Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/317 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2022 in de zaak tussen
[naam eisers 1] en [naam eisers 2] , uit [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. P.R. Klaver,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
1. [naam derde-partij 1] uit [woonplaats]uit [woonplaats] (derde-partij 1);
2. [naam derde-partij 2]uit [woonplaats] (derde-partij 2).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de opgelegde last onder dwangsom vanwege de op het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] aanwezige bouwwerken en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel.
In het besluit van 7 juli 2021 (primair besluit) heeft het college eisers een last onder dwangsom opgelegd, omdat er sprake is van bouwwerken op het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
Bij besluit van 10 januari 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 25 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, [naam gemachtigde 1] en de gemachtigde van derde-partij 1, [naam gemachtigde 2] . Derde-partij 2 heeft zich afgemeld voor de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom onder meer aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
1.1.
Bij brief van 28 januari 2021 hebben de derde-partijen een handhavingsverzoek ingediend bij het college, omdat er op het perceel aan de [straatnaam] (kadestraal bekend als [kadastrale aanduiding] ) te [woonplaats] sprake zou zijn van illegale bebouwing en gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan.
1.2.
Op 19 februari 2021 heeft een toezichthouder van de gemeente Bergen op Zoom (de toezichthouder) een controle uitgevoerd op het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] . De toezichthouder heeft geconstateerd dat er op het perceel diverse vogels, honden en paarden worden gehouden. Daarnaast is het perceel in gebruik voor de verzorging van paarden. Op het perceel zijn diverse bouwwerken aanwezig die worden gebruikt als opslag, stal, schuilplaats of rennen voor de dieren.
1.3.
Bij brief van 18 maart 2021 heeft het college aan eisers laten wegen voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen, omdat eisers zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend bouwwerken op het perceel heeft geplaatst. Daarnaast worden de bouwwerken en het perceel in strijd met het bestemmingsplan gebruikt, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
Eisers zijn in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Eisers hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt en op 30 maart 2021 een zienswijze ingediend.
1.4.
Bij primair besluit heeft het college een last onder dwangsom opgelegd, omdat eisers, zonder dat daar een omgevingsvergunning voor was verleend, diverse bouwwerken hebben geplaatst op het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] . Ook gebruikten eisers het perceel in strijd met het bestemmingsplan.
1.5.
Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is op 13 december 2021 besproken op de hoorzitting van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften (de adviescommissie). De adviescommissie heeft het college geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en het primaire besluit in stand te laten.
1.6.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
1.7.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
3.1.
De vraag die de rechtbank in de eerste plaats moet beantwoorden, is of eisers handelen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Alleen als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is er sprake van een overtreding en is het college bevoegd om handhavend op te treden.
3.2.
Ter plaatse van het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] gold ten tijde van de last onder dwangsom het onherroepelijk geworden bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ (het bestemmingsplan). Het perceel had onder dit bestemmingsplan de bestemming ‘agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden, functieaanduiding struweelvogelbiotoop’.
3.3.
Eisers stellen dat er geen sprake is van een overtreding of illegaal gebruik van het perceel. De bouwwerken staan al tientallen jaren op het perceel. Er is door het college het vertrouwen gewekt dat de bouwwerken op het perceel mochten blijven staan. Daarnaast wordt het perceel al veertig jaar als hobbyproject gebruikt. Er zijn in al die jaren geen problemen geweest.
3.4.
Het college stelt dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Nu er geen sprake is van een agrarisch bedrijf, is de bebouwing op het perceel in strijd met het bestemmingsplan. Bebouwing is immers alleen toegestaan ten behoeve van dan de doeleinden op grond van artikel 4.1 van de planregels. Daarnaast is het hobbymatig houden van dieren volgens het college niet togestaan op grond van artikel 4.1 van de planregels.
3.5.
