Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats [plaatsnaam 2]
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/1833 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam 1] , eiseres,
gemachtigde: ing. M. Boers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2020 (primair besluit) heeft het college de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het intern verbouwen van het pand en het plaatsen van reclame op de locatie [adres] 100 te [plaatsnaam 2] geweigerd. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
In het besluit van 11 maart 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en het bestreden besluit onder aanvulling van een nadere motivering in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 16 februari 2022.
Hierbij waren aanwezig [naam vertegenwoordiger] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, mr. F.L.M. Tijhof en ing. I.J.M. Dolmans namens het college.
Overwegingen
Feiten
1.1.
Op 27 mei 2020 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het intern verbouwen van het pand, zodat het gebruikt kan worden voor een vestiging van [naam bedrijf] en het plaatsen van reclame op de locatie [adres] 100 te [plaatsnaam 2] . Op het desbetreffende perceel is een tankstation gelegen met de aanduiding ‘verkooppunt motorbrandstoffen met lpg’. Het pand waarvoor de horecagelegenheid wordt aangevraagd maakt deel uit van de voormalige bijbehorende detailhandelsvoorziening. Het tankstation is een onbemand station.
1.2.
Op 12 juni 2020 heeft de Afdeling Ruimte omtrent het bouwplan een advies uitgebracht aan het college. De Afdeling Ruimte heeft negatief geadviseerd, omdat op basis van het geldende horecabeleid het initiatiefplan niet wenselijk is. Daarnaast is het college in afwachting van het nieuwe horecabeleid terughoudend in het toevoegen of uitbreiden van horeca wanneer deze niet past in het nu nog geldende horecabeleid en er een afwijking van het geldende bestemmingsplan noodzakelijk is.
1.3.
Bij besluit van 17 juli 2020 (primair besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning voor het intern verbouwen van het pand aan de [adres] 100 te [plaatsnaam 2] geweigerd, omdat de omgevingsvergunning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan [plaatsnaam 3] .
1.4.
Eiseres heeft op 27 augustus 2020 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. op 10 november 2020 heeft een hoorzitting ten overstaan van de Adviescommissie Bezwaarschriften plaatsgevonden (hierna: de Adviescommissie). De Adviescommissie heeft ook een advies uitgebracht en geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en opnieuw te besluiten op de aanvraag voor een omgevingsvergunning.
1.5.
Bij besluit van 11 maart 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en het primaire besluit onder aanvulling van een nadere motivering in stand gelaten.
1.6.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Het geschil
2. Aan de orde is de vraag of het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het intern verbouwen van het pand op de locatie [adres] 100 te [plaatsnaam 2] heeft geweigerd.
Standpunt van eiseres
3.1.
Eiseres stelt dat zij geen aanvraag heeft ingediend voor afwijking van het bestemmingsplan. Naar de mening van eiseres is de omgevingsvergunning geweigerd op een onderdeel dat niet is aangevraagd. Het bestreden besluit is volgens eiseres dan ook onjuist gemotiveerd.
3.2.
Naar de mening van eiseres zijn er diverse volledig vergelijkbare situaties binnen de gemeente waar ook sprake is van aflevering van motorbrandstoffen enerzijds en tegelijkertijd ook (bijbehorende) detailhandel. Het is naar de mening van eiseres onduidelijk hoe het college tot het standpunt is gekomen dat de activiteit niet passend zou zijn binnen het bestemmingsplan.
Wettelijk kader
4. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage behorende bij deze uitspraak.
Het geldende bestemminsplan
5. Ter plaatse van het onbemande tankstation geldt het onherroepelijk geworden bestemmingsplan ‘ [plaatsnaam 3] ’ (het bestemmingsplan). Het college heeft de aanvraag van eiseres aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit planologisch strijdig gebruik, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat de vestiging van [naam bedrijf] niet zou kunnen worden aangemerkt als ‘bijbehorende detailhandelsvoorziening’ zoals bedoeld in artikel 3.1 onder b van het bestemmingsplan.
Is er sprake van strijd met het bestemmingsplan?
6.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de vestiging van [naam bedrijf] bij het onbemande tankstation moet worden aangemerkt als ‘bijbehorende detailhandel’. De beoogde horecavestiging is dan niet in strijd met het bestemmingsplan. De vestiging van [naam bedrijf] is ondergeschikt aan de hoofdactiviteit, namelijk het afleveren van motorbrandstoffen. De brandstofomzet is volgens eiseres vele malen hoger dan de omzet die met de verkoop van de pizza’s zou worden behaald. Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat zij verwacht dat ongeveer veertig procent van de klanten een gecombineerde aankoop, van motorbrandstof en pizza, zal doen.
