ECLI:NL:RBZWB:2022:718

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 20/6861 WABOA

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 februari 2022 in de zaak tussen

[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:

[naam vergunninghoudster], te [plaatsnaam] ,

vergunninghoudster.

Procesverloop

Met het besluit van 20 mei 2020 (bestreden besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het wijzigen van het gebruik van het pand aan de [adres] 24 in [plaatsnaam] van ‘kantoor’ naar ‘onderwijs en dagverblijf’.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit een bezwaarschrift ingediend. Het college heeft het bezwaarschrift als beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank.

Bij uitspraak van 2 maart 2021 heeft de rechtbank het beroep van eiser kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij geen zienswijze tegen het ontwerpbesluit heeft ingediend. Eiser heeft tegen deze uitspraak verzet ingesteld.

Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de rechtbank het verzet gegrond verklaard onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 14 april 2021^[1]. De rechtbank heeft het onderzoek hervat in de stand waarin zich dat bevond voordat de uitspraak van 2 maart 2021 werd gedaan.

Het beroep is behandeld op de zitting van de rechtbank op 10 december 2021. Hierbij was eiser aanwezig. Namens het college waren aanwezig: [naam vertegenwoordiger 1] , mr. F.L.M. Tijhof, ir. J.M. [naam betrokkenen] en [naam vertegenwoordiger 2] . Namens vergunninghoudster waren aanwezig: [naam vertegenwoordiger 3] en [naam vertegenwoordiger 4] .

Overwegingen

1.
Feiten

Op 13 januari 2020 heeft vergunninghoudster een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend bij het college voor het wijzigen van de gebruiksfunctie van het pand aan de [adres] 24 in [plaatsnaam] (het pand) naar ‘onderwijs en dagverblijf’. Vergunninghoudster is huurder van het pand.

Het college heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit de uitgebreide procedure van paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gevolgd.

De afdeling Ruimte van de gemeente Breda heeft een positief advies afgegeven over de functiewijziging. De afdeling Risicobeheersing van de Regionale Brandweer Midden- en West-Brabant heeft op 5 februari 2020 en 26 februari 2020 advies uitgebracht.

De Commissie Ruimtelijke Kwaliteit heeft het plan op 3 maart 2020 akkoord bevonden.

Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de volgende activiteiten:

bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo);
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo); en
brandveilig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo).

Eiser is eigenaar van het aangrenzende pand [adres] 20 in [plaatsnaam] en is ook administrateur/secretaris van VVE [adres] 20-30 en heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.
Beroepsgronden

2.1

Eiser stelt in beroep vraagtekens bij de zorgvuldigheid van de door het college gevolgde procedure. Hij wijst er op dat vergunninghoudster geen eigenaar is van het pand, maar dat het hele gebouw eigendom is van de VVE. Het bevreemdt eiser dat een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd door een toekomstig huurder en dat dat niet is voorbehouden aan de eigenaar van het gebouw. Eiser wijst op het modelreglement van splitsing. De appartementen moeten worden gebruikt overeenkomstig de in het bestemmingsplan neergelegde bestemming. Een gebruik dat afwijkt van het gebruik als kantoor kan alleen met toestemming van de VVE. Eiser is door het college niet op de hoogte gesteld van de aanvraag, niet als eigenaar van het naastgelegen pand en ook niet als secretaris van de VVE.

2.2

Daarnaast maakt eiser zich zorgen over de formulering van het bestreden besluit, waarbij de omgevingsvergunning is verleend. Daarin staat namelijk dat het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor ‘het wijzigen van de bestemming’ heeft ontvangen en dat het college heeft besloten de omgevingsvergunning te verlenen. Eiser vreest dat hierdoor de bestemming van het pand blijvend is gewijzigd.

2.3

Tegen de toegestane functiewijziging voert eiser aan dat het gebruik van het pand als school naar zijn mening een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat oplevert ten opzichte van het toegestane gebruik als kantoor. Hoewel er sinds de vestiging van de school in het pand nog geen overlast wordt ervaren, vreest eiser bij een groei van de school van circa 10 leerlingen naar 30 tot 35 leerlingen wel voor overlast voor de huurders van zijn pand. De huurders zullen dan mogelijk niet meer van eiser willen huren.

Eiser stelt dat het college als enige argumentatie om medewerking te verlenen aan de afwijking van het bestemmingsplan vindt dat er, gezien de geringe omvang van de locatie (275 m2), geen bezwaar is om de bestemming te wijzigen in onderwijs omdat het niet in strijd is met het kantorenbeleid. Het college gaat eraan voorbij dat er grote praktische bezwaren zijn die kleven aan de locatie voor het gebruik als school. Eiser vindt de locatie niet geschikt voor gebruik als school, onder meer omdat de locatie niet beschikt over een eigen buitenruimte voor bijvoorbeeld een fietsenstalling en het buiten spelen van de scholieren. Bovendien is de openbare ruimte die direct grenst aan de enige toegang van de locatie in gebruik als terras voor het aan de overzijde van de straat gelegen eetcafé.

