Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/2087 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] (eiseres) en [naam eiser] (eiser), uit [plaatsnaam] , tezamen eisers (gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
en
De commissie Bezwaarschriften van de gemeente Waalwijk (de commissie)
(gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het weigeren van eiser als woordvoerder of vertegenwoordiger van eiseres op de hoorzitting van de commissie op 19 september 2019.
Bij besluit van 27 september 2019 heeft de commissie aan eiseres meegedeeld dat de behandeling van haar bezwaarzaak is aangehouden, omdat eiser niet kan optreden als haar woordvoerder of vertegenwoordiger. Eiser is namelijk lid van de gemeenteraad van Waalwijk.
1.1
Met het bestreden besluit van 7 april 2021 heeft de commissie de bezwaren van eisers hiertegen ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld.
1.2
De commissie heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eisers, en [vertegenwoordiger vwr] en de gemachtigde van de commissie.
Totstandkoming van het besluit
2.1
In een besluit van 21 mei 2019 heeft de burgemeester van de gemeente Waalwijk aan eiseres op grond van de Drank- en horecawet (DHW) een boete van € 1.360,- opgelegd, vanwege het verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Op 19 september 2019 was een hoorzitting belegd in deze bezwaarzaak. Daarbij was onder meer eiser aanwezig als woordvoerder voor eiseres. Tijdens die hoorzitting heeft de commissie besloten de zaak aan te houden, omdat volgens haar eiser niet toelaatbaar is als vertegenwoordiger van eiseres.
In een besluit van 21 november 2019 heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (BRE 19/6038 HOREC).
In de uitspraak van 15 april 2021 heeft deze rechtbank het beroep van eiseres ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
2.2
Bij brief van 27 september 2019 heeft de secretaris van de commissie aan eiseres meegedeeld dat de behandeling van haar bezwaarschrift op de hoorzitting van 19 september 2019 is aangehouden. De commissie is van mening dat eiser niet als woordvoerder of vertegenwoordiger van eiseres kan optreden, omdat hij lid is van de gemeenteraad van Waalwijk. In verband hiermee heeft de burgemeester laten weten dat hij aan een externe deskundige advies zal vragen over de toelaatbaarheid van een raadslid als gemachtigde van een bezwaarmaker bij de commissie. Omdat dat enige tijd zal vergen is eiseres gevraagd naar haar voorkeur voor verdere afhandeling van het bezwaar.
In het besluit van 4 december 2019 heeft de burgemeester het bezwaar van eisers tegen de brief van 27 september 2019 niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze brief volgens hem geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld (BRE 20/16 WET).
In de uitspraak van 4 februari 2021 heeft de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaard en het besluit van 4 december 2019 vernietigd. De rechtbank is van oordeel dat:
- De brief van 27 september 2019 van de commissie een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb;
- De commissie de vraag zal moeten beantwoorden of er sprake is van strijd met artikel 15 van de Gemeentewet en vervolgens of de schending van dit artikel kan leiden tot ernstige bezwaren in de zin van artikel 2:2 van de Awb; en
- De burgemeester niet bevoegd is om te beslissen op de bezwaren van eisers, maar de commissie.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
3.1
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) is procesbelang het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. [3]
3.2
De rechtbank stelt vast dat de inhoudelijke procedure over de boete op grond van de DHW is afgesloten met de uitspraak van de rechtbank waartegen geen hoger beroep is ingesteld. De rechtbank kan dus niet bepalen dat eiser alsnog moet worden toegelaten om het woord te voeren bij een hoorzitting in die zaak.
3.3
Ter zitting heeft eiser gesteld dat hij een principieel belang heeft bij een uitspraak van de rechtbank in dit geschil, namelijk dat hij als burger eiseres had mogen bijstaan. Verder hebben eisers erop gewezen dat zij aanspraak maken op een vergoeding van de proceskosten uit de bezwaarprocedure.
De rechtbank overweegt dat zij niet gehouden is om uitspraak te doen enkel vanwege de principiële betekenis daarvan voor partijen. In de vordering van een proceskostenvergoeding in bezwaar is evenwel voldoende procesbelang gelegen. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de ABRvS van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1563.
De rechtbank komt toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1
Eisers voeren aan dat uit het bestreden besluit niet blijkt in hoeverre de adviezen van AKD van 4 oktober 2019, [naam professor] van 17 oktober 2019 en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) van 10 maart 2020 daadwerkelijk bij het besluit zijn betrokken. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12 in samenhang met artikel 3:46 van de Awb.
5.2
De commissie stelt zich op het standpunt dat de adviezen van AKD en van [naam professor] dateren van na het nemen van het primaire besluit en dus daar niet bij betrokken zijn. Bij het bestreden besluit zijn deze adviezen en dat van de minister van BZK van 10 maart 2020 wel betrokken en het staat de commissie vrij om dat te doen. Het betreft namelijk opvattingen ten aanzien van de rechtsvraag die ter beantwoording voorligt.