6.2.
De gemachtigde van het college heeft ter zitting betoogd dat er geen sprake is van ‘bijbehorende detailhandel’. Er is immers geen sprake van binding tussen het tankstation en de pizzaverkoop. Voor het college is daarbij doorslaggevend dat er niet binnen voor de motorbrandstoffen zal worden betaald. Daarnaast is het assortiment dat bij [naam bedrijf] wordt verkocht niet bijbehorend aan motorbrandstoffenverkoop.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 3.1, onder aanhef en b van het bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding ‘verkooppunt motorbrandstoffen met lpg’, een verkooppunt voor motorbrandstoffen met lpg en de bijbehorende detailhandelsvoorziening met een verkoopvloeroppervlak van maximaal honderd vierkante meter is toegestaan.
De vraag die aan de rechtbank voorligt is of de vestiging van [naam bedrijf] bij het onbemande tankstation als bijbehorende detailhandelsvoorziening in de zin van het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat deze vestiging niet kan worden aangemerkt als bijbehorende detailhandelsvoorziening. Een bij een tankstation behorende detailhandelsvoorziening veronderstelt dat de tankende klanten bij betaling ook nog andere producten kunnen kopen. Dat verband ontbreekt hier omdat voor het tanken via een automaat bij de pomp moet worden betaald. Er is dan ook geen noodzakelijk verband tussen tankende klanten en klanten die pizzaproducten willen kopen. Daardoor is er een reële kans dat relatief veel klanten alleen voor de pizzaproducten naar het tankstation zullen komen. Aan eiseres kan worden toegegeven dat dat verband er ook niet altijd is bij bemande tankstations, maar daar mag worden aangenomen dat het overgrote deel van de klanten een gecombineerde aankoop van motorbrandstof en overige producten zullen doen. Eiseres heeft geen cijfers overgelegd waaruit iets anders blijkt. Daarmee heeft eiseres
onvoldoende duidelijk gemaakt waaruit blijkt dat de vestiging van [naam bedrijf] daadwerkelijk ondergeschikt is aan de verkoop van motorbrandstoffen.
Ter zitting heeft eiseres betoogd dat zij ook op andere locaties vestigingen van [naam bedrijf] heeft geopend bij (onbemande) tankstations. Voor zover eiseres hiermee heeft willen stellen dat deze onbemande locaties aantonen dat het merendeel van de kopers ook daar een gecombineerde aankoop van motorbrandstof en pizza doet, is dat onvoldoende gebleken.
Ter zitting heeft eiseres ook betoogd dat mensen in de vestiging van [naam bedrijf] terecht kunnen als zij te maken krijgen met storingen bij het tankstation of daarover vragen hebben. Naar oordeel van de rechtbank is dit niet doorslaggevend voor de vraag of er sprake is van een bijbehorende detailhandelsvoorziening. Het blijft een onbemand tankstation, waarbij mensen die werkzaam zijn bij [naam bedrijf] in feite aan eiseres doorgeven welke storingen er zijn. De vestiging van [naam bedrijf] kan niet daardoor worden aangemerkt als bijbehorende detailhandelsvoorziening. Dat betekent dat de beoogde vestiging in strijd is met de bepalingen van het bestemmingsplan.
Afwijken van het bestemmingsplan
7.1.
Eiseres is van mening dat zij geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c van de Wabo heeft ingediend, nu er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Eiseres meent dat de vergunning nu is geweigerd op een onderdeel dat is niet aangevraagd.
7.2.
De rechtbank is met het college van oordeel dat, indien er sprake is van strijdig gebruik met het bestemmingsplan, de (bouw)activiteit ook moet worden beoordeeld als planologisch strijdig gebruik. Gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo heeft het college de aanvraag terecht aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit planologisch strijdig gebruik, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c van de Wabo. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Het gelijkheidsbeginsel
8.1.
Eiseres stelt zich ook op het standpunt dat het college wel had moeten afwijken van het bestemmingsplan. Naar de mening van eiseres zijn er diverse vergelijkbare situaties binnen de gemeente waar ook sprake is van aflevering van motorbrandstoffen en bijbehorende detailhandel. Het college heeft enkel gesteld dat het in strijd is met het beleid.
