ECLI:NL:RBZWB:2022:2274 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Weigering omzettingsvergunning wegens strijdig gebruik wo...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 21/2365 WET

uitspraak van 25 april 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[Naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,

gemachtigde: mr. B.F.J. Bollen,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 25 september 2020 (primair besluit) heeft verweerder de door eiseres aangevraagde omzettingsvergunning voor het pand aan de [straatnaam] [huisnummer1] - [huisnummer2] te [plaatsnaam] geweigerd.

Bij besluit van 28 april 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 25 februari 2022. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger vwr] en [vertegenwoordiger vwr2] .

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. Het pand aan de [straatnaam] [huisnummer1] - [huisnummer2] was in eigendom van Swaans Beheer B.V. Op 2 april 2019 is de eigendom van het pand overgedragen aan eiseres. Het betreft een recht van erfpacht en een daarvan afhankelijk recht van opstal. Dit betekent dat Swaans Beheer B.V. eigenaar is van het perceel, maar dat eiseres eigenaresse is van de opstallen. Tussen juni 2008 en januari 2018 is het pand bewoond door medewerkers van het bedrijf Cofco BBCA Chemical. Vanaf 14 februari 2018 tot eind mei 2020 werd het pand verhuurd aan een persoon die tevens op het adres ingeschreven was in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) van de gemeente Tilburg. Het pand is sinds 26 mei 2021 wederom verhuurd.

2. Op grond van het geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Kraaiven 2008 (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel aan de [straatnaam] [huisnummer1] - [huisnummer2] de bestemming “bedrijventerrein”. Artikel 4.5.1 van de planvoorschriften stelt dat onder strijdig gebruik voor deze bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor bewoning, met uitzondering van gronden met de aanduiding bedrijfswoning. Het pand aan de [straatnaam] [huisnummer1] - [huisnummer2] heeft niet de aanduiding bedrijfswoning.

Op 12 maart 2019 heeft verweerder geconstateerd dat een deel van het pand aan de [straatnaam] [huisnummer1] - [huisnummer2] in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als woning. Op 7 juni 2019 heeft verweerder Swaans Beheer B.V. een last onder dwangsom opgelegd wegens handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Tegen deze last onder dwangsom is bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is ongegrond verklaard. Er is geen beroep ingesteld.

Op 4 september 2020 heeft eiseres een omzettingsvergunning aangevraagd. Deze aanvraag is door verweerder bij primair besluit van 30 september 2020 afgewezen vanwege strijd met het bestemmingsplan. Artikel 4, eerste lid onder e, van de Huisvestingsverordening Tilburg 2020 (hierna: de huisvestingsverordening) stelt dat een omzettingsvergunning kan worden geweigerd indien vergunningverlening zou leiden tot strijdigheid met het bestemmingsplan, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is afgegeven waarin is besloten tot een afwijking van het bestemmingsplan. Op 12 oktober 2020 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen deze weigering. Het bezwaar is ongegrond verklaard.

In geschil is of het huidige gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.

Wettelijk kader

3. Het relevante wettelijke kader is in de bijlage opgenomen.

Overgangsrecht

4.1 Eiseres stelt dat het gebruik als woning niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hiertoe doet zij een beroep op het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan waardoor het strijdige gebruik zou worden beschermd. Zij stelt dat de woning is bewoond sinds inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan (24 november 2009) en dat dit gebruik sindsdien onafgebroken heeft plaatsgevonden. Hierdoor is er geen strijd met het bestemmingsplan en had de omzettingsvergunning kunnen worden verleend.

4.2 Verweerder stelt dat een beroep op het overgangsrecht niet kan slagen. Ten eerste stelt verweerder dat het pand aan de [straatnaam] sinds 2008 is bewoond door medewerkers van een Chinees bedrijf. Daarna is de woning bewoond door een particulier. Het strijdige gebruik is hierdoor volgens verweerder vergroot waardoor de beschermende werking van het overgangsrecht is komen te vervallen. Daarnaast stelt verweerder dat het gebruik niet onafgebroken heeft plaatsgevonden. Het gebruik is langer dan een jaar gestaakt geweest nu het pand sinds juni 2019 niet meer wordt bewoond. Ook om deze reden is de beschermende werking van het overgangsrecht komen te vervallen.

