aan het recreatiepark voor tijdelijke verruiming van het gebruik van de ondergeschikte horeca voor langskomende recreanten (voor een periode van 5 jaar). Deze vergunning is verleend voor een maximaal netto vloeroppervlak van 200m2 en een bijbehorend terras van maximaal 120 m2. Daarnaast gelden de volgende voorwaarden:
het gebruik van de horeca moet ondergeschikt blijven aan de verblijfsrecreatieve bestemming. Er mag geen zelfstandige horecagelegenheid ontstaan. Er mogen nadrukkelijk geen feesten en partijen worden gehouden, voor niet campinggasten. Het gebruik van de horeca moet primair gericht zijn op de campinggasten.
Daarnaast mag de horeca gedurende de dagperiode gebruikt worden door de dagrecreanten in het omliggende gebied (wandelaar, fietsers, etc.)
Na zonsondergang mag de horeca enkel door campinggasten worden gebruikt.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
3. Het relevante wettelijke kader is in de bijlage opgenomen.
De kruimelregeling en strijd met de ruimtelijke onderbouwing
4.1 Eiser stelt dat deze tijdelijke verruiming in feite een permanente verruiming betreft. Deze verruiming zal voor een langere periode extra overlast met zich meebrengen wat een enorme impact heeft op de woon- en leefsituatie van eiser. Eiser stelt dat er onderzoek moet worden gedaan naar de geluidsoverlast omdat de parkeerplaats naast de woning van eiser is gelegen. Het gaat om een aanzienlijk oppervlakte hetgeen met zich brengt dat de horeca door een groot aantal mensen zal worden bezocht.
Eiser stelt voorts dat onvoldoende is onderzocht tot hoeveel extra verkeersbewegingen en parkeerproblematiek de tijdelijke verruiming zal leiden. De inschatting dat er 24 verkeersbewegingen per dag zullen plaatsvinden is erg krap.
4.2 Verweerder stelt dat de vergunning is verleend op basis van artikel 4, onder 11 van bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (hierna: Bor). Op grond van dit onderdeel dient aannemelijk te worden gemaakt dat de activiteit na de in de omgevingsvergunning gestelde termijn daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd. Het hoeft niet aannemelijk te zijn dat er na de gegeven termijn in het geheel geen behoefte meer bestaat aan de activiteit. Het behoeft slechts mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Dit is het geval nu de horeca op enig moment enkel toegankelijk kan worden gemaakt voor gasten van het recreatiepark.
Ten aanzien van de parkeernorm stelt verweerder dat de verkeersaantrekkende werking beperkt zal zijn nu het recreatiepark is voorzien van een slagboom. Dit nodigt horecabezoekers niet uit om met de auto naar het recreatiepark te komen. De parkeerbehoefte wordt bepaald door de normen in de Nota Parkeernormen Tilburg 2017 (hierna: de parkeernota). In de bijlage bij de parkeernota staat dat de minimumnorm voor de hoofdgroep horeca 12 plaatsen per 100 m2 oppervlakte betreft. De omgevingsvergunning gaat uit van een oppervlakte van 200 m2. Dat zijn 24 parkeerplaatsen. De oppervlakte van het terras hoeft niet te worden meegerekend. Verweerder stelt dat het reëel is dat de helft van de horecagasten afkomstig zal zijn van het recreatiepark (en dus geen parkeerplaats nodig zal hebben). Dit betekent dat er 12 parkeerplaatsen nodig zijn voor gasten van buiten het recreatiepark. Het terrein heeft hiervoor voldoende plaatsen beschikbaar. Wel dient de parkeerplaats van het recreatiepark goed toegankelijk te zijn voor bezoekers. Omdat er een slagboom op het terrein staat, stelt verweerder een aanvullende voorwaarde aan vergunninghouder die inhoudt er voor te zorgen dat duidelijk wordt aangegeven dat de parkeerplaatsen ook beschikbaar zijn voor bezoekers van de horeca inrichting.