De commissie heeft ook kennis genomen van andersluidende opvattingen, zoals door eisers naar voren gebracht en het advies van 20 september 2019 van [naam medewerker] van Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING). Het staat de commissie ook vrij om de parlementaire geschiedenis te raadplegen. De commissie ziet niet in waarom gehandeld zou zijn in strijd met de artikelen 7:12 en 3:46 van de Awb – die zien op een deugdelijke motivering – door deze documenten te betrekken.
5.3
De rechtbank is met de commissie van oordeel dat zij bij de beoordeling van de bezwaargronden zorgvuldig en uitvoerig onderzoek moest doen naar de verschillende standpunten en daarbij relevante informatie mocht betrekken. Door dit te doen heeft zij niet gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel. Dat eisers zich niet kunnen vinden in de motivering van de commissie is iets anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eisers stellen dat een bezwaarprocedure niet kan worden gezien als geschil in de zin van artikel 15, eerste lid, van de Gemeentewet. Eisers zien meer paralellen met de zienswijzenprocedure dan met de procedure van administratief beroep, waarmee de commissie een parallel trekt. Eisers wijzen op de memorie van toelichting bij artikel 2:1 van de Awb en op het advies van BING.
6.2
De commissie wijst erop dat een gemeenteraadslid het algemeen belang dient te behartigen en dat niet mag laten beïnvloeden door persoonlijke belangen. Zodra een raadslid wegens directe of indirecte betrokkenheid bij een onderwerp zich niet uitsluitend inzet voor het algemene belang, dient hij zich van discussie en besluitvorming over dat onderwerp te onthouden. Volgens de commissie is het advies van BING - dat eisers hebben overgelegd - summier en valt daar niet uit af te leiden dat een bezwaarprocedure niet kan worden beschouwd als een geschil als bedoeld in het huidige artikel 15 van de Gemeentewet. [naam medewerker] verwijst naar de wetsgeschiedenis, waarin de term ‘rechtsgedingen’ is verruimd naar ‘geschillen’, zodat ook administratief beroep onder de bepaling valt. Inmiddels is de procedure van administratief beroep echter in veel wetten vervangen door de bezwaarprocedure.
6.3
Naar het oordeel van de rechtbank moet de huidige bezwaarschriftenprocedure als een vorm van geschilbeslechting worden aangemerkt. Partijen staan tijdens deze procedure immers in juridische zin tegenover elkaar waarbij een bezwaarmaker het bestuursorgaan probeert te bewegen een andersluidend besluit te nemen, omdat hij het er niet mee eens is. Dat is in essentie een geschil. Dat de omvang van dat geschil een volledige heroverweging van het bestreden besluit betreft, maakt dat niet anders. Die volledige heroverweging zou immers niet plaatsvinden, indien er geen bezwaar was gemaakt omdat er geen geschil bestond. Aan het advies van BING kent de rechtbank niet die waarde toe, die eisers daaraan gehecht wensen te zien.
De rechtbank is ook van oordeel dat eiser in dit geval werkzaam was voor eiseres in de zin van artikel 15, eerste lid, van de Gemeentewet. Dat de werkzaamheden onbezoldigd waren, maakt daarvoor niet uit. Eiser stelt dat hij geen gemachtigde van eiseres was, maar alleen woordvoerder op de hoorzitting. De rechtbank overweegt echter dat dat in feite neerkomt op een machtiging. Een woordvoerder op een hoorzitting kan namens de bezwaarmaker vragen beantwoorden en standpunten innemen. De bezwaarmaker legt daarmee zijn zaak in handen van de woordvoerder. De rechtbank concludeert dat het optreden door een gemeenteraadslid als woordvoerder op een hoorzitting namens een bezwaarmaker in een geschil over een besluit van de burgemeester kwalificeert als een verboden handeling in de zin van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.
7.1
Eisers stellen dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 7:12 en 3:46 en met de artikelen 3:2 en 7:11 van de Awb om de volgende redenen.
De commissie meldt dat eiser een juridische adviespraktijk heeft die zich bezighoudt met fiscale aangelegenheden. De prudente houding die eiser heeft aangenomen in zijn adviespraktijk had de commissie moeten betrekken bij zijn besluit. Eiser heeft niet gehandeld in het kader van zijn adviespraktijk.
De burgemeester was van tevoren geïnformeerd dat eiser als woordvoerder zou optreden bij de hoorzitting. Hij heeft zich daartegen niet verzet en heeft dat dus kennelijk niet als bezwaarlijk gezien. Dit strookt met het eerdere advies van BING en het memo van de raadsgriffier waarop eisers hebben gewezen. De commissie heeft dit ten onrechte niet bij haar besluit betrokken.
De commissie heeft ook niet betrokken de reactie van zowel de burgemeester als de voorzitter van de commissie naar aanleiding van de klachten van eisers.
