Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/4587 AW
uitspraak van 23 november 2022 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] (eiser), te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. B.M. van Kerkvoorden,
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant(de veiligheidsregio), verweerder.
Procesverloop
In een besluit van 7 januari 2021 (primair besluit I) heeft de veiligheidsregio bepaald dat eiser in het kader van een reorganisatie (vanuit zijn oude functie van strategisch projectadviseur) niet 'een op een' wordt geplaatst in de nieuwe functie van strategisch projectleider, die is aangemerkt als zogenoemde sleutelfunctie.
In een besluit van 30 maart 2021 (primair besluit II) heeft de veiligheidsregio eiser voor de duur van vier jaar benoemd in de functie van strategisch projectleider techniek, facilitair en logistiek (TFL). Deze functie is gewaardeerd op schaalniveau 12. Eisers salaris wordt afgebouwd van schaal 14, trede 11 naar schaal 13, trede 11.
In een besluit van 15 september 2021 (bestreden besluit) heeft de veiligheidsregio eisers bezwaren tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 8 juni 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. R.T.G.M. Heijnen. De veiligheidsregio werd vertegenwoordigd door [woordvoerder verweerder] , plaatsvervangend directeur [plaatsvervangend directeur] en HR-adviseur [HR-adviseur] .
Na sluiting van het onderzoek ter zitting is het onderzoek op 15 juni 2022 heropend, om de veiligheidsregio in de gelegenheid te stellen om nadere stukken in te dienen. Nadat partijen toestemming hebben gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten op 9 november 2022.
OverwegingenRelevante feiten en omstandigheden
1. Eiser vervulde binnen de organisatie van de veiligheidsregio de functie van strategisch projectadviseur, die als gevolg van een reorganisatie per 1 april 2021 kwam te vervallen. De veiligheidsregio heeft met de gebruikelijke inbreng van de Ondernemingsraad (OR) een nieuw functiegebouw opgezet, waarbij alle functies in schaal 12 of hoger zijn aangemerkt als 'sleutelfunctie'. Deze functies zijn van vitaal belang voor de nieuwe organisatie, en worden op basis van geschiktheidseisen ingevuld.
Eiser heeft gesolliciteerd op de sleutelfunctie van strategisch projectleider techniek, facilitair en logistiek centraal. De veiligheidsregio heeft eiser afgewezen voor deze functie middels een brief van 22 december 2020.
In primair besluit I heeft de veiligheidsregio vervolgens bepaald dat eiser niet 'een op een' wordt geplaatst in de nieuwe sleutelfunctie van strategisch projectleider.
Op 10 februari 2021 heeft de veiligheidsregio aan eiser een brief verzonden met het voornemen tot het boventallig verklaren van eiser. De reden was dat zijn belangstellings-registratie in het kader van de reorganisatie op niets was uitgelopen. In de tussentijd vonden gesprekken met eiser plaats om te onderzoeken of hij alsnog in de nieuwe organisatie kon worden geplaatst. Deze gesprekken hebben ertoe geleid dat voor eiser de functie van strategisch projectleider TFL is gecreëerd.
Eiser heeft op de functie van strategisch projectleider TFL gesolliciteerd, waarna de veiligheidsregio eiser in primair besluit II voor de duur van vier jaar heeft benoemd in deze functie. Bepaald is dat eisers salaris wordt afgebouwd van schaal 14, trede 11 naar schaal 13, trede 11.
In het bestreden besluit zijn eisers bezwaren tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
Standpunt veiligheidsregio
2. Volgens de veiligheidsregio is eisers functie van strategisch projectleider terecht aangemerkt als sleutelfunctie, nu alle adviseursfuncties in salarisschaal 12 en hoger conform de daarvoor geldende procedure zijn aangemerkt als sleutelfuncties. De omstandigheden dat eisers voormalige functie volledig overeenstemt met de nieuwe functie, en dat de nieuwe functie is gecreëerd om eisers boventalligheid te voorkomen, zijn irrelevant. Eiser maakt geen aanspraak op een salarisgarantie, omdat artikel 9.1 van het Doorlopend Sociaal Plan (DSP) enkel geldt voor medewerkers die in een lager ingedeelde functie worden geplaatst, terwijl eiser vrijwillig heeft gesolliciteerd op zijn nieuwe functie met daaraan gekoppeld een lager salaris.