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 4.3.1 van het bestemmingsplan mogen op de tot ‘agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden’ bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van doeleinden omschreven in artikel 4.1 en nader gedetailleerd in artikel 4.2 van het bestemmingsplan. Gelet op artikel 4.3.2 van het bestemmingsplan mogen binnen het agrarisch bouwblok uitsluitend worden opgericht: agrarische bedrijfsgebouwen, één bedrijfswoning, met dien verstande dat meerdere bedrijfswoningen zijn toegestaan indien en voorzover het toegestane maximum aantal op de kaart is aangeduid en andere bouwwerken ten behoeve van het agrarisch bedrijf.
Tussen partijen staat vast dat er geen bouwvlak is opgenomen op het perceel. Het is gelet op de planregels niet toegestaan om bouwwerken op het perceel op te richten. Daarnaast zijn de bouwwerken niet opgericht ten behoeve van de in artikel 4.1 of 4.2 van het bestemmingsplan opgenomen doeleinden. Eisers houden hobbymatig dieren op het perceel en dat is niet in overeenstemming met een van de opgenomen doeleinden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de bouwwerken op het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan.
Op grond van artikel 4.1 van het bestemmingsplan zijn de gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke en natuurwaarden, behoud van landschapselementen, extensief recreatief medegebruik, behoud van de cultuurhistorische waarden en een zendmast, een en ander met bijbehorende voorzieningen en overeenkomstig de in 4.2 opgenomen nadere detaillering van de doeleinden. De rechtbank is van oordeel dat het hobbymatig gebruik van dieren niet is toegestaan op het perceel aan de [straatnaam] te [woonplaats] .
Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Het oprichten van bouwwerken en het hobbymatig van dieren op het perceel aan de [straatnaam] in strijd met de artikelen 4.1, 4.3.1 en 4.3.2 van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden tegen de oprichting van bouwwerken op en het gebruik van het perceel, nu daarvoor de vereiste omgevingsvergunning niet is verleend. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Kunnen eisers een geslaagd beroep op het overgangsrecht doen?
4.1.
Eisers stellen ook dat de bebouwing op het perceel is beschermd door het overgangsrecht, nu deze al langere tijd op het perceel aanwezig is.
4.2.
Het college is van mening dat de bouwwerken niet onder het overgangsrecht vallen. Voor deze bouwwerken is immers nooit een omgevingsvergunning verleend. Als al vast komt te staan dat de bouwwerken aanwezig waren ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan zijn deze ook illegaal opgericht, omdat ze zijn opgericht zonder omgevingsvergunning. Een geslaagd beroep op het overgangsrecht verschaft naar mening van het college geen bouwvergunning vervangende titel. Een bouwwerk kan daarom niet worden gelegaliseerd. [1]
Ook ten aanzien van het gebruik van het perceel kunnen eisers volgens het college geen beroep doen op het overgangsrecht, omdat de aard en omvang van het gebruik onvoldoende aangetoond of aannemelijk is gemaakt door eisers. Het is niet duidelijk of het gebruik nadien ononderbroken is voortgezet en of dit wat betreft de aard en omvang niet is veranderd of vergroot. Het hobbymatig houden van dieren was volgens het college in strijd met het voorgaande bestemmingsplan. Er kan alleen een geslaagd beroep op het overgangsrecht worden gedaan als eisers aantonen dat het perceel al voor 1979 werd gebruikt voor het hobbymatig gebruik van dieren. Daar zijn eisers naar mening van het college niet in geslaagd.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat eisers geen geslaagd beroep kunnen doen op het overgangsrecht. Gelet op artikel 28.1 van het bestemmingsplan is het, voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht, noodzakelijk dat er een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van de bouwwerken. Tussen partijen staat vast dat er geen omgevingsvergunning is verleend. Naar oordeel van de rechtbank kan er ten aanzien van de bouwwerken daarom geen geslaagd beroep op het overgangsrecht worden gedaan.