7.2
De commissie vindt het feit dat eiser een juridische adviespraktijk heeft juist relevant, omdat daarmee vaststaat dat hij ook werkzaam is als gemachtigde. Het argument dat de burgemeester zich aanvankelijk niet heeft verzet tegen de vertegenwoordiging door eiser, vindt de commissie voor de beoordeling van dit geschil niet relevant.
7.3
Deze beroepsgrond slaagt niet. Ter beoordeling van de rechtbank ligt de vraag of sprake is van een geschil in de zin van artikel 15 van de Gemeentewet en of de commissie terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 2:2 van de Awb, door te weigeren om eiser als woordvoerder van eiseres toe te laten op de hoorzitting van 19 september 2019.
De rechtbank heeft kennis genomen van de omstandigheid dat eiser een adviesbureau heeft in met name fiscale aangelegenheden en van de omstandigheid dat de burgemeester voorafgaand aan de hoorzitting was geïnformeerd dat eiser daar zou verschijnen. Deze omstandigheden zijn niet, althans niet van doorslaggevende betekenis voor de te beantwoorden rechtsvraag. Ten slotte zijn de reacties van de burgemeester en de voorzitter in de klachtenprocedure geen stukken die ten grondslag hebben gelegen aan de besluitvorming van de commissie.
8.1
Eisers wijzen erop dat van de bevoegdheid van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb op grond van de wetsgeschiedenis slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik mag worden gemaakt. De commissie had geen toepassing behoren te geven aan deze bevoegdheid en overigens verwijten eisers de commissie dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 2:2, tweede lid, van de Awb.
8.2
De commissie wijst op de uitspraak van ABRvS van 19 mei 2021 [4] , waaruit blijkt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:2 van de Awb volgt dat aan de bevoegdheid om bijstand of vertegenwoordiging te weigeren door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop als dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt. De commissie heeft eiser als woordvoerder geweigerd op grond van artikel 2:2 van de Awb vanwege een goed en ordentelijk procesverloop. Het niet weigeren, maar toelaten van eiser als woordvoerder van de bezwaarmaker, zou er volgens de commissie toe hebben geleid dat het bestreden besluit strijdig zou zijn met een algemeen – en fundamenteel – beginsel van behoorlijk bestuur, namelijk het waarborgen van onpartijdigheid door het bestuursorgaan.
8.3
Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS [5] mag van de in artikel 2:2, eerste lid, van de Awb gegeven bevoegdheid slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik worden gemaakt. Er moeten ernstige bezwaren aan de orde zijn. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling kunnen deze bezwaren van uiteenlopende aard zijn. Gezien de aard van deze bevoegdheid dient de rechter vol te toetsen of ernstige bezwaren in de zin van deze bepaling bestaan.
De rechtbank is van oordeel dat een verboden handeling in de zin van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kwalificeert als een ernstig bezwaar in de zin van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb. Het is de taak van een bestuursorgaan, en in dit geval van de commissie, om de bezwaarprocedure zo zuiver mogelijk te houden. Het waarborgen van een goed en ordentelijk procesverloop en het voorkomen van verstoorde bestuurlijke verhoudingen binnen de gemeente noopte in dit geval tot weigering van eiser als woordvoerder van eiseres.
Verder zijn zowel eiser als eiseres onverwijld in kennis gesteld van de weigering met inachtneming van artikel 2:2, tweede lid, van de Awb.
Dit betekent dat het bestreden besluit in rechte stand houdt. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
9.1
Eiser heeft in een brief van 10 november 2021 verzocht om vergoeding van immateriële schade die is ontstaan als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het EVRM waarbinnen het onderhavige geschil door de rechtbank had behoren te worden beslecht.
9.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De datum waarop het bezwaarschrift is ontvangen, 28 oktober 2019, zal als aanvang van de redelijke termijn worden genomen. De rechtbank doet uitspraak op 23 juni 2022. Er is sprake van een tijdsverloop van 2 jaar en bijna 8 maanden. Naar het oordeel van de rechtbank moet de periode vanaf 12 mei 2021 (datum ontvangst beroepschrift) tot 23 juni 2022 worden toegerekend aan de beroepsfase. Deze periode bedraagt minder dan 1,5 jaar. In de beroepsfase is de redelijke termijn niet overschreden. Eisers verzoek om schadevergoeding, welk verzoek zag op deze fase, wordt dan ook afgewezen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Josten, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Constant, griffier, op 23 juni 2022 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:1, eerste lid:
1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
Artikel 2:2:
1. Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren.
2. De belanghebbende en de in het eerste lid bedoelde persoon worden van de weigering onverwijld schriftelijk in kennis gesteld.
Artikel 3:46:
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 7:11, eerste lid:
Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Artikel 7:12, eerste lid:
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Gemeentewet
Artikel 15 Gemeentewet
1. Een lid van de raad mag niet:
a. als advocaat of adviseur in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de gemeente of het gemeentebestuur dan wel ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur;
als gemachtigde in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur.