Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 21/2215 WABO en 21/2320 WABO
uitspraak van 13 september 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
1. [naam eiseres]te [plaatsnaam 1] , eiseres sub 1;
2. [naam eiser 1] , [naam eiser 2] , [naam eiser 3] , [naam eiser 4] , [naam eiser 5] ,te [plaatsnaam 1] , eisers sub 2,
gemachtigde: mr. R.C. van Wamel
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder], te [plaatsnaam 2] , vergunninghouder.
gemachtigde: [naam gemachtigde] .
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 19 april 2021 (bestreden besluit) over de aan derde partij verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van het hotel aan de [adres 1] 10-12 te [plaatsnaam 1] , het wijzigen van een monument en het gedeeltelijk verwijderen van een muur.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 1 juli 2022. Eiseres sub 1 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Eisers sub 2 [naam eiser 1] , [naam eiser 3] en [naam eiser 4] zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.J.P. Scheek en mr. A.A. Kammer-Nieuwenhuizen. Derde partij is verschenen, bijgestaan door [naam architect 1] , [naam architect 2] (de architect van het bouwplan) en door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Het pand [adres 1] 10-12 in [plaatsnaam 1] is een rijksmonument. Derde partij heeft op 17 maart 2020 een omgevingsvergunning gevraagd voor de uitbreiding van het hotel en het wijzigen van de erfafscheiding aan de achterzijde. De bestaande aanbouw aan de achterzijde zal worden vervangen door een serre met een grotere oppervlakte. De serre komt buiten het bouwvlak. Daarnaast voorziet het bouwplan in wijzigingen aan de stadszijde van de wal door het aanbrengen van een terras en het verwijderen van een deel van de bestaande muur op de wal.
Met ingang van 29 oktober 2020 heeft de ontwerp-omgevingsvergunning gedurende zes weken ter inzage gelegen. Tijdens deze periode hebben onder meer eisers hun zienswijze gegeven.
Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning verleend. Daarbij is ten behoeve van het bouwen van de serre buiten het bouwvlak toepassing gegeven aan artikel 9.3 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”.
Is het beroep van eisers sub 2 ontvankelijk?
1.1
In het verweerschrift heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het beroep van eisers sub 2 niet-ontvankelijk verklaard moet worden, omdat ze niet tijdig de gronden van beroep hebben ingediend. Het is het college niet duidelijk waarom de rechtbank de termijn voor het indienen van de gronden tweemaal heeft verlengd.
1.2
De reden voor deze verlengingen heeft de rechtbank niet kunnen achterhalen, maar dat is ook niet relevant. Feit is dat de rechtbank laatstelijk op 25 augustus 2021 heeft toegestaan dat de gronden uiterlijk op 3 september 2021 moeten zijn ingediend. De gemachtigde van eisers heeft de gronden bij brief van 2 september 2021 ingediend. Gelet hierop is er geen reden om het beroep van eisers sub 2 niet-ontvankelijk te verklaren.
Is de uitbreiding in strijd met de bestemming “horeca”?
2. Eisers zijn omwonenden en hebben betoogd dat de uitbreiding in strijd is met de bestemming “Horeca”, omdat het perceel niet de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - hotel' heeft zodat ook niet ten behoeve van een hotel gebouwd mag worden.
2.1
Artikel 9.1, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat de voor “Horeca” aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca voor zover deze bedrijven voorkomen in de categorie 2 van de bij deze regels behorende Staat van Horeca-activiteiten.
Tot categorie 2 "middelzware horeca" wordt in de Staat van Horeca-activiteiten gerekend - voor zover hier van belang - bedrijven die ook delen van de nacht geopend zijn en/of daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken (zoals een bar, café of biljartcentrum) en bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking, waaronder bedrijven genoemd onder categorie 1b met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m² bvo. Onder categorie 1b valt lichte horeca, zoals een restaurant of hotel.
In artikel 9.1, onder b, van de planregels is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - hotel', de voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor een hotel.