Eisers standpunt
3. Volgens eiser is de functie van strategisch projectleider ten onrechte bestempeld als sleutelfunctie, en had hij een op een hierin geplaatst moeten worden. Hij voert daartoe aan dat zijn werkzaamheden vanaf 1 april 2021 inhoudelijk identiek zijn aan de werkzaamheden die hij voor deze datum verrichtte in zijn oude functie van strategisch projectadviseur, en dat deze functie onder de naam van strategisch projectleider is teruggekeerd in de organisatie. Eiser stelt verder dat hij niet vrijwillig heeft gesolliciteerd op de functie van strategisch projectleider TFL. Omdat deze functie is aangemerkt als sleutelfunctie is hij feitelijk gedwongen om hierop te solliciteren en is hem bewust de salarisgarantie van artikel van het 9.1 DSP onthouden.
Relevante regelgeving
4. De relevante regelgeving in deze zaak is opgenomen in het DSP. De relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die is gehecht aan deze uitspraak.
Plaatsing in de functie van strategisch projectleider
5. De rechtbank stelt voorop dat de aanwijzing van de functie van strategisch project-leider als sleutelfunctie zijn grondslag vindt in het DSP. Het DSP is een vastlegging van het bereikte onderhandelingsresultaat van het Georganiseerd Overleg (GO) tussen werkgever en de werknemersorganisaties FNV, CMHF en CNV-overheid. Het DSP kan daarom worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo'n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoen-de deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepas-sing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. De rechtbank ziet in wat eiser aan-voert echter geen aanleiding voor de conclusie dat de veiligheidsregio het bestreden besluit niet mocht baseren op het DSP.
6. De rechtbank is verder van oordeel dat de veiligheidsregio de functie van strategisch projectleider op basis van het DSP mocht aanmerken als sleutelfunctie. Een sleutelfunctie wordt in artikel 3 van Pro het DSP gedefinieerd als
"een functie die is aangewezen als zijnde van vitaal belang voor de nieuwe organisatie en die op basis van geschiktheids-eisen wordt ingevuld". In het 'Plan van aanpak' dat als bijlage 2 aan de adviesaanvraag aan de OR was toegevoegd, worden de criteria en groepen van sleutelfuncties onder punt L gedefinieerd. Hieronder vallen alle adviseursfuncties van schaal 12 en hoger. Blijkens de dossierstukken is de functie van strategisch projectadviseur na de reorganisatie binnen de veiligheidsregio teruggekomen als strategisch projectleider, met als generiek functieprofiel beleidsadviseur A. Op grond hiervan is de functie ingedeeld in salarisschaal 12, en daarmee vervolgens terecht aangemerkt als sleutelfunctie.
"een functie die is aangewezen als zijnde van vitaal belang voor de nieuwe organisatie en die op basis van geschiktheids-eisen wordt ingevuld". In het 'Plan van aanpak' dat als bijlage 2 aan de adviesaanvraag aan de OR was toegevoegd, worden de criteria en groepen van sleutelfuncties onder punt L gedefinieerd. Hieronder vallen alle adviseursfuncties van schaal 12 en hoger. Blijkens de dossierstukken is de functie van strategisch projectadviseur na de reorganisatie binnen de veiligheidsregio teruggekomen als strategisch projectleider, met als generiek functieprofiel beleidsadviseur A. Op grond hiervan is de functie ingedeeld in salarisschaal 12, en daarmee vervolgens terecht aangemerkt als sleutelfunctie.
7. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde de veiligheidsregio eiser niet (automatisch) te plaatsen in de sleutelfunctie van strategisch projectleider, nu sleutel-functies op grond van artikel 4.6 van het DSP worden ingevuld op basis van geschiktheid. Eiser heeft niet onderbouwd waarom van deze bepaling in het DSP zou moeten worden afgeweken. Hij wordt niet gevolgd in zijn stellingen dat zijn werkzaamheden vanaf 1 april 2021 inhoudelijk identiek zijn aan de werkzaamheden die hij voor deze datum verrichtte in zijn oude functie van strategisch projectadviseur, en dat deze functie onder de naam van strategisch projectleider is teruggekeerd in de organisatie. Hiermee miskent eiser dat voor sleutelfuncties een aparte procedure geldt, waarin niet zozeer de onderlinge overeenkomsten tussen de oude en de nieuwe functie van belang zijn, maar de kenmerken van de functie in relatie tot het belang en het afbreukrisico voor de veiligheidsregio.
Benoeming in de functie van strategisch projectleider TFL
8. De rechtbank is van oordeel dat de veiligheidsregio eiser niet heeft mogen benoemen in de functie van strategisch projectleider TFL op de wijze waarop hij heeft gedaan, en overweegt daartoe als volgt.
9. In het document 'Selectieproces reorganisatie fijnstructuur 2020' is aangegeven dat sleutelfuncties worden opgenomen in het plan van aanpak bij de adviesaanvraag naar de OR over de nieuwe organisatie-inrichting. Na advies van de OR worden deze functies vastgesteld door de algemeen directeur/regionaal commandant. De functie waarin eiser is benoemd komt echter niet terug in de was/wordt lijst die naar de OR is gestuurd. In deze lijst is bij '31141 strategisch projectleider formatie' weliswaar '1' opgenomen, maar hierbij gaat het om de functie waarin eiser niet is benoemd na de sollicitatieprocedure. Dat de functie waarin hij wel is benoemd niet terugkomt in de was/wordt lijst is ook niet vreemd, nu deze in een later stadium speciaal voor eiser is gecreëerd. De rechtbank wijst er hierbij op dat plaatsvervangend directeur [plaatsvervangend directeur] tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase (blijkens pagina 4 van het verslag ervan) het volgende heeft opgemerkt:
"de periode van 4 jaar is tot stand gekomen omdat dat over het algemeen een periode is waarna het werkzame leven van de heer [eiser] wellicht ophoudt", en:
"er is niet gezegd dat de functie tot in de eeuwigheid blijft bestaan", en:
"de druk van het plaatsen van de heer [eiser] heeft wel bijgedragen aan het ontstaan van de functie". De rechtbank stelt verder vast dat de uitkomst van eisers laatste sollicitatie bij voorbaat vaststond, onder meer gezien de volgende passage in de e-mail van [algemeen directeur/regionaal commandant] (algemeen directeur/regionaal commandant) van 19 juli 2021:
"Als je niet solliciteert kan ik niets (meer) voor je doen en volgt een van werk naar werk traject en een lange juridische weg. Dat is niet mijn wens, maar formeel heb ik weinig andere opties".
"de periode van 4 jaar is tot stand gekomen omdat dat over het algemeen een periode is waarna het werkzame leven van de heer [eiser] wellicht ophoudt", en:
"er is niet gezegd dat de functie tot in de eeuwigheid blijft bestaan", en:
"de druk van het plaatsen van de heer [eiser] heeft wel bijgedragen aan het ontstaan van de functie". De rechtbank stelt verder vast dat de uitkomst van eisers laatste sollicitatie bij voorbaat vaststond, onder meer gezien de volgende passage in de e-mail van [algemeen directeur/regionaal commandant] (algemeen directeur/regionaal commandant) van 19 juli 2021:
"Als je niet solliciteert kan ik niets (meer) voor je doen en volgt een van werk naar werk traject en een lange juridische weg. Dat is niet mijn wens, maar formeel heb ik weinig andere opties".
10. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de vaststellingsprocedure voor de functie waarin eiser is benoemd niet is gevolgd, dat sprake is geweest van een sturende rol van de werkgever en dat niet kan worden volgehouden dat de betrokken functie van strategisch projectleider TFL van vitaal belang is voor de nieuwe organisatie, zoals omschreven in het DSP. Onder deze omstandigheden – waarbij eiser de facto niet geheel op vrijwillige basis is benoemd in genoemde functie – mocht de veiligheidsregio eiser niet de salarisgarantie van artikel 9.1 van het DSP onthouden, die inhoudt dat medewerkers die na de plaatsingsfase in een zelfde of lager ingedeelde functie geplaatst worden, het recht behouden op doorloop van de schaal die zij hebben op het moment voorafgaand aan de plaatsing.
Conclusie
11. Gezien het voorgaande is het bestreden besluit, voor zover dat ziet op handhaving van primair besluit II, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.. De rechtbank ziet uit het oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht door primair besluit II deels te herroepen, in die zin dat eiser vanaf de datum waarop hij is benoemd in de functie van strategisch projectleider TFL recht behoudt op salarisschaal 14, trede 11. Dit betekent dat een nabetaling van eisers salaris moet plaatsvinden.
Griffierecht en proceskosten
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de veiligheidsregio aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt de veiligheidsregio verder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in de beroepsfase vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Omdat primair besluit II deels wordt herroepen wegens een aan de veiligheidsregio te wijten onrechtmatigheid, komen ook eisers proceskosten van de bezwaarfase voor vergoeding in aanmerking. Dit betreft 1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1. De proceskostenvergoeding bedraagt in totaal € 2.600,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond, voor zover dit betrekking heeft op de handhaving van primair besluit II;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij primair besluit II is gehandhaafd;
- herroept primair besluit II in die zin, dat eiser vanaf de datum waarop hij is benoemd in de functie van strategisch projectleider TFL recht behoudt op salarisschaal 14, trede 11;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de veiligheidsregio op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de veiligheidsregio in eisers proceskosten tot een bedrag van € 2.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Josten, rechter, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier, op 23 november 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid om deze uitspraak mede te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage – relevante regelgeving
Artikel 2 van Pro het DSP - Adviesaanvraag reorganisatie
De uitwerking van de reorganisatie is vastgelegd in een adviesaanvraag die ter advies wordt
voorgelegd aan de DR VR MWB. De commissie voor het GO wordt hierover geïnformeerd.
Artikel 3 van Pro het DSP - Begripsbepalingen
(…)
- Sleutelfunctie: een functie die is aangewezen als zijnde van vitaal belang voor de nieuwe
organisatie en die op basis van geschiktheidseisen wordt ingevuld.
(…)
Artikel 4.2 van het DSP - Plan van aanpak
Bij de adviesaanvraag wordt een plan van aanpak bijgesloten met daarin de volgende
onderdelen:
a. De aanpak van de pre mobiliteitsfase voor de duur van maximaal een halfjaar;
b. het organisatie- en formatieplan met:
• Een schets van de gewijzigde Organisatie
• een vergelijking tussen de huidige formatie en de formatie in de gewijzigde organisatie,
inclusief een oordeel of sprake is van een uitwisselbare functie, een vervallen functie of
Een nieuwe functie;
• een overzicht van de functies inclusief de salarisschalen in de gewijzigde organisatie.
• een overzicht van de sleutelfuncties.
c. Een planning van de organisatieverandering;
d. De toepassing van een belangstellingsregistratie welke plaatsvindt via een gesprek tussen
leidinggevende in aanwezigheid van de adviseur P&O. In dit gesprek kan de medewerker
voor maximaal drie functies zijn belangstelling kenbaar maken. Ook kunnen adviezen worden besproken voor om-, her en bijscholing. Van het gesprek wordt een beknopt verslag gemaakt waarvan de medewerker een afschrift ontvangt.
e. De doorlooptijd van het plaatsingsproces.
Artikel 4.6 van het DSP - Sleutelfuncties
In de gewijzigde organisatie worden sleutelfuncties ingevuld op basis van geschiktheid,
overeenkomstig nader te benoemen geschiktheidscriteria en volgens een lokaal vast te stellen procedure. In het plan van aanpak worden deze sleutelfuncties alsmede de procedure om tot invulling hiervan te komen, vastgesteld.
Artikel 9.1 van het DSP - Behoud van salarisaanspraken
Medewerkers die na de plaatsingsfase in een zelfde of lager ingedeelde functie geplaatst
worden, behouden het recht op doorloop van de schaal welke zij hebben op het moment
voorafgaand aan de plaatsing, ongeacht of dit een aanloopschaal of functionele schaal betreft. De werkgever respecteert in voorkomende situaties de eventueel in het verleden met de betreffende medewerker (aantoonbaar) schriftelijk toegezegde en/of gemaakte salarisafspraken en/of salarisperspectieven van medewerker en zal die gemaakte afspraken nakomen, onder de voorwaarde dat de medewerker naar het oordeel van de werkgever normaal functioneert.