Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/4468
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2022 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , uit [plaatsnaam 1] (NB), eisers
(gemachtigde: mr. M.L. Santokhi),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena, verweerder
(gemachtigde: mr. L.A.J.M. Somers en [naam gemachtigde 1] ).
Als
derde-partijneemt aan het geding deel
[naam eigenaar]te [plaatsnaam 2] , eigenaar
derde-partijneemt aan het geding deel
[naam eigenaar]te [plaatsnaam 2] , eigenaar
(gemachtigde: [naam gemachtigde 2] ).
Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers waarin zij het college hebben verzocht handhavend op te treden tegen het in strijd met de beheersverordening handelen en het in afwijking van de beheersverordening bouwen op het perceel [adres] 23 en 23a/f te [plaatsnaam 1] .
1.2
Het college heeft dit handhavingsverzoek met het besluit van 12 november 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 september 2021 op het bezwaar van eisers heeft het college de afwijzing van het verzoek in stand gelaten.
1.3
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De eigenaar heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4
De rechtbank heeft het beroep op 22 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eisers, mr. L.A.J.M. Somers en [naam gemachtigde 1] namens het college, de eigenaar, vergezeld van [naam mede-eigenaar] (mede-eigenaar) en de gemachtigde van de eigenaar.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of het college de afwijzing van het handhavingsverzoek op goede gronden in stand heeft gelaten. Zij doet dat onder meer aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
2.1
De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit vernietigd moet worden. Zij stelt het college in een bestuurlijke lus in de gelegenheid de onderbouwing van het bestreden besluit aan te vullen
.In de einduitspraak zal de rechtbank oordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.In de einduitspraak zal de rechtbank oordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Inhoudelijke beoordeling
Zijn eisers belanghebbend?
4. Het college betoogt in het verweerschrift dat eisers niet belanghebbend zijn omdat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van het bestreden besluit. Ook als er geen arbeidsmigranten zouden wonen, kunnen eisers overlast ondervinden. Het college verwijst hierbij naar niet nader genoemde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
4.1
Eisers wijzen erop dat dit argument pas enkele dagen voor de zitting is ingebracht. Dat is te laat en mag wat hen betreft niet worden meegenomen in de beoordeling van het geschil. Inhoudelijk zijn zij van mening dat zij als directe buren wel degelijk belanghebbend zijn bij het bestreden besluit.
4.2
Het verweer van het college slaagt niet. Belanghebbendheid wordt in beginsel bij besluiten krachtens de Wabo aangenomen bij de eigenaren en bewoners en eigenaren van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. Eisers stellen dat zij al jaren overlast ervaren van de huisvesting van arbeidsmigranten op het naastgelegen perceel. Daarmee hebben zij een duidelijk belang bij het handhavingsverzoek. Er is wel degelijk een verschil tussen snel wisselende huisvesting of het gebruik als pension, en langdurende huisvesting. Bovendien doet het feit dat een andere huisvestingsvorm ook overlast kan veroorzaken niet af aan het feit dat eisers gevolgen ondervinden van de huidige huisvestingsvorm.
Wat is toegestaan volgens de gebruiksvoorschriften van de beheersverordening?
5. Eisers stellen dat op het perceel in strijd met de beheersverordening wordt gebruikt, omdat de arbeidsmigranten niet in gezinsverband wonen. Daarnaast moet het bij bewoning om een langere periode gaan. Drie maanden is te kort om van wonen te spreken. Gebruik als bed and breakfast of pension is niet toegestaan.
5.1
Het college stelt dat de beheersverordening [plaatsnaam 1] 2013 niet eist dat bij de bestemming ‘wonen’ sprake is van de huisvesting van één huishouden. Hieronder passen verschillende uiteenlopende woonvormen. Er moet echter wel sprake zijn van een zekere mate van duurzaamheid. Dat betekent dat mensen er minimaal drie maanden moeten wonen. Er mogen op het betreffende adres maximaal 42 mensen wonen.
5.2
Op de gronden waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, zijn de Beheersverordening [plaatsnaam 1] 2013 en de Beheersverordening Altena van toepassing. Op de gronden rust de bestemming ‘Detailhandel’. Op grond van artikel 7.1 van de Beheersverordening [plaatsnaam 1] 2013 zijn deze gronden onder andere bestemd voor ‘wonen’.
Op grond van de artikel 4.1.1 van de Beheersverordening Altena zou ook het bestemmingsplan Wonen van toepassing zijn. Dit paraplubestemmingsplan Wonen is voor het betreffende perceel vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 26 mei 2021. [1] Gevolg hiervan is dat er geen koppeling ligt tussen het begrip ‘wonen’ zoals is toegestaan in de Beheersverordening [plaatsnaam 1] 2013, en het begrip ‘woning’ waarin is bepaald dat dit bedoeld is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Dat heeft tot gevolg dat andere woonvormen dan met één huishouden ook zijn toegestaan. Huisvesting van arbeidsmigranten is dus toegestaan, zolang het wonen betreft. Een pension voor kortdurend verblijf is dus niet toegestaan. Daar zijn partijen het ook over eens.
