Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/3544 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2022 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , te [plaatsnaam] , eisers,
gemachtigde: mr. D.J.A. van den Berg,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij], te [plaatsnaam] ( [naam derde-partij] )
gemachtigde: mr. M.P. Wolf.
Procesverloop
In het besluit van 21 september 2018 (primair besluit) heeft het college het verzoek om handhaving ten aanzien van laadpalen voor elektrische auto’s op het terrein van Hotel [naam derde-partij] aan de [adres 1] 5 te [plaatsnaam] afgewezen.
In het besluit van 6 juni 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers gedeeltelijk gegrond verklaard, waarbij het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand is gelaten.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Ook [naam derde-partij] heeft schriftelijk op de beroepsgronden gereageerd.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 16 februari 2022.
Van eisers is [naam eiser 1] in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en diens kantoorgenoot mr. J. Poortvliet. Eisers hebben als deskundige naar de zitting meegebracht [naam geluidsdeskundige] (geluidsdeskundige Target Advies). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. C.T.M. van Slingerland en [naam vertegenwoordiger] (specialist geluid Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB)). [naam derde-partij] heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C.J. Wouters, kantoorgenoot van gemachtigde.
De uitspraaktermijn is met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. [naam derde-partij] exploiteert een hotel aan de [adres 1] 5 te [plaatsnaam] . Eisers wonen op een aangrenzend perceel, [adres 2] 49 te [plaatsnaam] .
De procedure tot nu toe
2. Op 19 juni 2018 hebben eisers een handhavingsverzoek bij het college ingediend. Daarin hebben zij erop gewezen dat op het terrein van het hotel zogenaamde Tesla Superchargers zijn geplaatst. Eisers menen dat deze superchargers omgevingsvergunningplichtig zijn, en dat mogelijk zelfs een milieutoestemming nodig is. Daarnaast menen verzoekers dat met de realisatie van de voorziening de maximale bouwmogelijkheden van het vigerende bestemmingsplan ruimschoots worden overschreden.
Het college heeft het handhavingsverzoek bij het primaire besluit afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat bouwwerken ten behoeve van het opladen van accu’s van voertuigen vergunningvrij zijn op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit gegrond verklaard voor zover het betreft de onvolledigheid ten aanzien van de gestelde geluidsoverlast. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij besloten om het primaire besluit onder aanvulling van de motivering inzake de gestelde geluidsoverlast in stand te laten. Het college heeft het bestreden besluit mede gebaseerd op een meetrapport van de OMWB van 1 april 2019.
Omvang geding
3 Aan de rechtbank ligt ter beoordeling voor of het college het handhavingsverzoek van eisers op goede gronden heeft afgewezen. In dat verband dient in eerste instantie de vraag te worden beantwoord of het college zich terecht onbevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het geplaatste acculaadstation.
Beroepsgronden
4. Eisers bestrijden dat de in geding zijnde laadpalen vergunningvrij kunnen worden opgericht. Voorwaarde voor vergunningvrij bouwen is dat het moet gaan om een nutsvoorziening met een publiek belang. Van een publiek belang is volgens eisers geen sprake. Het is volgens eisers [naam derde-partij] louter te doen om het belang van de eigen klanten en eisers achten daarbij van belang dat de laadpalen op het eigen parkeerterrein van [naam derde-partij] zijn geplaatst. Het gaat volgens eisers om een acculaadstation bestaande uit 12 oplaadpunten met een dusdanige planologische relevantie dat de activiteit niet kan worden geschaard onder de categorie vergunningvrij bouwen uit het Bor.
Eisers hebben voorts gewezen op het meetrapport van de OMWB van 1 april 2019, en hebben daartegen een second opinion van Target Advies van 20 juni 2019 ingebracht. Eisers stellen zich op het standpunt dat het meetrapport van de OMWB geen representatieve weergave behelst van de werkelijke situatie.
