Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/4151 WABOA
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2022 in de zaak tussen
Vastgoed Gemert B.V., uit Gemert, eiseres
(gemachtigde: mr. A. Groenewoud),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda
(gemachtigde mr. B.J.P.G. Roozendaal).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[naam derde-partij 1] uit [woonplaats] ;
[naam derde-partij 2] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 1] );
[naam derde-partij 3] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 1] );
[naam derde-partij 4] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] );
[naam derde-partij 5] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] );
[naam derde-partij 6] uit [woonplaats] ;
[naam derde-partij 7] uit [woonplaats] ;
[naam derde-partij 8] uit [woonplaats] ;
[naam derde-partij 9] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 6] );
[naam derde-partij 10] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 6] );
[naam derde-partij 10] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 6] );
[naam derde-partij 11] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] );
[naam derde-partij 12] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] );
[naam derde-partij 13] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] ;
[naam derde-partij 14] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] );
[naam derde-partij 15] uit [woonplaats] (gemachtigde: [naam derde-partij 7] );
[naam derde-partij 16] uit [woonplaats]
(derde-partijen).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor het transformeren van een kantoorgebouw tot 21 appartementen met een buitenruimte aan de [straatnaam] te [woonplaats] .
Op 4 augustus 2020 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend aan eiseres.
Met het bestreden besluit van 4 augustus 2021 heeft het college de bezwaarschriften van derde-partijen gegrond verklaard en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam directeur] (directeur) en [naam architect] (architect) namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, mr. B.J.P.G. Roozendaal en [naam vertegenwoordiger] namens het college en [naam derde-partij 1] en [naam derde-partij 6] namens derde-partijen.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt of het college redelijkerwijs de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren voor het transformeren van een kantoorgebouw tot 21 appartementen met verhoogde buitenruimte. Zij doet dat onder meer aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat zijn de feiten?
1.1
Op 21 maart 2018 heeft eiseres een initiatiefplan ingediend voor het transformeren van een kantoorgebouw tot 21 appartementen op de locatie [straatnaam] te [woonplaats] . Het college heeft ingestemd met het initiatiefplan onder voorbehoud dat het initiatiefplan nog beter moet worden uitgewerkt ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit. Eiseres heeft wat aanpassingen gedaan aan het initiatiefplan, waarna dit tweede initiatiefplan akkoord is bevonden door het college.
1.2
Op 16 januari 2020 heeft eiseres de omgevingsvergunning aangevraagd.
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning vervolgens aan eiseres verleend.
1.3
Derde-belanghebbenden hebben tegen de omgevingsvergunning bezwaar gemaakt.
Op 25 mei 2021 heeft een digitale hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden. Op 18 juni 2021 heeft eiseres naar aanleiding van de hoorzitting een nader stuk ingediend bij het college.
1.4
In het bestreden besluit heeft het college, met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaren gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Vervolgens is de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen?
2. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het alle schijn heeft dat de brief van 18 juni 2021 niet is betrokken in de besluitvorming. Daarnaast heeft het college niet op een deugdelijke manier gemotiveerd waarom in bezwaar de omgevingsvergunning alsnog is geweigerd, aldus eiseres. Eiseres heeft daarbij aangevoerd dat het bouwplan na vier jaar voorbereiding niet opeens kan worden geweigerd, aangezien het college verschillende malen positief heeft geoordeeld over het bouwplan.
2.1
De rechtbank is van oordeel dat de inhoud van de brief voldoende is betrokken bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Zoals in de brief wordt vermeld, is wat in de brief staat al (kort) tijdens de hoorzitting naar voren gebracht. Bovendien heeft eiseres niet toegelicht welke onderdelen uit de brief niet meegenomen zijn in het bestreden besluit.
2.2
Voor zover eiseres een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, oordeelt de rechtbank als volgt. Volgens vaste rechtspraak is van strijd met het vertrouwensbeginsel slechts sprake indien het gaat om de situatie dat het college bij de aanvrager het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zonder meer zal worden verleend. [1] Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de omgevingsvergunning vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan, afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - waaronder ook de mogelijke belangen van derden -anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat.