5.3
Volgens de jurisprudentie [2] moet er bij ‘wonen’ wel sprake zijn van een zekere duurzaamheid. Dezelfde jurisprudentie stelt dat daarbij niet zomaar aangesloten kan worden bij een periode van minimaal zes maanden als definitie voor wonen en geeft het college beleidsruimte bij het vaststellen van een periode waarbij sprake is van duurzaamheid.
De commissie bezwaarschriften stelt voor om aan te sluiten bij de Wet Basisregistratie personen (Brp), waarbij inschrijven verplicht is bij een verblijf van langer dan vier maanden in Nederland. De eigenaar heeft ter zitting aangegeven dat het uitzendbureau dat de appartementen onderverhuurd werkt met huurovereenkomsten van minimaal vier maanden. Het college stelt dat er steeds sprake is van langdurend verblijf als de bewoners minimaal
drie maanden op het adres wonen.
De rechtbank vindt de termijn van drie maanden die het college hanteert niet onredelijk. Dat betekent dat bewoning door arbeidsmigranten voor een periode van minimaal drie maanden is toegestaan.
5.4
Het college heeft overigens niet onderbouwd waarom er maximaal 42 mensen mogen wonen op het adres waarvoor om handhaving is verzocht. Het is onduidelijk waar dit aantal vandaan komt.
Heeft het college voldoende onderzoek gedaan naar de vermeende overtredingen?
6. Eisers stellen dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de gestelde overtredingen. Het college concludeert wel heel gemakkelijk, zonder de stukken waarop hij zich baseert over te leggen, dat er geen sprake is van een pension, dat arbeidsmigranten er daadwerkelijk minimaal drie maanden verblijven en dat er niet in afwijking van de omgevingsvergunning is gebouwd.
6.1
Het college geeft aan dat er regelmatig ter plaatse is gecontroleerd. Daarbij is geconstateerd dat niet in afwijking van de laatste omgevingsvergunning is gebouwd. Ook op de bewoning is gecontroleerd. De Brp wordt daarbij gebruikt en er wordt twee keer per jaar een nachtregister opgevraagd. Bij bezoeken ter plaatse zijn vaak dezelfde personen aangetroffen. Het gebruik is dus in overeenstemming met het bestemmingsplan. Het college kan niet meer stukken over de controles overleggen vanwege de privacygevoelige informatie die in de stukken is opgenomen, maar de overgelegde gegevens geven voldoende inzicht om aan te tonen dat er geen sprake is van een overtreding.
6.2
Eisers hebben verzocht om handhaving vanwege de volgende afwijkingen van de omgevingsvergunning:
- de linker zijgevel: Het raam en de deur in de linker zijgevel zijn op een andere plek geplaatst dan op de vergunde tekening staat;
- de oorspronkelijke woning op nummer 23 is inpandig verbouwd tot een soort hotel;
- er is in afwijking van de vergunning een balkon gerealiseerd;
- de riolering ligt op een andere plaats dan volgens de tekening is aangegeven en wel deels op de grond van eisers.
Uit het controlerapport van 16 oktober 2020 blijkt slechts dat het dakterras niet als balkon wordt gebruikt, maar dat er wel een buitendeur is die soms wordt opengezet om te luchten. Ook blijkt daaruit dat niet is na te gaan waar de riolering ligt.
Omdat het college niet de laatste vergunning met de vergunde tekeningen aan het dossier heeft toegevoegd en ook niet uit de stukken blijkt wat de bouwkundige situatie op dit moment is met betrekking tot de vermeende afwijkingen van de bouwvergunning, kunnen eisers en de rechtbank niet toetsen of er daadwerkelijk geen afwijkingen zijn. Het bestreden besluit is op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd.
6.3
Voor wat betreft het gebruik blijkt uit dit controlerapport alleen dat er ten tijde van die controle 38 mensen woonden. Verder staat in het bestreden besluit dat het college onderzoek heeft gedaan in de Brp en dat het uitzendbureau en de eigenaar hebben verklaard dat arbeidsmigranten er gemiddeld minimaal drie maanden wonen. Dit geeft echter geen inzicht in het verloop van de bewoning.
6.4
Het argument van het college dat geen nadere gegevens overgelegd kunnen worden vanwege de bescherming van de privacy van de bewoners gaat ook niet op. Eisers en de rechtbank hoeven immers geen inzicht te hebben in de namen, geboortedata en andere personalia van de bewoners. Het is voldoende als geanonimiseerde controlerapporten worden overgelegd van een bevoegd controleur, waarbij wel inzicht wordt gegeven hoe lang personen op de locatie verblijven. De gegevens van een controle kunnen vergeleken worden met de gegevens van een eerdere of latere controle om te bekijken of nog steeds dezelfde arbeidsmigranten in het pand verblijven. De arbeidsmigranten zelf kunnen bevraagd worden en per aangetroffen arbeidsmigrant kan aangegeven worden of hij of zij ingeschreven is in het Brp. De verhuurder kan gevraagd worden om de huurcontracten met de arbeidsmigranten te tonen en het nachtregister kan geraadpleegd worden.
