Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Bergen op Zoom
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/5240 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Inleiding
1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 15 oktober 2021 (bestreden besluit) inzake de opgelegde eis tot naleving van artikel 4:3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
1.1
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2
De rechtbank heeft het beroep op 5 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam gemachtigde] , en namens de staatssecretaris mr. F.O.A. Korff, ir. J.P. Janssen en ir. J. Terwoert.
1.3
De rechtbank heeft een stuk van eiseres ontvangen na sluiting van het onderzoek ter zitting. De rechtbank heeft dit stuk niet meegenomen in de beoordeling en heeft ook geen reden gezien het onderzoek (hierom) te heropenen.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt de opgelegde eis tot naleving. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
2.2.
De rechtbank gaat uit van de volgende in geding van belang zijnde feiten en omstandigheden:
Een arbeidsinspecteur bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 3 juni 2020 een inspectie op afstand uitgevoerd bij eiseres. De inspectie vond plaats in het kader van het project “blootstelling met gevaarlijke stoffen – Producten Lijmen Harsen Kitten en Groothandels Chemische Producten”. De inspectie was primair gericht op de blootstelling aan gevaarlijke stoffen en in het bijzonder op de blootstelling aan carcinogene, mutagene, reprotoxische (CMR-)stoffen en sensibiliserende stoffen. De inspectie bestond uit het voeren van telefonische overleggen met de KAM-coördinator/preventiemedewerker. Tevens zijn de toegestuurde bedrijfsdocumenten doorgenomen.
De staatssecretaris heeft op 26 juni 2020 eiseres in kennis gesteld van haar voornemen om drie maal een eis tot naleving te stellen wegens overtreding van artikel 5, vierde lid, van de Arbowet en artikel 4.3, tweede lid en artikel 4.18 van het Arbobesluit. Daarnaast heeft de staatssecretaris eiseres in kennis gesteld van haar voornemen om zeven maal een waarschuwing af te geven wegens overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 4.2, eerste, vierde en zesde lid, artikel 4.2a, artikel 3.13 en artikel 4.15 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Eiseres heeft hiertegen haar zienswijze bekend gemaakt op 16 en 23 juli 2020.
De staatssecretaris heeft in haar besluit van 4 september 2020 een eis tot naleving opgelegd, inhoudende dat eiseres zo snel mogelijk, maar uiterlijk 2 weken na dagtekening van het besluit dient te beschikken over recente veiligheidsinformatiebladen door deze te betrekken bij desbetreffende leverancier. De informatie uit de actuele veiligheidsinformatiebladen dient eiseres te gebruiken voor haar risico-inventarisatie en -evaluatie.
Daarnaast heeft de staatssecretaris in haar besluit een eis tot naleving opgelegd, inhoudende dat eisers zo snel mogelijk, maar uiterlijk 2 maanden na dagtekening van het besluit, voor elke stof waarbij blootstelling door inademing mogelijk is, een grenswaarde vast te stellen en eiseres dient deze te gebruiken voor het toetsen van de blootstelling van betrokken stof. Dat geldt eveneens voor de stoffen die op de analyse certificaten van RPS staan. Eiseres dient voor het toepassen van grenswaarden of het afleiden van private grenswaarden een onderbouwde hiërarchie op te stellen waarbij invulling wordt gegeven aan het doel dat betreffende grenswaarde van een zodanig niveau is dat geen schade aan de gezondheid van de werknemer kan ontstaan en deze moet eiser implementeren. Bij het vaststellen van de hiërarchie moet eiseres zoveel mogelijk de volgende volgorde aanhouden, waarbij het toepassen van Nederlandse wettelijke grenswaarden, indien beschikbaar, altijd verplicht is:
Nederlandse wettelijke (publieke) grenswaarden;
Gezondheidskundige grenswaarden vastgesteld door de Nederlandse Gezondheidsraad of door de Europese SCOEL (Scientific Committee for Occupational Exposure Limits)
Buitenlandse grenswaarden
DNEL waarden (derived no-effect level)
Wetenschappelijke publicaties
Kick-off waarden; waarden die op basis van de H-zinnen van de stof worden afgeleid (benaderende methoden)
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 14 oktober 2020.
De staatssecretaris heeft met het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard.
Heeft eiseres nog procesbelang?
4.1
Alvorens de zaak inhoudelijk te kunnen behandelen, is aan de orde of eiseres nog belang heeft bij beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit (procesbelang). De staatssecretaris heeft ter zitting het procesbelang van eiseres ter discussie gesteld. De staatssecretaris heeft vastgesteld dat eiseres inmiddels de eis heeft nageleefd en eiseres om die reden geen belang meer bij een inhoudelijk oordeel in het geschil. Eiseres heeft zich berust in de opgelegde eis tot naleving, aldus de staatssecretaris.