Vergunningplicht
5. De rechtbank ziet zich in eerste instantie voor de vraag gesteld of het college terecht heeft aangenomen dat het acculaadstation vergunningvrij kon worden opgericht.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is of het acculaatstation kan worden aangemerkt als een ‘bouwwerk ten behoeve van infrastructurele of openbare voorziening’, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 18, van bijlage II bij het Bor.
De tekst van dat artikel, en overige relevante wettelijke bepalingen, zijn als bijlage aan de uitspraak gehecht.
6. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een infrastructurele voorziening en van een openbare voorziening. In het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, dat het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is overwogen dat de voorziening openbaar is, omdat de laadpalen door iedere Tesla-gebruiker kunnen worden gebruikt en niet alleen door klanten van het hotel. Daarbij is overwogen dat niet is vereist dat de laadpalen in de openbare ruimte moeten zijn geplaatst om te kunnen spreken van een openbare voorziening. De voorziening is volgens het advies ook infrastructureel, omdat ook commerciële voorzieningen kunnen worden aangemerkt als infrastructurele voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen voor elektriciteit en gas, installaties voor de opwekking van duurzame energie en brandstofdepots in eigendom van bedrijven.
Ook [naam derde-partij] stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een openbare voorziening omdat de laadpalen voor iedereen toegankelijk zijn. [naam derde-partij] voegt daaraan nog toe dat op het parkeerterrein ook andere (reguliere) oplaadvoorzieningen aanwezig zijn.
Eisers stellen daarentegen dat een infrastructurele of openbare voorziening een publiek belang moet dienen.
7. De rechtbank volgt het standpunt van het college in zoverre, dat er op zich sprake is van een infrastructurele en openbare voorziening. Een voorziening voor het opladen van accu’s van voertuigen is in artikel 2, onder 18, van bijlage II bij het Bor ook expliciet genoemd. De voorziening is openbaar omdat deze door iedere Tesla-gebruiker kan worden gebruikt.
Dat maakt het echter nog niet zonder meer tot een vergunningvrij bouwwerk.
8. Daarvoor dient ook de vraag beantwoord te worden of de omvang van de voorziening in dit geval maakt dat de activiteit niet onder de categorie vergunningvrij bouwen als bedoeld in artikel 2, onder 18, van bijlage II bij het Bor kan worden geschaard, zoals door eisers betoogd.
Het college stelt zich op het standpunt dat de omvang van de voorziening niet relevant is voor de vraag of deze valt onder de categorie vergunningvrij bouwen. Eisers stellen daarentegen dat de omvang van de voorziening zodanig is, dat er sprake is van planologische relevantie, en dat deze om die reden niet valt onder de toepassing van artikel 2, onder 18, van bijlage II bij het Bor. Eisers achten het niet waarschijnlijk dat de wetgever bij het opstellen van het artikel een volledig acculaadstation bestaande uit 12 of 16 superchargers voor ogen heeft gehad.
Ter zitting is vastgesteld dat het gaat om een oplaadstation dat ten tijde van het bestreden besluit bestond uit 12 oplaadzuilen (op de dag van de zitting 16 stuks), 8 transformatoren en een grotere transformatorkast.
De rechtbank is van oordeel dat voor het antwoord op de vraag of de voorziening onder de categorie vergunningvrij bouwen als bedoeld in artikel 2, onder 18, van bijlage II bij het Bor kan worden geschaard, in dit geval niet elke oplaadzuil op zichzelf moet worden beschouwd, maar dat moet worden gekeken naar het geheel van oplaadzuilen en transformatoren. Deze zijn zodanig gepositioneerd, dat deze als een samenhangend geheel moeten worden beschouwd.
De rechtbank stelt vast dat artikel 2 van Pro bijlage II bij het Bor activiteiten opsomt waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, zowel niet voor wat betreft de activiteit ‘bouwen’ als voor wat betreft de activiteit ‘gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’.