2.3
De rechtbank is van oordeel dat uit de schriftelijke reactie op het principeverzoek van 24 december 2018 nog geen ondubbelzinnige toezegging blijkt ten aanzien van het bouwplan. Hierin staat immers expliciet vermeld dat aan de brief geen rechten kunnen worden ontleend, omdat bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning een bredere toetsing wordt gehanteerd. Bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt namelijk pas duidelijk in welke mate de belangen van belanghebbenden meegewogen moeten worden.
Er is, kortom, geen sprake geweest van een ondubbelzinnige toezegging dat de omgevingsvergunning zal worden verleend en ook daarna in stand zal blijven.
Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de verhoogde buitenruimte op grond van artikel 6.2.2, onder c, van de planregels is toegestaan. De verhoogde buitenruimte dient te worden gekwalificeerd als bouwwerk, geen gebouw zijnde, aldus eiseres. Een dergelijk bouwwerk mag buiten het bouwvlak worden gebouwd, mits het bouwwerk niet hoger is dan maximaal 3 meter. Gezien de ligging van het peil wordt voldaan aan deze maatvoering.
3.1
In artikel 1 van Pro bijlage II behorende bij het Bor is bepaald dat onder bijbehorend bouwwerk moet worden verstaan: ‘uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak’. Onder een hoofdgebouw moet worden verstaan: ‘gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is’.
3.2
Het college heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de verhoogde buitenruimte van het bouwplan is gelegen buiten het bouwvlak. De rechtbank deelt die conclusie en overweegt daarbij dat zelfs al zou de verhoogde buitenruimte als een los bouwwerk, geen gebouw zijnde aangemerkt kunnen worden, het bouwwerk alsnog strijd met het bestemmingsplan oplevert. Gelet op artikel 6.2.2, onder c, van het bestemmingsplan mag de hoogte van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, maximaal 3 meter bedragen. De buitenruimte is hoger dan dat. De hoogte van de buitenruimte is in totaal 3,12 meter en de hoogte vanaf de toegang gemeten is 5 meter. Het betoog slaagt dus niet.
Is het bouwplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
4. Eiseres heeft aangevoerd dat het bouwplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres een mailbericht overgelegd van haar architect.
4.1
Zoals volgt uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, kan de omgevingsvergunning bij toepassing van artikel 4 van Pro Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd omdat de verhoogde buitenruimte ruimtelijk niet aanvaardbaar is gelet op de aangrenzende achtertuinen van woningen. De verhoogde buitenruimte doet namelijk afbreuk aan het woon- en leefklimaat van de omwonenden en levert een aantasting van de privacy op.
4.2
De rechtbank overweegt dat uit het mailbericht van de architect van eiseres niet blijkt dat de verhoogde buitenruimte ruimtelijk acceptabel is. Het college heeft zijn besluit bovendien gebaseerd op een stedenbouwkundig advies. Uit het betoog van eiseres blijkt niet waarom het college geen gebruik had mogen maken van dit stedenbouwkundig advies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aantasting van het woon- en leefklimaat en de privacy van de omwonenden ertoe leidt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Is sprake van een wijziging van ondergeschikte aard?
5. Eiseres heeft aangevoerd dat naar aanleiding van de gewijzigde parkeernota de parkeernorm voor het bouwplan dusdanig is verlaagd, dat in de volledige parkeerbehoefte van het bouwplan kan worden voorzien in de (halfopen) parkeerkelder van het huidige gebouw. Dat betekent dat de verhoogde buitenruimte kan komen te vervallen, met als gevolg dat de buitenruimte op maaiveldniveau gerealiseerd kan worden. Dit is een wijziging van ondergeschikte aard, waardoor de omgevingsvergunning alsnog verleend kan worden, aldus eiseres. De oorspronkelijke aanvraag wordt immers door het laten vervallen van de verhoogde buitenruimte niet zodanig ingrijpend gewijzigd dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken.
5.1
Het college moet beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Zoals eiseres heeft toegelicht op zitting, zal met het gewijzigde bouwplan de buitenruimte worden verlaagd naar maaiveldniveau en het aantal parkeerplaatsen worden gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank is deze wijziging niet aan te merken als een wijziging van ondergeschikte aard, aangezien redelijkerwijs niet gesproken kan worden over hetzelfde bouwplan. De wijziging van het bouwplan heeft gevolgen voor de uiterlijke verschijningsvorm, de ruimtelijke effecten en de planologische uitstraling.
