Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 22/2159 VV en BRE 22/2162 GEMWT
uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 juni 2022 in de zaak tussen
1. [naam verzoeker 1]te [woonplaats verzoeker 1], verzoekster sub 1
2. [naam verzoeker 2]te [woonplaats verzoeker 2], verzoeker sub 2
gemachtigde: mr. M. Broere,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal,verweerder.
Procesverloop
Verzoekers hebben op 13 april 2022 beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 4 april 2022 van het college (bestreden besluit) inzake het opleggen van een last onder bestuursdwang inhoudende de ontruiming van een grasveld aan [adres grasveld] in [plaats grasveld] aan verzoekers. Ze hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 8 juni 2022. Verzoekers waren daarbij aanwezig met hun gemachtigde. Namens het college waren mr. B.J.P.G. Roozendaal, M.N. Vissers en F.F. van Haalen aanwezig.
Overwegingen
1. Feiten
Verzoekers hebben een betoging gehouden op de locatie [naam locatie] te [plaats locatie] in de periode van 1 juni 2020 tot 31 oktober 2020 voor het behoud van de cultuur van woonwagens in de vorm van het verblijven op de locatie in tenten en caravans. De betoging is verlengd voor de periode van 31 oktober 2020 tot 30 april 2021. De betoging is nogmaals verlengd voor de periode van 1 mei 2021 tot 31 oktober 2021.
Door de toezichthouders zijn in de periode van 17 juni 2021 tot en met 27 augustus 2021 verschillende controles uitgevoerd. Door de toezichthouders is geconstateerd dat er op verschillende momenten niemand aanwezig was op de locatie van de betoging. Op 24 juni 2021 en op 1 september 2021 heeft de burgemeester een waarschuwing gegeven aan de verzoekers dat sprake dient te zijn van een voortdurende betoging en dat tussen 11:00 uur en 16:00 uur altijd een volwassene aanwezig moet zijn bij de betoging. Indien de verzoekers hier geen medewerking aan verlenen, dient de betoging per direct te worden beëindigd.
De toezichthouders hebben in de periode van 1 september 2021 tot en met 30 oktober 2021 opnieuw verschillende controles uitgevoerd. Door de toezichthouders is opnieuw geconstateerd dat er op verschillende momenten niemand aanwezig was op de locatie van de betoging.
De burgemeester heeft op 26 oktober 2021 aan verzoekers medegedeeld dat de betoging dient te worden beëindigd en de locatie van de betoging uiterlijk 31 oktober 2021 dient te worden ontruimd.
Op 28 oktober 2021 is door de toezichthouders geconstateerd dat een man met de naam [naam bewoner] in een caravan en tent bij de betoging is gaan wonen.
Het college heeft op 18 november 2021 aan verzoekers medegedeeld dat hij voornemens is om een last onder bestuursdwang op te leggen.
Op 29 november 2021 hebben verzoekers hiertegen hun zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft op 15 december 2021 een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het plaatsen en geplaatst houden van een caravan, het overtreden van de gebruiksregels van het bestemmingsplan en gebruiken van en openbare plaats zonder voorafgaande toestemming. Verzoekers dienen uiterlijk 7 januari 2022 de geplaatste caravans, de tenten en de overige objecten te verwijderen en verwijderd te houden.
Op 30 december 2021 hebben verzoekers hiertegen bezwaar gemaakt. Op diezelfde dag hebben verzoekers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft de rechtbank telefonisch en per e-mailbericht van 31 december 2021 medegedeeld dat zij de begunstigingstermijn opschorten tot 14 dagen na de beslissing op bezwaar. Gelet op die opschorting hebben verzoekers het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar ingetrokken op 3 januari 2022.
De Commissie voor de bezwaarschriften heeft op 29 maart 2022 geadviseerd om het bezwaar voor zover dat ziet op [naam verzoeker 2] niet-ontvankelijk te verklaren en het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren.