4.2
De bestuursrechter gaat alleen over tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan als de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. De rechtbank is van oordeel dat eiseres (proces)belang heeft bij een inhoudelijk oordeel in het geschil. Het feit dat eiseres inmiddels de eis heeft nageleefd, maakt daarmee nog niet dat eiseres geen bezwaren meer heeft tegen de opgelegde eis tot naleving. Het resultaat van deze procedure kan voor eiseres nog steeds feitelijke betekenis hebben. Dat de eis is nageleefd en daarmee inmiddels geen sprake meer is van een overtreding, betekent niet dat de rechtbank niet meer toekomt aan beoordeling van het bestreden besluit.
Bevoegdheid staatssecretaris
5.1
Eiseres heeft betoogd dat de eis tot naleving ten onrechte is opgelegd. Er bestaat geen wettelijke grondslag voor de verplichting om van een mengel de componenten te registreren. Dit volgt evenmin uit de stand der wetenschap. Er bestaat eveneens geen wettelijke grondslag voor de verplichting om per component een grenswaarde vast te stellen. In het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt nergens expliciet verwezen naar de eisen die er op het gebied van componenten aan organisaties worden gesteld. De SER-leidraad die de staatssecretaris hanteert is inmiddels ingetrokken. Door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in 2017 een handleiding gepubliceerd en die wijkt fundamenteel af van de (ingetrokken) SER Leidraad. Eiseres gebruikt een methode die in Groot-Brittannië het meest wordt gebruikt en in de wetgeving is opgenomen als geschikte methode.
5.2
De staatssecretaris heeft betoogd dat eiseres een zorgplicht heeft jegens werknemers. [1] Doordat de grenswaarde niet is vastgesteld op componentniveau, maar op het niveau van mengsels, schendt zij die zorgplicht, omdat hiermee niet de veiligheid van haar werknemers wordt gegarandeerd. Een mengsel kan namelijk gevaarlijke componenten bevatten, terwijl hieraan geen H-zin is toegekend. [2] Daarnaast kan de grenswaarde van één of meerdere componenten worden overschreden als zij vrijkomen in de lucht, terwijl de grenswaarde van het mengsel hiervan niet wordt overschreden. Alleen grenswaarden op componentniveau zijn een deugdelijk uitgangspunt om te bepalen welke concentratie van een gevaarlijke stof nog kan worden ingeademd zonder dat deze gezondheidsschade veroorzaakt. Een werkgever kan daarom alleen gezondheidsschade bij zijn werknemers voorkomen als hij weet wat de grenswaarden zijn van de componenten van de gevaarlijke stoffen die tijdens de werkzaamheden worden gebruikt en in welke mate en gedurende welke tijd hij zijn werknemers blootstelt aan deze componenten. Het vaststellen van grenswaarden op componentniveau is breed gedragen door de stand der wetenschap. De staatssecretaris verwijst hierbij naar verschillende bronnen. [3] Dat eiseres heeft betoogd dat SER-leidraad van de website heeft gehaald, betekent niet dat deze is ingetrokken. De leidraad wordt namelijk geactualiseerd en is om die reden van de website afgehaald. De bewijslast ligt bij eiseres om te motiveren dat zij met de door haar gebruikte methode voldoet aan de zorgplicht.
5.3
Op grond van artikel 4:3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit stelt de wetgever een grenswaarde voor een bepaalde gevaarlijke stof vast, indien geen wettelijke grenswaarde voor die stof is vastgesteld. De grenswaarde is op een zodanig niveau vastgesteld dat geen schade kan ontstaan aan de gezondheid van de werknemer.
5.4
Op grond van artikel 27, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet kan een toezichthouder aan een werkgever de eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens de wet moeten worden nageleefd.
5.5
Gelet op de definitie uit het Arbeidsomstandighedenbesluit [4] en de Verordening (EG) nr. 1272/2008 [5] bestaat een stof uit één chemisch element (component) of de verbindingen daarvan en bestaat een mengsel uit twee of meer chemische elementen (componenten). Tussen partijen is niet in geschil dat geen wettelijke grenswaarde is vastgesteld voor de stoffen die eiseres in haar werkzaamheden gebruikt. Eiseres dient dus een grenswaarde vast te stellen voor bepaalde gevaarlijke stof op een zodanig niveau dat geen schade kan ontstaan aan de gezondheid van haar werknemers. De bewijslast rust hierbij op eiseres om aannemelijk te maken dat zij haar grenswaarden op een juist niveau heeft vastgesteld. De staatssecretaris heeft uitgebreid gemotiveerd waarom grenswaarden vastgesteld moeten worden op componentniveau en waarom dit in lijn is met de stand der wetenschap. De rechtbank is van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat zij haar grenswaarden op een dusdanig niveau heeft vastgesteld dat geen schade aan de gezondheid van haar werknemers kan ontstaan. De staatssecretaris heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat eiseres artikel 4:3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden en de staatssecretaris daarmee bevoegd was om de eis tot naleving op te leggen.