Ten aanzien van het aantal verkeersbewegingen merkt verweerder op dat dat dit er 24 zullen zijn (12 auto’s die op en neer rijden). Hierbij gaat verweerder er vanuit dat alle parkeerplaatsen één maal per dag bezet zullen zijn. Dit is zodanig weinig dat er geen problemen zullen ontstaan.
4.3 De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o van de Wabo. Hierin is de mogelijkheid opgenomen om af te wijken van het bestemmingsplan middels de zogeheten kruimelgevallenregeling. Verweerder heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid van artikel 4, onder 11 van bijlage II bij het Bor waarin staat dat voor verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, onder c van de wet, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o van de Wabo van het bestemmingsplan, in aanmerking kan komen ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Uit de Nota van toelichting behorend bij het Bor en uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [2] blijkt dat artikel 4, aanhef en onder 11 van bijlage II van het Bor alleen toegepast kan worden, wanneer het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Niet (meer) van belang is of aannemelijk is dat de activiteit na 5 jaar ook daadwerkelijk zal worden gestaakt. Ook voor een activiteit die voorziet in een permanente behoefte, is het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Het behoeft slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd, omdat immers anders impliciet de activiteit voor onbepaalde tijd zou worden vergund.
Verweerder heeft terecht overwogen dat in dit geval de activiteiten na 5 jaar zonder onomkeerbare gevolgen kunnen worden beëindigd, omdat deze alleen bestaan uit het toelaten van gasten buiten het recreatiepark. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.
Echter, bij toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20, van de Wabo geldt dat slechts een omgevingsvergunning kan worden verleend als het aangevraagde project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Die strijd doet zich onder meer voor wanneer een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet langer is gegarandeerd. De toets van verweerder heeft zich in het bestreden besluit beperkt tot het aantal parkeerplaatsen en de verkeersaantrekkende werking als gevolg van het primaire besluit. Andere relevante aspecten zoals geluidshinder zijn niet meegenomen. Hiermee heeft verweerder geen volledige toets uitgevoerd. Het bestreden besluit is hiermee onzorgvuldig tot stand gekomen. Het beroep van eiser slaagt reeds hierom. De rechtbank voegt hier aan toe dat ook de overwegingen ten aanzien van de parkeerplaatsen en de verkeersaantrekkende werking onvoldoende zijn onderbouwd. De stelling dat 50% van de gasten afkomstig zullen zijn van het recreatiepark en de stelling dat er slechts 2 verkeersbewegingen per dag per parkeerplaats worden verwacht missen een deugdelijke onderbouwing.
Het besluit berust op een onvoldoende draagkrachtige motivering en is niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Gelet hierop dient het besluit te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond slaagt.
Voorwaarden vergunning
5.1 Eiser stelt dat de aan de vergunning verleende voorwaarden niet te handhaven zijn. De horeca dient primair gericht te zijn op gasten van het recreatiepark. Eiser vraagt zich af of en hoe dit te handhaven is. Ook stelt eiser dat niet te controleren is of er na zonsondergang nog gasten van buiten het recreatiepark aanwezig zijn.
5.2 Verweerder stelt dat de voorwaarden voldoende duidelijk en concreet zijn. Het is aan vergunninghouder om er zorg voor te dragen dat hij zich houdt aan de gestelde voorwaarden. Er zijn geen regels gesteld die betrekking hebben op de wijze waarop vergunninghouder de regels moet naleven.
5.3 De rechtbank stelt vast dat het bevoegd gezag aan de omgevingsvergunning de voorschriften moet verbinden die nodig zijn met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening. In welke gevallen een bepaald voorschrift nodig is, staat primair ter beoordeling van het bevoegd gezag. De voorschriften moeten wel uitvoerbaar en handhaafbaar zijn.