4.3 Het overgangsrecht uit het geldende bestemmingplan bepaalt in artikel 26.2 dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. In de planvoorschriften is echter ook een uitzonderingsclausule opgenomen in artikel 26.2, onder d, inhoudende dat er geen beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht indien dat gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan. Dit voorheen geldende bestemmingsplan heet “Industrieterrein Noord” (hierna: bestemmingplan 1969). Indien het huidige strijdige gebruik onder het bestemmingsplan 1969 was toegestaan, is de uitzonderingsclausule uit het huidige bestemmingsplan niet van toepassing. Indien het huidige strijdige gebruik ook al strijdig was onder het bestemmingsplan 1969, geldt de uitzonderingsclausule wel. Om dan een beroep te kunnen doen op het overgangsrecht moet het strijdige gebruik ook worden beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan 1969. Ter zitting is gebleken dat partijen het niet eens zijn over de vraag of het bestemmingsplan 1969 het huidige strijdige gebruik toelaat. De rechtbank zal dit dan ook als eerste bezien.

In het bestemmingsplan 1969 had het perceel de bestemming “Handel en Nijverheid”. Artikel 2 van Pro de planvoorschriften 1969 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

A. De als zodanig bestemde gronden mogen uitsluitend worden bebouwd met bedrijfsgebouwen en bouwwerken, niet zijnde gebouwen, alsmede woningen, voorzover deze behoren bij genoemde bedrijfsgebouwen en bouwwerken, mits:

a. de hoogte van de gebouwen niet meer bedraagt dan 15 meter

b. de oppervlakte van die bouwwerken niet meer bedraagt dan 75% van de oppervlakte van een bouwperceel

c. op een bouwperceel niet meer dan 2 woningen worden gebouwd.

d. de woningen voor het gebruik van de bedrijfsgebouwen onontbeerlijk zijn.

e. de afstand van enig punt van de woningen tot de bedrijfsgebouwen nergens minder bedraagt dan 20 m.

f. de afstand van de woningen tot de openbare weg nergens meer bedraagt dan 25 meter.

(…)

C. 1. De bouwwerken mogen uitsluitend worden gebruik voor of in verband met industriële, nijverheids-, ambachts- of handelsdoeleinden, met dien verstande dat de bouwwerken niet mogen worden gebruikt als winkel.

2. De woningen mogen uitsluitend gebruikt worden voor woondoeleinden.

Volgens eiseres dienen bovenstaande bepalingen zo gelezen te worden dat de regels onder A zien op “bouwen” en de bepalingen onder C op “gebruik”. Derhalve moet voor gebruik alleen gekeken worden naar de bepalingen onder C. Hierin staat dat de woningen gebruikt mogen worden voor woondoeleinden, derhalve is wonen in het pand toegestaan.

Volgens verweerder is er geen sprake van zo een onderscheid. Uit de bepalingen onder A blijkt dat de toegestane woningen binnen deze bestemming onontbeerlijk moeten zijn voor bedrijfsgebouwen. Binnen deze bestemming mogen de woningen uitsluitend gebruikt worden voor woondoeleinden.

De rechtbank stelt vast dat in artikel 2 van Pro de planvoorschriften 1969 (onder andere) regels worden gegeven over bouwen op en gebruik van gronden met de bestemming “Handel en Nijverheid”. Naar het oordeel van de rechtbank dienen deze bepalingen in onderlinge samenhang te worden gelezen. De rechtbank ziet in (de tekst van) het bestemmingsplan 1969 geen aanknopingspunten voor de door eiseres bepleite lezing van de planvoorschriften, waarbij voor gebruik niet mag worden gekeken naar wat in dit artikel is bepaald ten aanzien van bouwen. Voor de vraag voor welk doel de op deze gronden gebouwde woningen mogen worden gebruikt, kon verweerder dus ook kijken naar wat in artikel 2 onder Pro A van de planvoorschriften 1969 is bepaald. Wonen is toegestaan mits dit wonen gebeurt binnen de geldende bestemming, te weten de bestemming “Handel en Nijverheid” en dit onontbeerlijk is voor het gebruik van de bedrijfsgebouwen. Dit blijkt ook uit de bepaling onder C1 waarin staat dat de bouwwerken uitsluitend mogen worden gebruikt voor industriële, nijverheids-, ambachts-, of handelsdoeleinden. Ook de benaming van de bestemming. “Handel en Nijverheid”, wijst er op dat wonen in brede zin op deze bestemming niet is toegestaan. De rechtbank volgt dus het standpunt van verweerder dat het bestemmingsplan 1969 enkel wonen toeliet voor zover dit voor het gebruik van de bedrijfsgebouwen onontbeerlijk is.

Niet in geschil is dat het door eiseres beoogde gebruik als woning niet is aan te merken als bedrijfswonen in deze zin. Dit betekent dat het gebruik al strijdig was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Een beroep op het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan kan dan, zoals gezegd, alleen nog slagen indien dit gebruik ook werd beschermd door het overgangsrecht van het bestemmingsplan 1969.

