Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/3455 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 augustus 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] ., uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. D.J.C. Post),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de minister), verweerder,
(gemachtigden: mr. M.W.J.J. Netten en mr. H. Hakam).
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar bezwaar.
Met het besluit van 10 augustus 2021 heeft de minister alsnog beslist op dat bezwaar en dat deels gegrond verklaard.
Met het besluit van 4 januari 2022 heeft de minister het besluit op bezwaar van
10 augustus 2021 herzien.
Het beroep is op grond van artikelen 6:19 en 6:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede gericht tegen de besluiten van 10 augustus 2021 en 4 januari 2022.
In het kader van het beroep heeft de minister de stukken aan de rechtbank gezonden. De minister heeft daarbij meegedeeld dat alleen de rechtbank kennis mag nemen van een deel van die stukken. Bij beslissing van 10 maart 2022 heeft de rechtbank bepaalt dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Eiseres heeft de rechtbank toestemming verleend om deze stukken te betrekken bij haar beoordeling.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 28 juli 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam gemachtigde] (manager farmacie van eiseres) en de gemachtigden van de minister.
Totstandkoming van de bestreden besluiten
Feiten en omstandigheden
Bij brief van 23 augustus 2019 heeft eiseres aan de minister verzocht om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van documenten vanaf 1 januari 2010 die betrekking hebben op [naam apotheek 1] , [naam apotheek 1] Apotheek, [naam apotheek 1] Apotheken en [naam apotheek 2] (Wob-verzoek).
Tegen het uitblijven van een besluit op dit Wob-verzoek heeft eiseres op 6 juli 2020 beroep ingesteld bij deze rechtbank. Dit beroep is op 22 september 2020 gegrond verklaard. De rechtbank heeft de minister opgedragen binnen twee weken een eerste deelbesluit te nemen.
Bij besluit van 15 september 2020 heeft de minister deels beslist op het Wob-verzoek en de gevraagde informatie deels openbaar gemaakt.
Bij besluit van 27 november 2020 heeft de minister voor het overige beslist op het Wob-verzoek. De minister maakt de gevraagde informatie deels openbaar.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Op 10 augustus 2021 heeft eiseres beroep ingesteld bij deze rechtbank tegen het uitblijven van een besluit op dit bezwaar.
Besluiten op bezwaar
Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 27 november 2020 deels gegrond verklaard.
De minister herroept het besluit van 27 november 2020 voor wat betreft de documenten: 177, 201, 367 en 376. Een deel van de informatie uit deze documenten maakt de minister alsnog openbaar.
Herleidbare persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen maakt de minister niet openbaar. Daarnaast wordt een deel van de informatie in het belang van de inspectie, toezicht en controle niet openbaar gemaakt.
Bij besluit van 4 januari 2022 heeft de minister het besluit op bezwaar van 10 augustus 2021 herzien. De minister verklaart het bezwaar van eiseres tegen het besluit van
27 november 2020 gegrond en herroept dat besluit voor zover betrekking hebbend op de documenten 177, 201, 367 en 376. De minister maakt een deel van de informatie uit deze documenten alsnog openbaar. Het gaat om feitelijke informatie die eerder geweigerd is.
Daarnaast verstrekt de minister alle documenten die e-mailberichten bevatten nogmaals. De e-mailextensies zijn daarbij leesbaar gelaten. Als er geen e-mailextensies zijn vermeld heeft de minister de namen van de betrokken rechtspersonen vermeld.
Verder heeft de minister onder meer gesteld:
Documenten 177, 201, 367 en 376
Document 177 betreft volgens de minister een interne mailwisseling van ambtenaren van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) waarbij deze ambtenaren hun standpunten en visies naar voren brengen ten aanzien van het boeterapport over eiseres. Document 201 bevat e-mailcorrespondentie over de openbaarmaking van een rapport dat op eiseres ziet. Een deel van de informatie is geweigerd omdat deze voorstellen en standpunten van ambtenaren bevat. Ook informatie van pagina 1 van document 376 is op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd. De laatste alinea van die pagina bevat een aanvullende passage voor de beslissing op bezwaar. Voor zover de concepttekst afwijkt van de definitieve versie is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover de concepttekst overeenkomt met de definitieve tekst is deze reeds openbaar. Informatie op pagina 3 en 4 van document 376 is op dezelfde grond geweigerd. Deze informatie betreft de meningen van ambtenaren en hoe zij tegen een standpunt aankijken. Ambtenaren dienen een ongehinderde bijdrage te kunnen leveren bij beleidsvorming en -voorbereiding, hetgeen artikel 11, eerste lid, probeert te beschermen. De informatie in de documenten 177, 201, 367 en 376 is daarom volgens de minister terecht geweigerd.
De minister erkent dat een deel van de geweigerde informatie in deze documenten echter ziet op objectieve informatie en beleidsalternatieven. Deze informatie is niet zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen dat deze geweigerd moet worden. Die informatie maakt de minister daarom alsnog openbaar.