2.2
Eisers hebben terecht opgemerkt dat de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - hotel' ontbreekt op de planverbeelding. Maar dit betekent niet dat het perceel geen horecabestemming heeft en het betekent evenmin dat op het perceel niet gebouwd mag worden ten behoeve van een hotel. De rechtbank kan het college volgen in het betoog dat ter plaatse sprake is van “middelzware horeca” als bedoeld in de Staat van Horeca-activiteiten (categorie 2). Het bedrijfsoppervlak van het oorspronkelijke hoofdgebouw is op de begane grond en de eerste verdieping tezamen al meer dan 250 m² bvo en in de vergunde situatie gaat het om een totale bedrijfsoppervlakte van 473 m² bvo. Dit betekent dat de bedrijfsvoering op de locatie [adres 1] 10-12 in [plaatsnaam 1] op grond van de Staat van Horeca-activiteiten valt aan te merken als categorie 2b; een bedrijf met een relatief grote verkeersaantrekkende werking, genoemd onder categorie 1b (lichte horeca, zoals een restaurant of hotel) met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m² bvo.
2.3
Gelet op het voorgaande is het planologisch mogelijk om ter plaatse, waar de bestemming “horeca” geldt, een hotel en/of restaurant te bouwen en dat uit te breiden met een serre.
Is de uitbreiding in strijd met de dubbelbestemming “Waterstaat – Waterkering”?
3. Eisers hebben aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor de uitbreiding is verleend in strijd met de dubbelbestemming “Waterstaat – Waterkering”.
3.1
Ingevolge artikel 24.2.1 van de planregels is het verboden om te bouwen of te laten bouwen op de voor 'Waterstaat - Waterkering' mede bestemde gronden.
Ingevolge artikel 24.3 kan het bevoegd gezag door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het verbod in 24.2.1 voor het bouwen volgens de andere daar voorkomende bestemming(en), mits de bouw verenigbaar is met de belangen van de waterstaat en/of waterkering en de beheerder van de waterkering daarover heeft geadviseerd.
3.2
Op 6 april 2020 heeft het Waterschap Rivierenland als beheerder van de waterkering positief geadviseerd over de gevraagde omgevingsvergunning, omdat het waterschap inschat dat een watervergunning verleend kan worden voor de uitbreiding.
Die watervergunning is nog niet verleend, maar dat is geen belemmering voor het verlenen van de in geding zijnde omgevingsvergunning. Het (nog) niet beschikken over een watervergunning is geen weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarnaast is tussen de beide vergunningen geen onverbrekelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. De stelling van eisers dat de watervergunning geweigerd zal (moeten) worden kan in deze procedure dus geen gewicht in de schaal leggen.
Is de uitbreiding in strijd met de dubbelbestemming “ [naam dubbelbestemming] ”?
4. Eisers hebben aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor de uitbreiding is verleend in strijd met de dubbelbestemming “ [naam dubbelbestemming] ”.
4.1
Artikel 22.2 van de planregels bepaalt dat op of in de in lid 22.1 bedoelde gronden uitsluitend gebouwd mag worden ten behoeve van de ondersteuning en versterking van het beschermd stadsgezicht en ten dienste van de bestemming
4.2
Over de uitbreiding is op 7 mei 2020 positief geadviseerd door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (de RCE). Bij dit advies heeft de RCE een drietal kanttekeningen geplaatst. Die hadden betrekking op de scheiding tussen de [adres 2] en de aangrenzende percelen achter de wal, op het handhaven van het profiel van de wal aan de vestingzijde en op de afwerking van het platte dak van de serre. De RCE heeft geadviseerd om de gevraagde vergunning te verlenen en deze drie kanttekeningen als voorschriften daaraan te verbinden. Die voorschriften zijn niet aan de omgevingsvergunning verbonden, omdat vergunninghouder ervoor heeft gekozen om een gewijzigde tekening BV04 in te dienen. Over deze wijziging, gedateerd 3 augustus 2020, heeft de Commissie Monumenten en Ruimtelijke Kwaliteit Brabant (de CMR) op 21 augustus 2020 positief geadviseerd. Volgens de CMR komt het gewijzigde plan tegemoet aan de eerder gemaakte opmerkingen. De gemetselde penanten met ezelsrug zijn een voortzetting van de muur. De breedtemaat van de opening is afgestemd op het pand en de poort blijft behouden, waardoor een evenwichtig en samenhangend beeld ontstaat, aldus de CMR. Vervolgens heeft de RCE op 26 oktober 2020 positief geadviseerd over het nieuwe voorstel voor de tuinmuur. Volgens de RCE gaat het vooral om het behoud van het karakter van de rijksbeschermde wal en van de beleefbaarheid van de afscheidende functie van de muur en het ontwerp voldoet daaraan, aldus de RCE.