Eiser vraagt zich af in hoeverre er is getoetst aan de parkeernormen, en in hoeverre het college mogelijke verkeershinder als gevolg van het halen en brengen van leerlingen heeft onderzocht.

2.4

Als de rechtbank het bestreden besluit niet vernietigt, verzoekt eiser om aan de geldigheid van de omgevingsvergunning een termijn te verbinden van bijvoorbeeld maximaal twee jaar en het college te verplichten om in die periode een gedegen onderzoek in te laten stellen naar de geschiktheid van het pand, de locatie en alle andere relevante zaken ten behoeve van de vestiging van een school en vervolgens de procedure opnieuw op te starten.

3.
Wettelijk kader

De relevante wet- en regelgeving is, ten behoeve van de leesbaarheid, opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.

4.
Omvang van het geschil

Ter zitting heeft eiser desgevraagd bevestigd dat hij geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de activiteiten ‘bouwen’ en ‘brandveilig gebruik’ en dat deze activiteiten dus buiten de omvang van het geschil blijven.

5.
Bestemmingsplannen

Ter plaatse van het pand gelden de bestemmingsplannen ‘Kom [plaatsnaam] ’ en ‘ [naam bestemmingsplan] ’.

Op grond van het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ wordt aan de hand van de ‘Nota parkeer- en stallingsbeleid herijking 2013’ bepaald hoeveel parkeerplaatsen benodigd zijn.

In het bestemmingsplan ‘Kom [plaatsnaam] ’ heeft het pand de bestemming ‘Kantoren’. Op grond van artikel 10 van de planvoorschriften zijn deze gronden onder meer bestemd voor gebouwen ten behoeve van kantoren.

Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ‘Kom [plaatsnaam] ’.

Hiertegen zijn de gronden van eiser gericht. De rechtbank zal die gronden hieronder bespreken in de volgorde die is gehanteerd onder punt 2 van deze uitspraak.

6.
Privaatrechtelijke belemmering

6.1

Volgens vaste rechtspraak van de AbRS is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit.^[2]Een privaatrechtelijke belemmering is eerst evident in de hiervoor bedoelde zin, indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de realisering de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven.^[3]

6.2

De rechtbank overweegt dat vergunninghoudster huurder is van het pand en dus rechthebbende. In die hoedanigheid en met toestemming van de verhuurder heeft zij de aanvraag ingediend. In tegenstelling tot wat eiser meent, heeft het college dan geen wettelijke verplichting om nader onderzoek te doen naar de eigendomssituatie van het pand en heeft het college ook geen verplichting om anderen te informeren, anders dan de publicatie in het gemeenteblad.

Uit het dossier en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat vergunninghoudster wel zelf omwonenden heeft geïnformeerd en dat naar aanleiding daarvan geen bezwaren zijn ontvangen. Dat toestemming vereist zou zijn van de VVE maakt nog niet dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, nu niet is gebleken dat de VVE die toestemming niet zou geven. Daarbij acht de rechtbank van belang dat er geen andere bezwaren tegen de omgevingsvergunning zijn binnengekomen van andere eigenaren/leden van de VVE. Deze beroepsgrond slaagt niet.

7.
Formulering bestreden besluit

Ten aanzien van de beroepsgrond dat het college een omgevingsvergunning voor ‘het wijzigen van de bestemming’ heeft verleend, overweegt de rechtbank als volgt.

De rechtbank is met eiser van oordeel dat dit een onjuiste formulering is in het bestreden besluit. Immers, een bestemming kan niet gewijzigd worden met het verlenen van een omgevingsvergunning. Uit de overige tekst en strekking van het bestreden besluit blijkt echter dat het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning heeft verleend voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan.

De rechtbank zal dit zorgvuldigheidsgebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu eiser door de gebrekkige formulering niet in zijn belangen is geschaad.

8.
Goede ruimtelijke ordening

8.1

Als een aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan kan de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

8.2

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de vestiging van de school niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daaraan heeft het college de volgende motivering ten grondslag gelegd.

In de ‘Kantorennota Breda 2020’ is de visie op de Bredase kantorenmarkt beschreven. De gemeente Breda wil toe naar een beter werkende [adres] voor kantoren, die inspeelt op de vraag, ook in kwalitatieve zin, de (internationale) concurrentiepositie versterkt en zorgt voor waarde creatie op lange termijn. Daarbij richt de gemeente zich niet zozeer op individuele vastgoedobjecten, maar veel meer op gebieden. Breda richt zich daarbij met name op het centrum/het stationsgebied en langs de uitvalswegen/snelwegen A16/A27.

Voor kantoorvestigingen die niet op formele werklocaties zijn gelegen maar zich bevinden in

woonwijken laat de gemeente in principe de [adres] zijn werk doen. De omvang van de 'kantoorruimte' waar het hier om gaat bedraagt ca. 275 m2. Dit is van een dermate geringe omvang dat het kantorenbeleid hier niet van toepassing is (< 500 m2).