Ten aanzien van het gebruik van het perceel is de rechtbank eveneens van oordeel dat er geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Uit artikel 28.2.1 van het bestemmingsplan volgt dat eisers moeten aantonen dat het gebruik niet in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan. Daar zijn eisers naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd. De getuigen die eisers hebben meegenomen naar de zitting verklaren beiden dat er al lange tijd gebruik werd gemaakt van het perceel en de schuur. Ze verklaren echter tegenstrijdig als het gaat om de plaats van de schuur ten opzichte van de kas die voorheen op het perceel heeft gestaan. Daarnaast wijzen de luchtfoto’s er ook op dat de schuur en het gebruik mogelijk is veranderd. De rechtbank is daarom van oordeel dat onvoldoende is gebleken dat het hobbymatig gebruik van het perceel niet in strijd was met het voorgaande bestemmingsplan. Er kan daarom naar oordeel van de rechtbank geen geslaagd beroep op het overgangsrecht worden gedaan.
Beginselplicht tot handhaving
5. In de jurisprudentie wordt een beginselplicht tot handhaving aangenomen. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan van deze plicht afwijken. Dit kan zicht voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Indien concreet zicht op legalisatie bestaat van de begane overtreding, krijgen de belangen van de overtreder (of andere belanghebbenden) bij voortzetting van de bestaande toestand zozeer de overhand dat er geen plaats is voor handhavend optreden. De legalisatie moet wel voldoende zeker zijn. Voorts kan handhavend optreden zodanig evenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is er een concreet zicht op legalisatie?
6. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Uit hetgeen door het college naar voren is gebracht, blijkt dat het college niet bereid is om de opgerichte stallen op en het gebruik van het perceel te legaliseren. Het college wenst vast te houden aan het bestemmingsplan en daar niet vanaf te wijken door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning. Gelet op het voorstaande is de rechtbank van oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
Belangenafweging
7.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat hun individuele belang zwaarder dient te wegen dan het algemeen belang dat bij handhaving gediend is. Eisers zullen schade leiden als zij het perceel zouden moeten verlaten. De (schuil)stallen die hij op het perceel heeft geplaatst zijn door het college goedgekeurd. Er is ook geen sprake van hinder of overlast. Eisers worden onevenredig in hun belangen geschaad. Het college dient dan ook van handhaving af te zien.
7.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat na afweging van alle feiten en belangen niet is gebleken van een concreet zicht op legalisatie of van andere bijzondere omstandigheden die maken dat er van handhavend optreden moet worden afgezien. Het bestreden besluit is volgens het college niet in strijd met het evenredigheids- of zorgvuldigheidsbeginsel. Daarnaast is niet gebleken dat er een toezegging is gedaan door het college dat de stallen wel mochten blijven staan.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college de belangen van eisers in het bestreden besluit onvoldoende heeft afgewogen. Er is dan ook sprake van een motiveringsgebrek.
Ter zitting heeft de gemachtigde van het college gesteld dat uit de luchtfoto’s blijkt dat de schuur is vergroot en niet al tientallen jaren op het perceel van eisers aanwezig is. Dit standpunt wordt naar oordeel van de rechtbank onderbouwd door de verklaringen van getuigen. Zij hebben verklaard dat er al een hele lange periode bouwweken op het perceel stonden en dieren werden gehouden op het perceel. Uit de verklaringen kan echter niet worden geconcludeerd dat de bouwwerken en het gebruik daarvan en van de onbebouwde grond in de loop der jaren niet is gewijzigd. Beide getuigen verklaren immers tegenstrijdig over de, inmiddels gesloopte, kas die op het perceel aanwezig was in relatie tot de schuur die volgens beiden al langer aanwezig zou zijn. Een getuige verklaart dat de schuur voor de kas stond, terwijl de andere getuige verklaart dat de schuur achter de kas stond. Voorts blijkt uit de luchtfoto’s dat de omvang van de schuur is veranderd.
De gemachtigde van het college heeft ter zitting nog betoogd dat het college het van belang acht dat de natuur in het gebied, gelet op de provinciale wet- en regelgeving, wordt gerespecteerd. Het plaatsen van schuilstallen is, in tegenstelling tot wat eisers naar voren hebben gebracht, na een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet toegestaan. Er is al lange tijd sprake van een overtreding van het bestemmingsplan. Het college heeft aangevoerd dat het feit dat er niet eerder handhavend is opgetreden, niet maakt dat zij dat nu ook niet meer konden doen.