8.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van gelijke gevallen, nu twee van de voorgestelde tankstations, in tegenstelling tot het tankstation van eiseres, bemande tankstations zijn. Het andere tankstation is ook een onbemand tankstation, maar daar bestaat het assortiment voornamelijk drank- en snackproducten die worden meegenomen als men gaat tanken. Het is een breder assortiment dan een bestel- en bezorgservice, zoals eiser dat voor ogen heeft. Daarnaast gaat het niet om planologisch gelijke gevallen. Het college wenst, vanwege het geldende beleid, niet mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Een vestiging van [naam bedrijf] acht het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat het niet onbegrijpelijk is dat het college de vestiging van [naam bedrijf] in strijd acht met de goede ruimtelijke ordening. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom zij gelet op het beleid geen toepassing wensen te geven aan de kruimelgevallenregeling, zoals bedoeld in artikel 4 van Pro Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Het college wijst er terecht op dat de vergelijking met de twee bemande tankstations niet opgaat. Ten aanzien van de het andere onbemande tankstation geldt dat daar het college stelt dat hier een geringe kans is dat klanten louter voor de niet-brandstofproducten naar dit tankstation zullen komen. Eiseres heeft dit standpunt niet weerlegd. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Niet op andere onderdelen beslist
9.1.
Eiseres is ook van mening dat het college niet op alle aangevraagde onderdelen heeft beslist. Zo heeft eiseres geen beslissing gekregen over de plaatsing van reclame en het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat zij wel degelijk belang heeft bij een beslissing over de andere onderdelen.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat het college niet op alle aangevraagde onderdelen heeft beslist. Het college heeft enkel een besluit genomen over het (intern) verbouwen en niet over de andere aangevraagde onderdelen, namelijk de plaatsing van reclame en het veranderen van een inrichting. Ter zitting heeft eiseres betoogd dat zij nog een belang heeft bij een beslissing over de andere onderdelen omdat bijvoorbeeld het plaatsen van reclame ook mogelijk is zonder pizzavestiging. De rechtbank is van oordeel dat het college op de andere onderdelen moet beslissen. Het beroep is in zoverre gegrond.
Conclusie
10. Gelet op het voorstaande heeft het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het (intern) verbouwen van het pand aan de [adres] 100 te [plaatsnaam 2] geweigerd. Dit betekent dat het beroep van eiseres deels ongegrond is. Het college dient echter nog wel te beslissen op de aanvraag voor het plaatsen van reclame en het veranderen van een inrichting . Het beroep van eiseres is daarom ook deels gegrond.
De rechtbank draagt het college op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit te nemen over de plaatsing van reclame en het veranderen van een inrichting.
11. Nu de rechtbank het beroep deels gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
12. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling, nu er geen sprake is een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond voor zover is besloten om geen omgevingsvergunning te verlenen voor het (intern) verbouwen van het pand aan de [adres] 100 te [plaatsnaam 2] ;
- verklaart het beroep gegrond voor zover er niet op alle aangevraagde activiteiten door het college is beslist;
- draagt het college op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit te nemen over de plaatsing van reclame en het veranderen van een inrichting;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 30 maart 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien:
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gedag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoel in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
Op grond van het tweede lid wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Bestemmingsplan [plaatsnaam 3] :
Op grond van artikel 3.1 van het bestemmingsplan [plaatsnaam 3] zijn de voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden bestemd voor:
bedrijven in de categorieën 1 en 2 die zijn genoemd in de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals opgenomen in bijlage 1 van de planregels;
ter plaatse van de aanduiding ‘verkooppunt motorbrandstoffen met lpg’, een verkooppunt voor motorbrandstoffen met lpg en de bijbehorende detailhandelsvoorzieningen met een verkoopvloeroppervlak van maximaal 100m²;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – tuindersbedrijf’ is een tuindersbedrijf toegestaan;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘nutsvoorziening’ zijn tevens nutsvoorzieningen toegestaan;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ is maximaal 1 bedrijfs- of dienstwoning;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’, is tevens wonen toegestaan;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘kantoor’ zijn tevens op de verdieping kantoren toegestaan;
met daarbij behorend:
groen;
parkeren;
water.
met uitzondering van:
zelfstandige kantoren;
risicovolle inrichtingen, anders dan het verkooppunt voor motorbrandstoffen genoemd onder b;
geluidszoneringsplichtige bedrijven, zoals genoemd in arikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.