Ter zitting is gebleken dat vergunninghouder de benodigde controle uitvoert door gasten te vragen of zij op het recreatiepark verblijven. Hier ligt geen verificatie aan ten grondslag zoals het controleren van de gastenlijst van het recreatiepark. De controle die door verweerder wordt uitgevoerd wordt op dezelfde manier uitgevoerd. De rechtbank stelt vast dat deze vorm van controle ontoereikend is om te waarborgen dat na zonsondergang enkel gasten van het recreatiepark op de horeca zullen worden toegelaten en daarmee ondergeschikt blijft aan de recreatieve bestemming. Hiermee is het voorschrift onvoldoende handhaafbaar. Verweerder zal in overleg met het recreatiepark moeten bezien hoe deze waarborg wel tot stand kan komen. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
6.1 Gelet op bovenstaande, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
6.2 De rechtbank heeft onderzocht of finale geschilbeslechting mogelijk is, maar ziet daartoe onvoldoende aanleiding nu er opnieuw onderzoek moet worden gedaan naar de gevolgen van de verruiming van de horeca voor het woon- en leefklimaat van eiser. Verweerder zal dan ook worden opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
6.3 Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
6.4 De rechtbank zal verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten veroordelen. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. K. Verschueren msc., rechter, in aanwezigheid van drs. M.H.C. van Spreuwel, griffier, op 28 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
mr. drs. K. Verschueren, MSc., rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijk kader
Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 3.9
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
Artikel 2.12
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking (hierna: binnenplans afwijken)
2. in de bij algemene regeling van bestuur aangewezen gevallen (hierna: kruimelgevallenregeling)
Besluit Omgevingsrecht (Bor) bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
12.1
Bestemmingsomschrijving
12.1.1
Functie
De voor 'Recreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
dagrecreatieve voorzieningen;
bijbehorende en ondergeschikte tuinen en erven;
bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden en wegen;
bijbehorende en ondergeschikte groenvoorzieningen;
bijbehorende en ondergeschikte speelvoorzieningen;
bijbehorende en ondergeschikte objecten voor beeldende kunst;
recreatief medegebruik en evenementen;
water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
bouwwerken van algemeen nut.
12.1.2
Functie-aanduidingen
Ter plaatse van de aanduiding 'speelvoorziening' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor speelvoorzieningen met bijbehorende (groen)voorzieningen, verharde en onverharde paden.
Ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden mede bestemd voor een camping met bijbehorende voorzieningen.
Ter plaatse van de aanduiding 'dagrecreatie' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen ten behoeve van de camping.
Ter plaatse van de aanduiding 'verblijfsgebied' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden mede bestemd voor verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van de camping, zulks in de vorm van staanplaatsen voor kampeermiddelen (zoals tenten, kampeerauto's en toercaravans).
Ter plaatse van de aanduiding 'verblijfsrecreatie' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden mede bestemd voor verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van de camping, zulks in de vorm van:
1. stacaravans;
2. staanplaatsen voor kampeermiddelen (zoals tenten, kampeerauto's en toercaravans);
3. bijbehorende (gemeenschappelijke) voorzieningen, zoals (een) winkel(s), kantine(s), restaurant(s), wasserette(s), parkeerterrein(en) en sanitaire voorzieningen.
Ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden mede bestemd voor een bedrijfswoning (één bedrijfswoning per functie-aanduidingsvlak).
Ter plaatse van de aanduiding 'parkeerterrein' zijn de voor 'Recreatie' aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor een parkeerterrein ten behoeve van de camping.
Bestemmingsplan Tilburg Parkeerregeling 2017
4.1
Parkeren
a. Ten behoeve van het parkeren of stallen van (motor)voertuigen dient in, op of onder het gebouw dan wel op het onderbouwde terrein dat bij het gebouw hoort in voldoende mate parkeergelegenheid aanwezig te zijn;
b. Hierbij moet worden voldaan aan de parkeernormen en rekenmethode, zoals neergelegd in de nota “Parkeernormen Tilburg 2017”. Indien deze parkeernota gedurende de planperiode wordt gewijzigd dient te worden voldaan aan de gewijzigde parkeernormen en rekenmethode;
c. De onder a. bedoelde plaatsen voor het stallen van voertuigen moeten afmetingen hebben die afgestemd zijn op gangbare (motor)voertuigen, zoals neergelegd in de nota “Parkeernormen Tilburg 2017”. Indien deze parkeernota gedurende de planperiode wordt gewijzigd dient te worden voldaan aan de desbetreffende wijzigen.