Dit bestemmingsplan stelt in artikel 11 van Pro de planvoorschriften dat het gebruik van grond en opstallen, als bedoeld in artikel 2, leden B en C, strijdig met het plan op het tijdstip van het ter inzage leggen daarvan, mag worden gehandhaafd. Dit plan kent geen uitzonderingsclausule. Dit betekent dat het overgangsrecht uit het huidige bestemmingsplan alleen van toepassing is indien het strijdige gebruik zich vanaf het moment van het ter inzage leggen van het bestemmingsplan 1969 onafgebroken heeft voortgezet.

Eiseres heeft hiertoe geen bewijs overgelegd. Ter zitting is aangegeven dat zij zich hierin opnieuw zou moeten verdiepen. Daargelaten dat dit bewijsaanbod op een zeer laat moment in de procedure is gedaan, acht de rechtbank het niet zinvol op dit aanbod in te gaan omdat het beroep op het overgangsrecht ook op andere gronden niet zal slagen. Hiertoe overweegt zij als volgt.

Wonen

4.4 Niet in geschil is dat het pand van 2009 tot 2018 is bewoond door Chinese werknemers van het bedrijf Cofco. De vraag is of deze kortdurende huisvesting van arbeidsmigranten kan worden gelijkgesteld aan het huidige strijdige gebruik, meer specifiek of het huisvesten van arbeidsmigranten kan worden aangemerkt als "wonen". Indien dit niet het geval is, is het strijdige gebruik vergroot waardoor de beschermende werking van het overgangsrecht komt te vervallen.

De rechtbank stelt vast dat het begrip "wonen" in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. De rechtbank heeft voor de uitleg van de term aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik. In het algemeen spraakgebruik dienen onder "wonen" diverse uiteenlopende vormen van huisvesting te worden begrepen. Daaronder kan volgens vaste rechtspraak ook de huisvesting van arbeidsmigranten vallen. De rechtbank verwijst hiertoe naar een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waaruit blijkt dat de huisvesting van arbeidsmigranten inderdaad kan worden aangeduid als wonen. Echter, hiertoe is een zekere duurzaamheid vereist.^[1]Uit de overlegde documenten blijkt dat het verblijf van de (Chinese) arbeidsmigranten die werkzaam waren voor Cofco uiteenliep van drie weken tot drie maanden. Hiermee is het verblijf onvoldoende duurzaam om een woonkarakter aanwezig te achten. Hierbij speelt tevens een rol dat de arbeidsmigranten niet waren ingeschreven in het BRP.

De rechtbank stelt dan ook vast dat onder het bestemmingsplan 1969 tot 2018 sprake was van kortdurend verblijf wat daarna is gewijzigd in (regulier) wonen. Dit brengt met zich dat de afwijking van het bestemmingsplan is vergroot. Hiermee is de beschermende werking van het overgangsrecht komen te vervallen.

Conclusie

5. Uit het voorgaande volgt dat eiseres geen beroep kan doen op (de beschermende werking van) het overgangsrecht. Dit betekent dat verweerder de door eiseres aangevraagde omzettingsvergunning terecht heeft geweigerd omdat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Het beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.

Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. K. Verschueren Msc., rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 25 april 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

mr. N. van Asten, griffier mr. drs. K. Verschueren, msc., rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wettelijk kader

Huisvestingswet

Artikel 21

1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Huisvestingsverordening Tilburg 2020

Artikel 1

Deze verordening verstaat onder

m. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte(n)waarbij men een of meer van de wezenlijke voorzieningen, zijnde keuken, badruimte en/of toilet, gezamenlijk moet gebruiken en waarvan de deur van het privévertrek uitkomt op een gezamenlijke (verkeers)ruimte;

t. Zelfstandige woonruimte: een woonruimte welke een eigen toegang heeft, al dan niet achter een gezamenlijke voordeur, en waarbij de keuken, badruimte en toilet niet gedeeld hoeven worden met andere bewoners van het pand.

Artikel 2

1. Het is verboden om een woonruimte, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet:

anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, waarbij bewoning door 3 of meer personen plaatsvindt.

Artikel 4

1. Een vergunning als bedoeld in artikel 2 van Pro deze huisvestingsverordening jo. artikel 21 van Pro de wet kan worden geweigerd als:

Naar het oordeel van het college het belang van het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad met het oog op schaarste en leefbaarheid groter is dan het met de onttrekking of de omzetting gediende belang;

Het onder 1a. genoemde belang van het behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning.

De toestand van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft zich uit oogpunt van indeling of staat van onderhoud geheel of ten dele tegen omzetting verzet;

Het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.

Vergunningverlening zou leiden tot strijdigheid met het bestemmingsplan, tenzij hiervoor een omgevingsvergunning is afgegeven waarin is besloten tot een afwijking op het bestemmingsplan.

2. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet jo. artikel 2 van Pro deze verordening kan eveneens worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

Bestemmingsplan Bedrijventerrein Kraaiven 2008

4.1.1

Functie

De voor '
Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. bedrijven die zijn genoemd in
Bijlage 1 Staat van Bedrijfsactiviteitenonder de categorieën 3 tot en met 5, met dien verstande dat:

1. de maximaal toegestane categorie per bestemmingsvlak is weergegeven;

2. risicovolle inrichtingen zijn niet toegestaan; dit geldt niet daar waar ten tijde van het ter visie leggen van het plan al een risicovolle inrichting aanwezig was;

3. vestiging van inrichtingen genoemd in artikel 2.4 van het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit Milieubeheer (IVB) van 5 januari 1993 houdende aanwijzing van categorieën inrichtingen, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, zoals bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet Geluidhinder zijn toegestaan in de gebiedsaanduiding geluidszone - industrie;

de op het tijdstip van tervisielegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan bestaande bedrijven die vallen in een hogere dan de in het bestemmingsvlak maximaal toelaatbaar geachte categorie zoals aangeduid in 4.1.2, met dien verstande dat deze bedrijven alleen als bestaand zijn toegestaan;

watergebonden bedrijvigheid voorzover gelegen langs het Wilhelminakanaal, met inachtneming van het gestelde onder a en b;

bouwwerken van algemeen nut.

4.1.2

Aanduidingen

Ter plaatse van de aanduiding:

bedrijf van categorie 3.1 (b= 3.1);

bedrijf tot en met categorie 3.2 (b<=3.2);

bedrijf tot en met categorie 4.1 (b<=4.1);

bedrijf tot en met categorie 4.2 (b<=4.2);

bedrijf tot en met categorie 5.1 (b<=5.1);

bedrijf tot en met categorie 5.2 (b<=5.2);

bedrijfswoning (bw);

kantoor (k);

specifieke vorm van bedrijventerrein-opslag gevaarlijke stoffen (sbt-opg);

specifieke vorm van bedrijventerrein-betonmortelfabriek (sbt-bmf) van categorie 4.2 met SBI-nr. 2663-2;

specifieke vorm van bedrijventerrein - groothandel in motorbrandstoffen (sbt-ghm)

specifieke vorm van detailhandel - hulpmiddelenzorg (sbt-hmz
),

zijn de voor '
Bedrijventerrein' aangewezen gronden mede bestemd voor de daarbij weergegeven functies.

4.1.3

Bijbehorende voorzieningen

De voor '
Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor:

kantines en restauratieve voorzieningen, voor zover ondersteunend en ondergeschikt aan de bedrijfsvoering;

kantoorruimten, zijnde ondergeschikt aan de bedrijfsvoering;

productiegebonden detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen zijnde maximaal 20% van de brutovloeroppervlakte per bouwperceel met een maximum van 100 m²

bouwwerken, geen gebouw zijnde;

parkeer-, stallings- en verkeersvoorzieningen;

aan- en uitbouwen en bijgebouwen;

tuinen en erven;

objecten voor beeldende kunst;

bouwwerken, geen gebouw zijnde,

voor zover deze behoren bij en ondergeschikt zijn aan de onder
4.1.1en
4.1.2genoemde functies.

4.5

Specifieke gebruiksregels

4.5.1

Strijdig gebruik

Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming '
Bedrijventerrein', wordt in ieder geval gerekend:

het gebruik van gronden en bouwwerken anders dan genoemd in
4.1;

het gebruik van gronden en bouwwerken als risicovolle inrichting voor zover in afwijking van het gestelde in 4.1.1;

het gebruik van gronden en bouwwerken voor bewoning, met uitzondering van gronden met de aanduiding bedrijfswoning;

het gebruik van gronden en bouwwerken voor zelfstandige kantoren of zelfstandige kantoorruimten, anders dan bedoeld in
4.1.3sub b;

het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel, anders dan bedoeld in
4.1.3sub c;

voor de uitoefening van enige tak van handel inclusief detailhandel, anders dan volgens het bepaalde in 4.1.1;

het splitsen van een bedrijfswoning in twee of meer zelfstandige woonruimten;

et storten van puin en afvalstoffen, tenzij deze ter realisering en/of handhaving van de bestemming is;

opslag van gerede of ongerede goederen, zoals vaten, kisten bouwmaterialen, werktuigen, machines en onderdelen hiervan, tenzij deze ter realisering en/of handhaving van de bestemming dient;

opslag van gebruiksklare of onklare voer- en vaartuigen of onderdelen daarvan, tenzij deze ter handhaving van de bestemming dient;

het plaatsen of geplaatst houden van onderkomens.

26.2

Overgangsrecht gebruik

Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;

Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld onder a., te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.

Indien het gebruik, bedoeld onder a., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;

Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.

Bestemmingsplan “Industrieterrein Noord”

Artikel 2. Handel en nijverheid