Evenredigheidsbeginsel
6.1
Eiseres heeft betoogd dat het voor een normaal renderend bedrijf vanuit kostenoogpunt niet aanvaardbaar is om op componentniveau grenswaarden vast te stellen en te meten. De eis is daarmee in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
6.2
De staatssecretaris heeft betoogd dat niet is gebleken dat het economisch, technisch of operationeel niet haalbaar zou zijn voor eiseres om aan deze verplichting te voldoen. Daarbij komt dat de eis geen sanctiemaatregel is, maar slechts een middel om de werkgever ertoe te bewegen om de arbeidsomstandigheden in overeenstemming te brengen met de bepaling waar de eis invulling aan geeft. De eis tot naleving is daarmee een minder belastende maatregel.
6.3
Op grond van artikel 3, eerste lid, onder a, van de Arbeidsomstandighedenwet zorgt de werkgever voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, de arbeid zodanig organiseert dat daarvan geen nadelige invloed uitgaat op de veiligheid en de gezondheid van de werknemer, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd. De afweging die in ‘redelijkerwijs’ ligt besloten heeft betrekking op belangen van economische, technische en operationele haalbaarheid. [6]
6.4
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de eis tot naleving in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Deze eis is een geschikt en noodzakelijk middel. Eiseres heeft daarnaast enkel gesteld dat het voor een normaal renderend bedrijf vanuit kostenoogpunt niet aanvaardbaar is om op componentniveau grenswaarden vast te stellen, maar heeft dit niet met objectieve of verifieerbare gegevens onderbouwd. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat tevens sprake is van een evenwichtig middel. Gelet op het belang dat is gediend met het vaststellen van grenswaarden heeft de staatssecretaris redelijkerwijs kunnen overgaan tot het opleggen van de eis tot naleving.
Conclusie en gevolgen
3. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de staatssecretaris bevoegd was om de eis tot naleving op te leggen en ook redelijkerwijs van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 16 februari 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 3, eerste lid van de Arbeidsomstandighedenwet
De werkgever zorgt voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbonden aspecten en voert daartoe een beleid dat is gericht op zo goed mogelijke arbeidsomstandigheden, waarbij hij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, het volgende in acht neemt:
tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd organiseert de werkgever de arbeid zodanig dat daarvan geen nadelige invloed uitgaat op de veiligheid en de gezondheid van de werknemer;
tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd worden de gevaren en risico’s voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk in eerste aanleg bij de bron daarvan voorkomen of beperkt; naar de mate waarin dergelijke gevaren en risico’s niet bij de bron kunnen worden voorkomen of bepekt, worden daartoe andere doeltreffende maatregelen getroffen waarbij maatregelen gericht op collectieve bescherming voorrang hebben boven maatregelen gericht op individuele bescherming; slechts indien redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat maatregelen worden getroffen die zijn gericht op individuele bescherming, worden doeltreffende en passende persoonlijke beschermingsmiddelen aan de werknemer ter beschikking gesteld;
de inrichting van de arbeidsplaatsen, de werkmethoden en de bij de arbeid gebruikte arbeidsmiddelen alsmede de arbeidsinhoud worden zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd aan de persoonlijke eigenschappen van werknemers aangepast;
monotone en tempogebonden arbeid wordt, zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd, vermeden dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperkt;
doeltreffende maatregelen worden getroffen op het gebied van de eerste hulp bij ongevallen, de brandbestrijding en de evacuatie van werknemers en andere aanwezige personen, en doeltreffende verbindingen worden onderhouden met de desbetreffende externe hulpverleningsorganisaties;
elke werknemer moet bij ernstig en onmiddellijk gevaar voor zijn eigen veiligheid of die van anderen, rekening houdend met zijn technische kennis en middelen, de nodige passende maatregelen kunnen nemen om de gevolgen van een dergelijk gevaar te voorkomen, waarbij artikel 29, eerste lid, derde zin, van overeenkomstige toepassing is.
Artikel 27 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet
Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan.
De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld.
Voor de toepassing van de vorige leden worden met een werkgever gelijkgesteld: de in artikel 16, zevende, achtste en negende lid, bedoelde personen voor zover het betreft de krachtens dat artikel omschreven verplichtingen.