De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat het in geding zijnde acculaadstation niet kan worden aangemerkt als een vergunningvrij bouwwerk in de zin van artikel 2, onder 18, van bijlage II bij het Bor. Hoewel in artikel 2, onder 18, sub b, van bijlage II bij het Bor, waarin een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van het opladen van accu’s van voertuigen is genoemd, geen maatvoering of omvang is vermeld, leidt de rechtbank uit de onder 18 van artikel 2 genoemde Pro voorbeelden af dat het om kleinschalige voorzieningen moet gaan. Zo is onder a van onderdeel 18 van artikel 2 (bouwwerk ten behoeve van een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer) een maximale hoogte van 3 meter en een oppervlakte van niet meer dan 15 m² genoemd en onder e (een container voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen) een maximale hoogte van 2 meter en een oppervlakte van niet meer dan 4 m². De omvang van het in geding zijnde acculaadstation overschrijdt de in onderdeel 18 genoemde oppervlaktes ruimschoots.
Daarbij volgt de rechtbank eisers ook dat de planologische impact van het acculaadstation zodanig is, dat deze niet onder de toepassing van artikel 2, onder 18, van bijlage II bij het Bor kan worden geschaard. De rechtbank wijst in dat verband op het geluid dat door de transformatoren wordt veroorzaakt en op de verkeersaanzuigende werking van het acculaadstation op het parkeerterrein aan de achterzijde van het hotelcomplex.
Met eisers vraagt ook de rechtbank zich ten slotte af of voor de transformatorkast en/of de 8 transformatoren, of de combinatie hiervan op grond van bijlage I, onderdeel C, categorie 20.1, onder b, van het Bor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ nodig is. Uit het dossier blijkt niet wat het maximaal gelijktijdig in te schakelen elektrisch vermogen van het acculaadstation is.
9. Dat betekent dat het college op onjuiste gronden heeft aangenomen dat het in geding zijnde acculaadstation vergunningvrij kon worden opgericht en dat het college zich ten onrechte onbevoegd heeft geacht om daartegen handhavend op te treden.
Het bestreden besluit komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking en het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard.
Omdat het college zich in het primaire besluit ten onrechte onbevoegd heeft geacht om op het handhavingsverzoek te beslissen, voorziet de rechtbank zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen. Het college zal alsnog een inhoudelijk besluit op het handhavingsverzoek van eisers moeten nemen.
De rechtbank geeft het college nog mee om in het te nemen besluit op het handhavingsverzoek het volgende in acht te nemen.
Akoestisch onderzoek
10. Om te beoordelen of het in geding zijnde acculaadstation geluidsoverlast veroorzaakt en de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) worden overtreden, heeft het college akoestisch onderzoek laten verrichten door de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB), waarvan op
1 april 2019 rapport is uitgebracht.
In het rapport is vermeld dat een zoemend geluid wordt gemaakt tijdens het opladen van de elektrische auto’s. Het geluid komt volgens de OMWB niet uit de laadpalen zelf, maar uit de transformatoren. De transformatoren zijn gesitueerd – onder meer – bij de achtertuin van eisers. De OMWB heeft vastgesteld dat het oplaadstation onderdeel uitmaakt van de inrichting van [naam derde-partij] en daarmee onder het regime van het Activiteitenbesluit valt. De OMWB heeft daarom aan artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit getoetst. De OMWB heeft op 26 februari 2019 en 19 maart 2019 geluidmetingen verricht nabij de transformatoren. Gerapporteerd is dat tijdens de metingen op 26 februari drie Tesla's aanwezig waren, dat er drie transformatoren in bedrijf waren, en dat tijdens de metingen van 19 maart één Tesla aanwezig was, waarbij er één transformator in gebruik was. De beladingstijd bedroeg volgens de OMWB circa 30 minuten per auto. Geconcludeerd is ten aanzien van de woning van eisers dat het Tesla Supercharger-station akoestisch niet relevant is.