Het college heeft op 4 april 2022 het bezwaar voor zover dat is ingediend namens [naam verzoeker 2] niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar voor zover dat is ingediend namens [naam verzoeker 1] ongegrond verklaard.
Verzoekers hebben op 15 april 2022 beroep ingesteld en hebben de voorzieningenrechter op diezelfde dag verzocht om een voorlopige voorziening. In een e-mailbericht van 19 april 2022 heeft het college de rechtbank medegedeeld dat de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang wordt opgeschort tot de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening hangende beroep heeft beslist.
2. Gronden
Verzoekers hebben betoogd dat het college ten onrechte het bezwaar van verzoeker sub 2 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij is namelijk een van de initiatiefnemers van de betoging en heeft daarom een rechtstreeks belang bij het besluit.
Verzoekers hebben voorts betoogd dat geen sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), omdat volgens hen geen sprake is van permanente bewoning. Voorts had het college moeten afzien van handhaving, omdat er nog steeds sprake is van een betoging. Het college had geen wettelijke grondslag om deze betoging te beëindigen.
Verzoekers hebben ten slotte betoogd dat de last onder dwangsom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Verzoekster sub 1 zou dakloos raken door de ontruiming.
3. Kortsluiting
De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
4. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. Beoordeling
Niet-ontvankelijkheid bezwaar
5.1
Onder belanghebbende wordt op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dat wil zeggen dat verzoekers een voldoende objectief en actueel persoonlijk belang dienen te hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van anderen en rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
5.2
Verzoeker sub 2 is rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken, omdat hij één van de initiatiefnemers is van de gestelde betoging. Omdat de materiële uitingen waarmee de betoging kracht bijgezet werd op grond van de bestreden last zouden moeten worden verwijderd, is het belang van verzoeker sub 2 in voldoende mate te onderscheiden van die van een willekeurige andere burger en is hij als belanghebbende te beschouwen. Als hij, zoals hij in beroep – en ook niet eerder – heeft gesteld en niet heeft onderbouwd, ook eigenaar van één of meer van de objecten zou zijn, dat dat zijn belang nog verder onderbouwen. Gelet op het voorgaande is verzoeker sub 2 aan te merken als belanghebbende bij het bestreden besluit en is zijn bezwaar daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
Overtredingen
6.1
Het college heeft de last onder bestuursdwang opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo plaatsen en geplaatst houden van een caravan, het zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo overtreden van de gebruiksregels van het bestemmingsplan en het in strijd met artikel 2.10, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening (hierna: APV) gebruiken van een openbare plaats zonder voorafgaande toestemming.
6.2
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
6.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht heeft besloten dat artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo is overtreden. Er zijn caravans geplaatst zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is aangevraagd. Tussen partijen is niet in geschil dat een caravan is aan te merken als een bouwwerk, waardoor ten onrechte een bouwwerk is geplaatst zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend.
6.4
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
6.5
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ en op het perceel rust de bestemming ‘Agrarisch met waarden-1’. Tussen partijen is op zichzelf niet in geschil dat wonen op grond met die bestemming niet past binnen het bestemmingsplan. Kennelijk is wel in geschil óf er sprake is van bewoning. Verzoekster sub 1 heeft verklaard dakloos te worden, wanneer het perceel zal worden ontruimd. Daarnaast heeft de heer [naam bewoner] verklaard:
“I live here”. Gezien de verklaringen van zowel verzoekster sub 1 en de heer [naam bewoner] heeft het college terecht geconcludeerd dat sprake is van bewoning. Het feit dat op het perceel niet alle voor een gebruikelijke woonbestemming nodige voorzieningen aanwezig zijn, maakt niet dat niet kan worden gesproken van bewoning. De voorzieningenrechter is van oordeel dat daarom sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
“I live here”. Gezien de verklaringen van zowel verzoekster sub 1 en de heer [naam bewoner] heeft het college terecht geconcludeerd dat sprake is van bewoning. Het feit dat op het perceel niet alle voor een gebruikelijke woonbestemming nodige voorzieningen aanwezig zijn, maakt niet dat niet kan worden gesproken van bewoning. De voorzieningenrechter is van oordeel dat daarom sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
6.6
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de APV is het verboden om zonder vergunning een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
6.7
De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat het college terecht heeft besloten dat artikel 2.10, eerste lid, van de APV is overtreden. Het grasveld wordt anders gebruikt dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
6.8
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op de bovenstaande vastgestelde overtredingen, het college bevoegd was om de last onder bestuursdwang op te leggen.