Documenten 186, 187, 374 en 375
De documenten 186 en 187 zien op e-mailwisselingen tussen ambtenaren van IGJ over het boeterapport dat betrekking heeft op eiseres. In document 374 wordt in e-mailcorrespondentie naar aanleiding van een commissieadvies in een bezwaarprocedure door ambtenaren onderling keuzes en voorstellen besproken ten aanzien van het commissieadvies. In document 375 worden deze keuzes en voorstellen verder besproken door de betrokken ambtenaren. Ook deze informatie weigert de minister daarom op grond van artikel 11 van Pro de Wob openbaar te maken.
Beroepsgronden
Eiseres heeft tegen het besluit van 4 januari 2022 aangevoerd dat per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad dient te worden beoordeeld of sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Feitelijke informatie of opvattingen van feitelijke aard moeten openbaar worden gemaakt, tenzij zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet te scheiden zijn. Gelet op de hoeveelheid informatie waarvan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob is geweigerd, de context van de informatie die wel leesbaar is en de omstandigheid dat niet per zelfstandig onderdeel lijkt te zijn beoordeeld, betwist eiseres dat de minister een juiste beoordeling heeft gemaakt. Het gaat om de volgende documenten: 177, 201, 367, 374, 375 en 376.
Verweer
De minister heeft in reactie op de beroepsgronden gesteld dat hij niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel hoeft te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. Hij dient per zelfstandig onderdeel van een document, zoals een alinea, te bezien of dit persoonlijke beleidsopvattingen bevat en als in de opvatting informatie van feitelijke aard is opgenomen of dit te scheiden is.
De stelling van eiseres dat, artikel 11 van Pro de Wob onjuist is toegepast onder verwijzing naar de omvang van de geweigerde informatie en de context van de wel openbaar gemaakte informatie, volgt de minister niet. Uitsluitend ter toetsing is of openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd mocht worden. De omvang van de geweigerde informatie is daarbij niet relevant, noch de context van de wel verstrekte informatie.
Juridisch kader
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Fictieve weigering
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar bezwaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft zij bij beoordeling van dat beroep geen belang meer, omdat de minister met de besluiten van 10 augustus 2021 en 4 januari 2022 alsnog inhoudelijk heeft beslist op haar bezwaren. Het beroep tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van eiseres zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard. De rechtbank ziet wel aanleiding om te bepalen dat de minister het griffierecht aan eiseres dient te vergoeden en om de minister te veroordelen in de proceskosten van eiseres in verband met het instellen van beroep tegen het uitblijven van een besluit op haar bezwaar.
Besluit op bezwaar van 10 augustus 2021
Met het besluit van 4 januari 2022 heeft de minister het besluit van 10 augustus 2021 herzien en meer informatie openbaar gemaakt dan met het besluit van 10 augustus 2021. Als gevolg daarvan heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank evenmin belang meer bij beoordeling van het besluit van 10 augustus 2021. Ook het beroep tegen het besluit van
10 augustus 2021 is daarom niet-ontvankelijk. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten van eiseres, gemaakt in verband met het beroep tegen het besluit op bezwaar van 10 augustus 2021.
Besluit op bezwaar van 4 januari 2022
Ter beoordeling ligt aan de rechtbank voor of de minister op goede gronden heeft geweigerd bepaalde documenten op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob in zijn geheel openbaar te maken. Het gaat om de documenten: 177, 201, 367 en 374 t/m 376.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft in de uitspraak van
‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom in beginsel niet krachtens artikel 11, eerste lid, worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.’
‘Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.’
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de documenten 177, 201, 367 en 374 t/m 376. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze documenten bedoeld voor intern beraad en bevatten de onleesbaar gemaakte gedeelten van deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen dan wel feitelijkheden die niet van de persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden zijn. De minister heeft dan ook terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking van deze delen geweigerd.
Naar het oordeel van de rechtbank houdt het besluit van 4 januari 2022 stand. Het beroep tegen dat besluit is daarom ongegrond.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover dat is gericht tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van eiseres en tegen het besluit van 10 augustus 2021 en ongegrond voor zover gericht tegen het besluit van 4 januari 2022.
De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat de minister het griffierecht aan eiseres moet vergoeden.
De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De minister wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.138,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het niet tijdig beslissen met een wegingsfactor 0,5 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het besluit van 10 augustus 2021 met een wegingsfactor 1, en een waarde per punt van
€ 759,-).
Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft de minister reeds de kosten van de bezwaarprocedure aan eiseres vergoedt, zodat de rechtbank de minister niet in deze kosten zal veroordelen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 augustus 2021 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 4 januari 2022 ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.138,50 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.D. Sebel, griffier, op 5 augustus 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet openbaarheid van bestuur(vervallen per 1 mei 2022)
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.