11. Eisers hebben het akoestisch rapport van de OMWB ter beoordeling voorgelegd aan Target Advies. Target heeft geconcludeerd dat het onderzoek en het rapport onvolledig zijn en dat de uitgevoerde metingen en berekeningen niet voldoen aan het gestelde in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (de Handleiding). Target heeft daarnaast een zelfstandig akoestisch onderzoek uitgevoerd, waarvan 21 januari 2022 rapport is uitgebracht. Target heeft geconcludeerd dat de berekende situatie niet voldoet aan het Activiteitenbesluit en dat geluidmaatregelen noodzakelijk zijn.
12. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het college het bestreden besluit op het akoestisch onderzoek van de OMWB heeft mogen baseren.
De rechtbank ziet geen reden om aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de OMWB te twijfelen. Het standpunt van eisers, dat de OMWB in haar onderzoek de geluidsbelasting van de gehele inrichting [naam derde-partij] in ogenschouw had moeten nemen, volgt de rechtbank niet. Het inleidende handhavingsverzoek ziet immers uitsluitend op het geluid dat volgens eisers wordt veroorzaakt door de superchargers.
De rechtbank ziet in het akoestisch onderzoek van de OMWB wel een gebrek gelegen in het feit dat de OMWB in haar onderzoek niet het geluid heeft betrokken dat door de Tesla’s zelf wordt veroorzaakt. Ter zitting is gebleken dat de akoestisch deskundigen van OMWB en Target van visie verschillen of een Tesla-voertuig bij het opladen en/of geforceerd koelen wel of geen geluid produceert. Dit dient naar het oordeel van de rechtbank voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit op het handhavingsverzoek te worden onderzocht.
Proceskostenveroordeling en vergoeding griffierecht
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
14. De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Eisers hebben tevens verzocht om vergoeding van de kosten die zij voor het inschakelen van de deskundige hebben moeten maken. De kosten voor deskundigen komen voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de kosten zelf redelijk zijn. In dit geval hebben eisers niet met bewijsstukken onderbouwd wat de door hen gemaakte kosten zijn en/of hoeveel tijd de deskundige van Target aan zijn onderzoek heeft besteed. De kosten kunnen in dit geval daarom niet voor vergoeding in aanmerking worden gebracht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt het college op om inhoudelijk op het handhavingsverzoek van eisers te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 3 mei 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
Artikel 2.1 (voor zover relevant):
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
[…],
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…],
[…].
Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Besluit omgevingsrecht, bijlage II
Artikel 2 (voor zover relevant):
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
18. een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft:
a. een bouwwerk ten behoeve van een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
1° niet hoger dan 3 m, en
2° de oppervlakte niet meer dan 15 m2,
een bouwwerk, geen gebouw zijnde, ten behoeve van het weren van voorwerpen die de veiligheid van het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer in gevaar kunnen brengen, ten behoeve van de beveiliging van een weg, spoor- of waterweg of een spoorweg- of luchtvaartterrein, of ten behoeve van verkeersregeling, verkeersgeleiding, handhaving van de verkeersregels, wegaanduiding, het opladen van accu’s van voertuigen, verlichting, tolheffing of het verschaffen van toegang tot het openbaar vervoer of openbaar vervoersgebouwen,
bovenleidingen met de bijbehorende draagconstructies of seinpalen,
ondergrondse buis- en leidingstelsels, met uitzondering van een buisleiding als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid buisleidingen,
een container voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
1° niet hoger dan 2 m, en
2° indien bovengronds geplaatst: de oppervlakte niet meer dan 4 m2,
een elektronische sirene ten behoeve van het waarschuwen van de bevolking bij calamiteiten of de dreiging daarvan, alsmede de daarbij behorende bevestigingsconstructie,
straatmeubilair.
Activiteitenbesluit Milieubeheer
Artikel 2.17 (voor zover relevant):
1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17a
07:00–19:00 uur
19:00–23:00 uur
23:00–07:00 uur
LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
50 dB(A)
45 dB(A)
40 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
35 dB(A)
30 dB(A)
25 dB(A)
LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
55 dB(A)
50 dB(A)
45 dB(A)