Beginselplicht tot handhaving
7.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, al in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of wanneer handhaving in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zou zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid, waardoor zou moet worden afgezien van handhaving. Indien een voortdurende betoging wordt gehouden, zou dit een reden kunnen zijn om van handhaving af te zien. Het recht op betoging is een grondrecht, beschermd in artikel 9 van Pro de Grondwet. Uit de wetgeschiedenis van artikel 9 van Pro de Grondwet en van de Wet Openbare Manifestaties (hierna: WOM) blijkt dat het bij een betoging gaat om het uitdragen door twee of meer personen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers is daarbij een bepalend element. Het laten zien van een manier van leven, door het leven in caravans en tenten op de openbare plaats, kàn een manier van betogen zijn. Uit de constateringsrapporten blijkt echter dat tijdens de circa honderd gedane controles zelden iemand is aangetroffen en nooit meer dan één persoon is aangetroffen.
Los van de vraag of zo de manier van leven van woonwagenbewoners wordt getoond, betekent dit dat geen sprake is van een demonstratie door twee of meer personen, die actief uiting geven aan meningen en gevoelens. Er kan dus niet worden gesproken van een voortdurende betoging die onder het beschermingsbereik van de WOM valt. Het laten staan van caravans, tenten en een spandoek is daarvoor onvoldoende.
7.3
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat het opleggen van de last onder bestuursdwang geen strijd oplevert met het evenredigheidsbeginsel. Verzoekster sub 1 is elders ingeschreven en heeft op die plek ook feitelijk verblijf. Het is dus niet aannemelijk dat verzoekster sub 1 dakloos zal worden door de ontruiming van het veld. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, wordt verzoekster sub 1 niet onevenredig geraakt door het bestreden besluit.
8. Conclusie
8.1
Omdat het college verzoeker sub 2 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar, verklaart de voorzieningenrechter het beroep gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij verzoeker sub 2 niet-ontvankelijk is verklaard. De voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat verzoeker sub 2 ontvankelijk wordt verklaard in zijn bezwaar en zijn bezwaar, gelijk aan het bezwaar van verzoekster sub 1, ongegrond wordt verklaard.
8.2
Gelet op het voorgaande verklaart de voorzieningenrechter het beroep voor het overige deel ongegrond. Als gevolg daarvan bestaat ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en wordt het daartoe strekkende verzoek afgewezen.
8.3
Omdat de voorzieningenrechter het beroep gedeeltelijk gegrond verklaart, moet het college aan verzoeker, sub 2 het door hen betaalde griffierecht in beroep vergoeden.
De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoeker, sub 2 gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter vast op € 1518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1). Verder komen voor vergoeding in aanmerking de reiskosten van verzoekster naar de zitting op basis van openbaar vervoer tweede klas, zijnde een bedrag van € 16,-. Het totaal van de proceskosten komt hierdoor uit op € 1534,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond, voor zover het betrekking heeft op het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van verzoeker sub 2;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij verzoeker sub 2 niet-ontvankelijk is verklaard.
- bepaalt dat verzoeker sub 2 ontvankelijk is in zijn bezwaar en dat zijn bezwaar, gelijk aan het bezwaar van verzoekster sub 1, ongegrond wordt verklaard.