4.3
Ten slotte heeft de CMR op 3 mei 2022 in een nadere onderbouwing van het positieve advies overwogen dat de nieuwe uitbreiding en het gedeeltelijk herstel van de achtergevel van het rijksmonument [adres 1] 10-12 bijdragen aan een kwaliteitsverbetering ten opzichte van het ontstane, rommelige beeld aan de achterzijde van het rijksmonument. Daarnaast worden de monumentale onderdelen van het rijksmonument volgens de CMR niet onevenredig aangetast door de uitbreiding. De gemetselde tuinmuur dateert uit de jaren 80 van de vorige eeuw en is niet van bouwhistorische of cultuurhistorische waarde. Aan de voorwaarde dat de nieuwe erfafscheiding de fysieke afscheiding tussen stad en wal waarborgt wordt voldaan, aldus de CMR.
4.4
Volgens eisers is in het bouwplan voor de serre geen, althans onvoldoende rekening gehouden met de aanwezige cultuurhistorische waarden van de vesting “en dan vooral voor wat betreft de korrelgrootte van de bebouwing en het bebouwingsbeeld”. Dit andersluidende standpunt van eisers kan de positieve adviezen van de CMR en de RCE niet opzij zetten. Voorts kan de rechtbank eisers niet volgen in hun stelling dat het college geen rekening heeft gehouden met het feit dat de vesting [plaatsnaam 1] als onderdeel van de Nieuwe Hollandse Waterlinie is toegevoegd aan de UNESCO Werelderfgoedlijst. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan is aan onder meer het perceel [adres 1] 10-12 de dubbelbestemming “ [naam dubbelbestemming] ” toegekend en zoals hiervoor is overwogen heeft toetsing aan de desbetreffende bepalingen geleid tot positieve adviezen.
4.5
Niet is gebleken dat aan de inhoud en de wijze van totstandkoming van deze adviezen zodanige gebreken kleven dat het college ze niet aan de verlening van de omgevingsvergunning voor de uitbreiding ten grondslag heeft kunnen leggen. Eisers hebben ook geen tegenrapport van een deskundige overgelegd. Daarom kan niet gezegd worden dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met de dubbelbestemming “ [naam dubbelbestemming] ”.
Was het college bevoegd om ‘binnenplans’ af te wijken?
5. Eisers hebben aangevoerd dat het bouwplan niet voldoet aan alle in artikel 9.3 van de planregels genoemde criteria om te mogen afwijken van het gebod om binnen het bouwvlak te moeten bouwen.
5.1
Artikel 9.2.2, onder a, van de planregels bepaalt dat gebouwen uitsluitend mogen worden gebouwd binnen een bouwvlak.
Ingevolge artikel 9.3 van de planregels kan het bevoegde gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 9.2.2 onder a en toestaan dat een gebouw gedeeltelijk buiten het bouwvlak wordt gebouwd, mits:
a. de goot- en bouwhoogte van de gebouwen buiten het bouwvlak niet meer bedraagt dan 4 m;
b. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
1. het straat- en bebouwingsbeeld;
2. de parkeersituatie;
3. de verkeersveiligheid;
4. de milieusituatie;
5. de woonsituatie; en
6. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
5.2.1
Eisers hebben in dit verband primair betoogd dat de omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd, omdat de serre niet gedeeltelijk maar volledig buiten het bouwvlak ligt.
5.2.2
Dit betoog van eisers snijdt geen hout. Zij miskennen hiermee dat in artikel 9.2.2 van de planregels het uitgangspunt is neergelegd dat gebouwen binnen het bouwvlak moeten worden gebouwd. Dat is op het perceel [adres 1] 10-12 ook gebeurd met het monumentale hotel op [adres 1] 10-12. De uitbreiding van dit gebouw ligt buiten het bouwvlak en daarmee komt het gebouw gedeeltelijk buiten het bouwvlak. Het hotel is evident het hoofdgebouw. De serre is een met het hoofdgebouw verbonden gebouw, dat door zijn ligging en afmeting ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, en kan daarom ingevolge artikel 1.31 van de planregels als bijgebouw worden aangemerkt.