De rechtbank is van oordeel dat de ter zitting namens het college gegeven nadere afweging van de belangen een voldoende motivering geeft van die belangenafweging. Het college mocht op grond daarvan oordelenkon dat eisers niet zodanig in hun belangen zijn geschaad dat het college van handhaving had moeten afzien. Er is al lange tijd sprake van de overtreding van het bestemmingsplan en eisers hebben niet kunnen aantonen dat er al tientallen jaren sprake was van dezelfde bouwwerken en hetzelfde gebruik van deze bouwwerken op het perceel. Ook de verklaringen van getuigen en de luchtfoto’s hebben het standpunt van eisers onvoldoende kunnen onderbouwen. De rechtbank kan het college volgen in het standpunt dat de natuur in het gebied moet worden onderhouden en gerespecteerd. Eisers hebben niet aangetoond dat zij de natuurwaarden in standhouden en aan het behoud van de natuur bijdragen. Dat het college lange tijd niet handhavend heeft opgetreden, maakt niet dat het college dat na het handhavingsverzoek van de derde-partijen ook niet meer kon doen.
Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat ter zitting is niet is gebleken dat eisers zodanig in hun belangen zijn geschaad, dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien. De rechtbank zal het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) passeren. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand zal blijven en het beroep ongegrond is.
Is de dwangsom te hoog?
8.1.
Eisers stellen zich op het standpunt dat de dwangsom die het college heeft opgelegd te hoog is. Hij kan de dwangsom niet voldoen en daarom is deze onevenredig.
8.2.
De rechtbank acht de hoogte van de dwangsom niet onredelijk hoog. Daar heeft de rechtbank bij in aanmerking genomen dat de aard en de omvang van de overtreding maakt dat de dwangsom een geschikt middel is om het doel te bereiken en de overtreding te beëindigen. Daarnaast hebben eisers het standpunt dat de dwangsom te hoog is niet nader onderbouwd.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
10. Nu de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om het college op te dragen het griffierecht aan eisers te vergoeden. De rechtbank zal het college daarnaast veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van
€ 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. de Roo, griffier, op 6 oktober 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht:
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder aanhef en onder c van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin van die wet.
Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] :
Op grond van artikel 1.13 van het Bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] (het bestemmingsplan) wordt in deze voorschriften verstaan onder bestaand:
bij bouwwerken: aanwezig/bevoegd om op te richten krachtens vóór dat tijdstip aangevraagde bouwvergunning ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan als ontwerp;
bij gebruik: bestaand ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan.
Op grond van artikel 4.1 van het bestemmingsplan zijn de op de kaart voor ‘agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden’ aangewezen gronden bestemd voor:
- de uitoefening van het agrarisch bedrijf;
- behoud, herstel en ontwikkeling van landschappelijke en natuurwaarden;
- behoud van landschapselementen;
- extensief recreatief medegebruik;
- behoud van de cultuurhistorische waarden;
een en ander met bijbehorende voorzieningen overeenkomstig de in artikel 4.1 opgenomen nadere detaillering van de doeleinden.
Op grond van artikel 4.3.1 van het bestemmingsplan mag op de tot ‘agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden’ bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van doeleinden omschreven in 4.1 en nader gedetailleerd 4.2.
Op grond van artikel 28.1 mogen bouwwerken die bestaan op het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit plan wel worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde bouwvergunning in gevolge artikel 42 van Pro de Woningwet en die afwijken van het plan, mogen, behoudens onteigening overeenkomstig die wet mits de planafwijking naar de aard niet wordt vergroot en overigens geen afwijking van het plan ontstaan:
gedeeltelijk worden vernieuwd en veranderd;
uitgebreid worden met ten hoogste 10% van de oppervlakte die bestond op het moment dat het plan ter visie werd gelegd;
na calamiteit worden herbouwd, mits de bouwaanvraag binnen 2 jaar na de calamiteit is ingediend.