Bij de aanvraag zijn een onderbouwing en participatieverslag ingediend. Het object ligt niet op een formele kantorenlocatie en heeft een geringe omvang. Daarom is er volgens het college geen bezwaar tegen het omzetten van deze kantoormeters ten gunste van onderwijs.

Het toestaan van een andere functie zoals de boogde onderwijsfunctie acht het college op deze locatie acceptabel. Het gebruik als school is niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat deze functie qua aard, omvang en uitstraling geen onevenredige aantasting geeft van het woon- en leefklimaat ten opzichte van het toegestane gebruik en dus aanvaardbaar is.

De [adres] is het centrale hart van [plaatsnaam] . Hier zijn diverse functies gevestigd voor het dagelijkse leven: detailhandel, horeca, kerk en ruimte voor carnaval en kermis. Bovendien wordt aan de [adres] gewoond (grondgebonden woningen en appartementen). Het college vindt een kleinschalige school passend in deze gemengde centrumomgeving. De school voegt zich in de kleinschaligheid van de functies aan de [adres] en is niet dominant.

De school is gevestigd in een bestaand gebouw en heeft daardoor geen invloed op de bestaande ruimtelijke beleving van de [adres] . De werkwijze van de school zorgt ervoor dat er geen (geluids-)overlast naar de omwonenden wordt veroorzaakt.

Door het kleinschalige karakter, de mix aan leeftijden van 4 tot 18 jaar en het feit dat leerlingen zelf hun activiteiten bepalen, is er geen sprake van een gezamenlijk 'buitenspeelkwartier' zoals dat bij traditionele scholen aan de orde is. Het hebben van een eigen schoolplein is daarom niet nodig. Het college stelt dat de nabijheid van openbare parken voldoende is voor de behoefte aan buitenruimte.

Ten aanzien van de toets aan de parkeernormen stelt het college dat per saldo sprake is van een afname van de parkeerbehoefte tussen de bestaande en de nieuwe situatie van 0,6 parkeerplaats, waardoor het verzoek voldoet aan het gemeentelijk parkeerbeleid.

8.3

De rechtbank stelt voorop dat het college een discretionaire bevoegdheid heeft bij het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Dit betekent dat de bestuursrechter de door het college gemaakte afweging terughoudend moet toetsen.

De rechtbank acht de door het college gemaakte afweging van de ruimtelijk relevante aspecten voldoende zorgvuldig en inzichtelijk. Zij kan de motivering van het college volgen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat hier geen sprake is van een traditionele school, met name gelet op de kleinschaligheid van de school en het type onderwijs. Op het ontbreken van een eigen buitenruimte en de toegang via het terras van het eetcafé is door het college een toelichting gegeven, die de rechtbank kan volgen.

Verder is een toelichting gegeven over de toets aan de parkeernormen van het gemeentelijk parkeerbeleid. Ter zitting heeft de heer [naam betrokkenen] nog aangevuld dat het college een onderzoek naar mogelijke verkeershinder niet nodig heeft geacht, omdat het aantal extra vervoersbewegingen op de [adres] als gevolg van de school marginaal is en dit nauwelijks verschil maakt qua verkeersintensiteit. Daarbij is van belang dat de kinderen geen vaste starttijd hebben en verspreid over anderhalf uur arriveren.

De rechtbank is van oordeel dat de bezwaren van eiser niet zo zwaarwegend zijn dat sprake zou zijn van een onaanvaardbare inbreuk op het woon- werk- en leefklimaat in de omgeving van het pand. Van overlast voor de huurders is vooralsnog niet gebleken en evenmin is zodanige hinder te verwachten, in die zin dat het college daar voorafgaand aan het verlenen van de vergunning nader onderzoek naar had moeten doen. De rechtbank concludeert dat de motivering van het college om medewerking te verlenen aan de vestiging van deze school in rechte stand houdt.

9.
Termijn

Ten aanzien van eisers verzoek om aan de omgevingsvergunning een termijn te verbinden, overweegt de rechtbank dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Vergunninghoudster heeft geen tijdelijke omgevingsvergunning aangevraagd en, zoals de rechtbank onder punt 8.3 heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning in dit geval op goede gronden heeft kunnen verlenen.

De rechtbank raadt eiser en vergunninghoudster aan om onderling afspraken te maken en met elkaar in gesprek te blijven, bijvoorbeeld over elkaars belevingen en praktische zaken, zoals de plek waar fietsnietjes geplaatst worden.

10.
Conclusie

Nu eisers beroepsgronden niet slagen, zal het beroep ongegrond worden verklaard.

Omdat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een gebrek in het besluit heeft gepasseerd, ziet zij aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht aan eiser vergoedt.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat het college aan eiser het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 11 februari 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage:

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 6:22:

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid:

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (..)

d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,

Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht.

Besluit omgevingsrecht (Bor).

Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van bijlage II komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking:

9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, (..)