5.3
Voorts hebben eisers betoogd dat de bouwhoogte meer bedraagt dan de toegelaten 4 meter. Volgens eisers is ten onrechte uitgegaan van de vloer van de serre als peil, omdat dit vloerniveau circa 1 meter boven het maaiveld ligt.
5.3.1
Artikel 2.3 van de planregels bepaalt dat de bouwhoogte moet worden gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw.
Artikel 1.76, sub d, definieert peil als de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld.
Artikel 1.66 definieert maaiveld als de gemiddelde hoogte van het natuurlijk terrein ten tijde van het rechtskracht verkrijgen van het bestemmingsplan.
5.3.2
Op bouwtekening BV05 is te zien dat de hoogte van het terrein oploopt richting [adres 2] . De (vloer van de) serre eindigt bij het begin van de terrasvloer. De terrasvloer kan worden gezien als het aansluitende afgewerkte maaiveld. De terrasvloer loopt tot aan de erfafscheiding op de [adres 2] en is vlak. Daarom is de terrasvloer meteen ook de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld en heeft de terrasvloer in deze procedure te gelden als het peil. Gemeten vanaf de terrasvloer heeft de serre een hoogte van 3 meter en is daarom niet in strijd met artikel 9.3, onder a, van de planregels.
5.4.1
Volgens eisers wordt het straat- en bebouwingsbeeld onevenredig aangetast. Daarbij hebben eisers er op gewezen dat de uitbreiding weliswaar aan de achterzijde plaatsvindt maar dat het bebouwingsbeeld aan die zijde niet minder van belang is. Eisers hebben in dit verband gewezen op de toelichting op de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht waarin staat dat [plaatsnaam 1] zich juist ook vanaf de rivier op “ongemeen fraaie wijze” presenteert.
5.4.2
De rechtbank stelt voorop dat de RCE in het advies van 7 mei 2020 juist extra aandacht voor de tuinmuur heeft gevraagd ten behoeve van het behoud van het monumentale karakter van de [adres 2] . Zoals hiervoor al aangegeven heeft dit geleid tot een gewijzigd bouwplan waarover de RCE op 16 september 2020 positief heeft geadviseerd met de motivering dat het karakter van de rijksbeschermde wal behouden blijft en dat de afscheidende functie van de muur beleefbaarheid oplevert. Eisers hebben niet alleen geen deskundig tegenrapport overgelegd waarin de positieve welstands- en monumentenadviezen worden bestreden, maar hebben op geen enkele wijze aangetoond dat door de bouw van de serre het straat- en bebouwingsbeeld onevenredig wordt aangetast.
5.5.1
Volgens eisers is de verleende vergunning zowel ten aanzien van het aspect ‘parkeren’ als ten aanzien van het aspect ‘verkeersveiligheid’ niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en niet afdoende gemotiveerd.
5.5.2
Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk dat de parkeersituatie en de verkeersveiligheid onevenredig worden aangetast door de uitbreiding. Het college heeft er terecht op gewezen dat de hele achtertuin al horecabestemming had en gebruikt mocht worden als terras. Denkbaar is dat door de bouw van de serre dat gedeelte van de horecabestemming intensiever gebruikt kan worden, vooral op dagen dat het geen goed terrasweer is. Maar een intensiever gebruik wil niet zeggen dat meer parkeerplaatsen nodig zijn en meer verkeersbewegingen plaatsvinden. Er kunnen na realisatie van de serre niet meer bezoekers tegelijk aanwezig zijn dan zonder de bouw van de serre. Voorts overweegt de rechtbank dat een bestaand tekort aan parkeerplaatsen niet door vergunninghouder gecompenseerd hoeft te worden en dat vier extra parkeerplaatsen worden gerealiseerd op eigen terrein. Daarmee kan niet gezegd worden dat de parkeersituatie en de verkeersveiligheid onevenredig verslechteren.
5.6
Voorts hebben eisers aangevoerd dat het college niet heeft onderbouwd dat de milieusituatie, de woonsituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden niet onevenredig worden aangetast. Volgens eisers is het college er ten onrechte van uitgegaan dat de geluidshinder vanaf het terras zal afnemen als gevolg van de bouw van de serre.