Een eis kan worden gesteld tot naleving van de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, eerste lid, eerste volzin, en tweede tot en met vierde lid, zevende lid, onder b, negende en tiende lid, 14, eerste lid, tweede lid, onder a tot en met f, vierde en vijfde lid, 14a, tweede, derde en vierde lid, 15, eerste en derde lid, 16, voor zover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald, 18 en 19.
Een eis kan worden gesteld tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder g, h en j, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de bedrijfsarts met de werkgever gelijk wordt gesteld en tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder i, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de in artikel 14, eerste lid, bedoelde personen met de werkgever gelijk
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 1.1, vijfde lid onder b en c, van het Arbeidsomstandighedenbesluit
gevaarlijke stoffen: stoffen of mengsels waaraan werknemers bij de arbeid worden of kunnen worden blootgesteld die vanwege de eigenschappen van of de omstandigheden waaronder die stoffen of mengsels voorkomen gevaar voor de veiligheid of gezondheid kunnen opleveren;
mengsel: een mengsel of oplossing bestaande uit twee of meer stoffen.
Artikel 4.1, onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit
Grenswaarde:
1. de limiet van de concentratie of van het tijdgewogen gemiddelde van de concentratie voor een gevaarlijke stof in de individuele ademhalingszone van een werknemer gedurende een gespecificeerde referentieperiode;
2. de limiet van de concentratie in het passende biologische medium van een gevaarlijke stof, de metabolieten daarvan of een indicator van het effect van de betreffende stof gedurende een gespecificeerde referentieperiode.
Artikel 4.1b, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit
In alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, zorgt de werkgever voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemer.
Artikel 4.1c, van het Arbeidsomstandighedenbesluit
1. In alle gevallen waarin arbeid wordt verricht waarbij werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, wordt, in het kader van artikel 3 van Pro de wet, de blootstelling van werknemers aan gevaarlijke stoffen voorkomen of geminimaliseerd door:
a. het ontwerp en de organisatie van de arbeidssystemen op de werkplek;
b. gebruik te maken van adequate arbeidsmiddelen;
c. gebruik te maken van adequate voorzieningen bij het uitvoeren van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden;
d. het aantal werknemers, dat wordt of kan worden blootgesteld te minimaliseren;
e. de mate en duur van de blootstelling te minimaliseren;
f. huidcontact is voorkomen of geminimaliseerd door het dragen van doelmatige persoonlijke beschermingsmiddelen bij mogelijke blootstelling aan een gevaarlijke stof:
die voldoet aan criteria voor een of meer van de volgende gevarenaanduidingen als bedoeld in EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels: H-zinnen 310, 311, 312, 314, 315 of 317;
als bedoeld in artikel 4.3, eerste of tweede lid, of artikel 4.16, eerste of tweede lid, en waarbij is aangegeven dat die gevaarlijke stof door de huid kan worden opgenomen; of
indien dit voortvloeit uit de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van Pro de wet;
g. oogcontact is voorkomen of geminimaliseerd door het dragen van doelmatige persoonlijke beschermingsmiddelen bij mogelijke blootstelling aan een gevaarlijke stof:
die voldoet aan criteria voor een of meer van de volgende gevarenaanduidingen als bedoeld in EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels: H-zinnen: 314, 318, 319, of de bijzondere aanduiding: EUH070; of
indien dit voortvloeit uit de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van Pro de wet;
h. de grootst mogelijke zorgvuldigheid, ordelijkheid en zindelijkheid in acht te nemen;
i. de hoeveelheid gevaarlijke stoffen op de werkplek zoveel mogelijk te beperken;
j. passende werkmethoden in te voeren, met inbegrip van regelingen voor de veilige behandeling, opslag en vervoer op de werkplek van gevaarlijke stoffen en van afvalstoffen die gevaarlijke stoffen bevatten;
k. arbeid slechts te laten verrichten door personen die in een zodanige lichamelijke en geestelijke toestand verkeren en op het gebied van die arbeid over een zodanige basiskennis beschikken, dat zij voldoende in staat zijn de daaraan verbonden gevaren te onderkennen en te voorkomen;
l. te zorgen dat op plaatsen waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, niet wordt gerookt, gegeten, gedronken, geslapen of voedsel wordt bewaard.
2. De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, zijn in overeenstemming met de stand van de wetenschap en techniek.
Artikel 4:3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit
Indien er geen wettelijke grenswaarde voor een bepaalde gevaarlijke stof is vastgesteld, stelt de werkgever een grenswaarde voor die stof vast. Deze grenswaarde is op een zodanig niveau vastgesteld dat er geen schade kon ontstaan aan de gezondheid van de werknemer.