6.5
Artikel 3:2 van Pro de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. Op grond van artikel 3:47 van Pro de Awb moet een besluit deugdelijk worden gemotiveerd. De rechtbank komt tot het oordeel dat er in dit geval onvoldoende inzicht is gegeven in de gegevens waarop het besluit is gebaseerd. Het is op dit moment zelfs niet inzichtelijk of de benodigde gegevens wel zijn vergaard. Daaruit vloeit voort dat ook de motivering van het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is.
Bestuurlijke lus
7. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit een gebrek kent, omdat onduidelijk is op basis van welke gegevens het college zijn besluitvorming heeft gebaseerd en op welke manier het college tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake is van een overtreding. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
8. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal het college in de gelegenheid stellen om alsnog goed te onderbouwen hoe hij tot de conclusie komt dat er maximaal 42 mensen op het betreffende adres mogen wonen en waarom er geen sprake is van een overtreding of er anderszins geen reden is om handhavend op te treden.
8.1
Voor zover het verzoek om handhaving ziet op het bouwen in afwijking van de verleende omgevingsvergunning moet het college op de vermeende overtredingen als genoemd onder punt 7.1 puntsgewijs ingaan. Daarbij verwacht de rechtbank dat de laatste omgevingsvergunning voor het bouwen met de bijbehorende vergunde tekeningen wordt overgelegd en met behulp van foto’s van de bestaande situatie wordt aangetoond of gebouwd is conform de vergunning. Per punt moet het college dan, indien een overtreding is geconstateerd, goed gemotiveerd besluiten of hij handhavend op zal treden of daarvan afziet.
8.2
Voor zover het verzoek om handhaving ziet op het gebruik, moet het college inzichtelijk maken hoeveel mensen er verblijven in het pand en hoe lang die er verblijven. Uit het controlebezoek van 16 oktober 2020 blijkt dat er 38 personen verbleven. Niet blijkt hoe lang die er verbleven. Dat is juist hetgeen van belang is. Het college kan dit inzichtelijk maken door rapporten van al uitgevoerde controles met de geraadpleegde bronnen geanonimiseerd over te leggen. Daarbij kunnen namen in de rapportages, de nachtregisters en op de uittreksels uit het Brp vervangen worden door een aanduiding zoals ‘bewoner 1’, ‘bewoner 2’ etc., waarbij dezelfde bewoner in alle relevante documenten dezelfde, niet op de persoon herleidbare, aanduiding krijgt. Daardoor wordt ook inzichtelijk hoe de verschillende verklaringen en documenten op elkaar aansluiten. Datum van de start van de bewoning en het beëindigen van de bewoning en de verblijfsduur moeten inzichtelijk zijn. Andere personalia kunnen weggelakt worden. Het is daarbij eveneens wenselijk inzicht te geven in de wisselingen na 16 oktober 2020. Daarnaast dient het college aandacht te besteden aan de vraag hoe onderzocht is of sprake is van een pension ter plaatse. Daarbij is een enkele verwijzing naar het Brp onvoldoende omdat mensen die van een pension gebruik maken zich daar doorgaans niet laten inschrijven. Voor de onderbouwing van het besluit of het college naar aanleiding van deze controles handhavend op moet treden mag het college uitgaan van het oordeel dat onder punt 5.2 en 5.3 is gegeven met betrekking tot het toegestane gebruik.
8.3
De rechtbank zal daarna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
9. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college de gebreken kan laten herstellen bepalen op twee maanden, na de dag van verzending van deze uitspraak. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het college dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op die herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt
van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twee maanden na verzending van deze
tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en
aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 3 november 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:51a
1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.
2. De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze termijn verlengen.
Artikel 8:51b
1. Het bestuursorgaan deelt de bestuursrechter zo spoedig mogelijk mede of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen.
2. Indien het bestuursorgaan overgaat tot herstel van het gebrek, deelt het de bestuursrechter zo spoedig mogelijk schriftelijk mede op welke wijze het gebrek is hersteld.
3. Partijen kunnen binnen vier weken na verzending van de mededeling bedoeld in het tweede lid, schriftelijk hun zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren brengen. De bestuursrechter kan deze termijn verlengen.
Artikel 8:51c
De bestuursrechter deelt partijen mede op welke wijze het beroep verder wordt behandeld binnen vier weken na:
ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan dat het geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen;
het ongebruikt verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 8:51a, tweede lid;
ontvangst van de zienswijzen; of
het ongebruikt verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 8:51b, derde lid.
Beheersverordening [plaatsnaam 1] 2013
Artikel 1 Begrippen Pro
[. . .]
1.53
woning
een hoofdgebouw dat opgericht is op een bouwperceel waarbinnen wonen is toegestaan en dat bestemd is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
Artikel 7 Detailhandel Pro
7.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Detailhandel' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
detailhandel;
[...]
wonen, inclusief beroepsmatige activiteiten aan huis […]
[…]