5.6.1
De rechtbank overweegt dat het horecabedrijf dat gevestigd is op het adres [adres 1] 10-12, inclusief het terras, valt onder de werking van het Activiteitenbesluit. De geluidsvoorschriften voor het horecabedrijf gelden voor de gehele inrichting. Het geluid, inclusief dat van een terras, moet worden getoetst aan de geluidsvoorschriften in artikel 2.17, 2.19a en 2.20 (maatwerk) van het Activiteitenbesluit. In artikel 2.18 van dit besluit zijn enkele uitzonderingen genoemd, waaronder het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, niet zijnde een binnenterrein. Het terras van het hotel ligt op een binnenterrein en het stemgeluid moet worden getoetst aan de normen in met name artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Dat was al zo in de bestaande situatie en dat geldt ook in de vergunde situatie voor het door de serre overdekte deel van het terras. Als het hotel als inrichting niet voldoet aan de geldende geluidsnormen, dan is het in overtreding. Indien op voorhand al duidelijk zou zijn dat omwonenden geconfronteerd zouden kunnen worden met onevenredige geluidsoverlast ten gevolge van het gebruik van de serre, dan had het opleggen van maatwerkvoorschriften in de rede gelegen. Maar de rechtbank kan het college volgen in de stelling dat omwonenden door de serre minder geluidsoverlast zullen ervaren dan zonder de aanwezigheid van de serre. Het is een feit van algemene bekendheid dat elke wand, hoe dun ook, een geluidwerende functie heeft. In elk geval is niet aannemelijk dat de milieusituatie onevenredig wordt aangetast.
5.6.2
Eiseres sub 1 heeft aangevoerd dat haar woongenot wordt aangetast, omdat ze vanaf haar balkon zicht heeft op de serre en dat haar privacy wordt aangetast door de bouw van de serre. De rechtbank stelt vast dat het uitzicht van eiseres sub 1 op het terras wordt gewijzigd in het uitzicht op de serre en dat, omgekeerd, gasten in de serre uitzicht op het balkon van eiseres sub 1 hebben. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres sub 1 in een enigszins nadeliger positie is gekomen door de bouw van de serre. De hele achtertuin mag echter gebruikt worden als terras en de exploitant moet altijd de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit in acht nemen. Niet aannemelijk is dat de woon- en leefsituatie onevenredig zullen worden aangetast.
Daarnaast vreest eiseres sub 1 aantasting van haar uitzicht door de realisatie van twee parkeerplaatsen naast haar raam. De rechtbank acht aannemelijk dat het uitzicht van eisers sub 1 vanuit dit raam vermindert op de momenten dat daar auto’s geparkeerd worden, maar de rechtbank acht niet aannemelijk dat haar woonsituatie daardoor onevenredig zal worden aangetast. Aangezien de auto’s op eigen terrein geparkeerd worden, kan ook geen sprake zijn van een privaatrechtelijke belemmering.
5.6.3
Tot slot acht de rechtbank niet aannemelijk dat de gebruiksmogelijkheden voor de aangrenzende gronden worden aangetast, laat staan dat zij onevenredig worden aangetast. Eiseres sub 1 vreest een toename van schaduw op de begane grond. Maar de serre is, gemeten vanaf de terrasvloer, 3 meter hoog en komt op 7 meter afstand van de woning van eiseres sub 1, zodat naar het oordeel van de rechtbank geen schaduwdiagrammen nodig zijn om vast te stellen dat het gebruik van de woning van eiseres sub 1 niet onevenredig zal worden aangetast. Daar komt bij dat, naar vergunninghouder terecht heeft opgemerkt, de serre op het noorden wordt aangebouwd waardoor al vrij snel na opkomst van de zon het bestaande hoofdgebouw verantwoordelijk is voor de schaduw op de woning van eiseres sub 1.
5.7
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het college bevoegd was om toepassing te geven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank is niet gebleken van zwaarwegendere belangen van anderen die daaraan in de weg staan. Dit betekent dat het college, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van vergunninghouder bij de uitbreiding van zijn hotel.
Wat is de conclusie?
6.1
Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
6.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, op 13 september 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
P.H.M. Verdonschot, griffier R.A. Karsten-Badal, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.