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 181,- aan verzoeker sub 2 te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeker 2 tot een bedrag van € 1534,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 22 juni 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wettelijk kader
Grondwet
Artikel 9 van Pro de Grondwet
1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Wet Openbare Manifestaties (WOM)
Artikel 1.1 van de WOM
In deze wet wordt verstaan onder openbare plaats: plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek.
Artikel 2 van Pro de WOM
De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuigingen en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
Algemene plaatselijke verordening (APV)
Artikel 2:10 APV Pro
1. Het is verboden zonder voorafgaande vergunning (objectvergunning) van het bevoegde bestuursorgaan een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
2. Het verbod in het eerste lid is niet van toepassing op:
a. evenementen als bedoeld in artikel 2:24;
b. standplaatsen als bedoeld in artikel 5:17; en
c. overige gevallen waarin krachtens een wettelijke regeling een vergunning voor het gebruik van de weg is verleend.
3. het verbod in het eerste lid geldt tevens niet voor de volgende voorwerpen mits wordt voldaan aan het bepaalde in de nadere regels uit hoofde van het vierde lid:
a. terrassen als bedoeld in artikel 2:27, eerste lid, onder b;
b. uitstallingen;
c. bouwobjecten;
d. reclameborden;
e. plantenbakken en banken;
f. plaatsing laadpalen en andere infrastructuur voor elektrische motorvoertuigen op openbare plaatsen;
g. nader door het college aan te wijzen categorieën van voorwerpen.
4. Het college kan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van de categorieën van voorwerpen als bedoeld in het derde lid.
5. Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het in het eerste lid bedoelde gebruik, voor zover dit een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder j. of onder k. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
6. Het verbod in het eerste lid is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatwerken, artikel 5 van Pro de Wegenverkeerswet 1994, of de Verordening wegen Noord-Brabant 2010.
7. Op de aanvraag om een vergunning paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) van toepassing.
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]
Artikel 4.1 van de bestemmingplanregels
De voor ‘Agrarisch met waarden – 1’ aangewezen gronden zijn – naast agrarisch grondgebruik – bestemd voor:
a. grondgebonden agrarische bedrijven, niet zijnde een grondgebonden veehouderij, intensieve veehouderij of paardenhouderij;
b. overige niet grondgebonden agrarische bedrijven;
c. ter plaatse van de aanduiding ‘glastuinbouw’ tevens en glastuinbouwbedrijf;
d. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – veehouderij’ tevens een grondgebonden veehouderij, niet zijnde een intensieve veehouderij;
e. ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ een intensieve veehouderij, alsmede een grondgebonden veehouderij;
f. behoud en herstel van de aanwezige landschapswaarden en cultuurhistorische waarden, gericht op behoud van de historische verkaveling en de kleinschaligheid van het landschap;
g. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-boerengolf’ tevens boerengolf;
h. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke van agrarisch – schuilhut’ tevens een schuilhut;
i. ter plaatse van de aanduiding ‘zend-/ontvangstinstallantie’ tevens een zend- en ontvangstmast ten behoeve van telecommunicatie;
j. per bouwvlak maximaal één bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken, met dien verstande dat:
1. voor zover de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ is aangegeven binnen het betreffende bouwvlak, maximaal twee bedrijfswoningen toegestaan;
2. voor zover de aanduiding ‘bedrijfswoning uitgesloten’ is opgenomen, op het betreffende bouwvlak gen bedrijfswoning is toegestaan.
k. waterhuishoudkundige doeleinden;
l. kleinschalig kamperen met en maximum van 15 kampeermiddelen (met een niet-permanent karakter) per agrarisch bedrijf, mits de gronden gelegen zijn binnen of in een zone direct grenzend aan het agrarisch bouwvlak;
m. behoud en herstel van de landschappelijke waarden;
n. doeleinden van openbaar nut;
o. recreatief medegebruik;
een en ander met bijbehorende voorzieningen, zoals paden, wegen, tuinen, erven, verhardingen en dergelijke.