Heeft eiseres recht op schadevergoeding?
6. Eiseres heeft tot slot een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gedaan. Vóór het indienen van de vergunningsaanvraag had het voor het college duidelijk kunnen en moeten zijn dat de aanvraag zou worden geweigerd, aldus eiseres. Voor het in behandeling nemen van deze aanvraag heeft eiseres leges betaald. Eiseres zal voor een nieuwe vergunningaanvraag ook extra kosten (moeten) maken voor het laten opstellen van nieuwe tekeningen en het laten doen van nieuwe onderzoeken.
6.1
Niet in geschil is dat het primaire besluit onrechtmatig is. Voor vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit is onder andere vereist dat eiseres schade heeft geleden en dat er een causaal verband kan worden aangenomen tussen het onrechtmatig handelen en de door haar gestelde schade. De rechtbank is van oordeel dat het causaal verband ontbreekt. De kosten die eiseres stelt te moeten maken om haar tekeningen te laten aanpassen voor een nieuwe vergunningaanvraag had eiseres ook moeten maken indien het college in het primaire besluit de vergunningaanvraag had afgewezen. Bovendien heeft het college toegezegd dat eiseres bij een nieuwe vergunningaanvraag voor het gewijzigde bouwplan geen leges verschuldigd is. De beroepsgrond faalt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, voorzitter, mr. T. Peters en mr. R.A. Karsten-Badal, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.C. van Spreuwel, griffier, op 21 oktober 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
Voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming ‘Gemengd’ met functieaanduiding ‘Kantoor’.
Artikel 1.33 “Bouwwerk”
Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
Artikel 1.40 “Gebouw”
Elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
Artikel 2.15 “Peil”
- voor een bouwwerk op een perceel, waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst: de hoogte van de weg ter plaatse van die hoofdtoegang;
- indien het perceel niet direct grenst aan de hoofdtoegang: de gemiddelde hoogte van het aansluitende maaiveld;
- indien in of op het water wordt gebouwd: het Normaal Amsterdams Peil of een ander plaatselijk aan te houden waterpeil;
- indien op of langs een spoorlijn wordt gebouwd: de bovenkant van de rails.
Artikel 6.1 “Bestemmingsomschrijving”
De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
bedrijven in milieucategorie 1 en 2 zoals opgenomen in bijlage 1 bij deze regels;
bestaande bedrijven zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regels en ter plaatse van de aanduiding 'risicovolle inrichting' tevens een risicovolle inrichting;
dienstverlening;
maatschappelijke voorzieningen;
additionele horeca;
ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel' tevens detailhandel, uitgezonderd een supermarkt;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel volumineus' tevens een bouwmarkt;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt' tevens een supermarkt;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca van horecacategorie 1' tevens maximaal 1 horeca I-bedrijf;
uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca van horecacategorie 2' tevens maximaal 1 horeca I of II-bedrijf;
de onder a tot en met j vermelde functies zijn uitsluitend op de begane grond toegestaan, met dien verstande dat uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd-bedrijfsverzamelgebouw' en 'kantoor' de onder a tot en met d vermelde functies tevens op de verdiepingen zijn toegestaan;
ter plaatse van de aanduiding 'kantoor' tevens kantoren;
ter plaatse van de aanduiding 'wonen' tevens wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, met dien verstande dat kamerverhuur niet is toegestaan;
ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd-wonen op de verdieping toegestaan' uitsluitend wonen op de verdiepingen, met dien verstande dat kamerverhuur niet is toegestaan;
ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' maximaal 1 bedrijfs- of dienstwoning per bedrijf;
met daarbij behorend(e):
groen;
nutsvoorzieningen;
parkeren;
verkeer;
water.
Artikel 6.2.1 “Gebouwen”
Uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' mogen gebouwen worden gebouwd.
Het aantal woningen mag niet worden vermeerderd.
Artikel 6.2.2 “Bouwwerken, geen gebouwen zijnde”
De hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag maximaal 3 meter bedragen.