Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 21/5956
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2023 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
en
Het dagelijks bestuur van waterschap Brabantse Delta (verweerder).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 30 november 2021 (bestreden besluit) over het buiten behandeling laten van een verzoek om een maatwerkvoorschrift op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit).
De rechtbank heeft het beroep op 29 maart 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 1] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 2] en ing. J.W. Fleurkens.
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Eiseres produceert kattenbakvulling, bestaande uit korrels fijne witte klei (bentoniet). Deze klei wordt gewonnen in het buitenland en aangevoerd per schip en overgeslagen binnen de inrichting van eiseres aan de [adres] 15 te [plaatsnaam] . De witte klei is op het schip en bij het lossen verpakt in big bags. Na het lossen wordt de klei binnen de inrichting in productiehallen voorzien van een parfum en verpakt in consumentenhoeveelheden kattenbakvulling. Wanneer een big bag scheurt bij het lossen van schepen, valt de witte klei op de grond. Daardoor kan het terechtkomen in het regenwater dat eiseres afvoert van haar oppervlakteverharding. Het regenwater wordt via de goten afgevoerd naar een sloot naast de [adres] . Het water kleurt wit door de bentoniet. Volgens verweerder wordt op die wijze gehandeld in strijd met artikel 3.33, tweede lid, van het Activiteitenbesluit.
Eiseres heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam] bij brief van 3 maart 2020 verzocht om een maatwerkvoorschrift vast te stellen op grond waarvan het eiseres in afwijking van artikel 3.33 van het Activiteitenbesluit wordt toegelaten om zichtbare sporen van klei (bentoniet) in het oppervlaktewater (de sloot) te lozen. Volgens eiseres is onmogelijk om te voorkomen dat kleikorrels- of deeltjes in het regenwater terechtkomen. Het verzoek is doorgezonden naar verweerder.
Bij besluit van 16 juni 2021
(primair besluit I)heeft verweerder het verzoek afgewezen. Eiseres heeft daar bij brief van 12 juli 2021 bezwaar tegen gemaakt.
(primair besluit I)heeft verweerder het verzoek afgewezen. Eiseres heeft daar bij brief van 12 juli 2021 bezwaar tegen gemaakt.
Verweerder heeft primair besluit I ingetrokken bij besluit van 8 september 2021 (primair besluit II) en heeft besloten om het verzoek om een maatwerkvoorschrift buiten behandeling te laten, omdat het Activiteitenbesluit geen grondslag bevat voor het verzochte maatwerkvoorschrift.
Bij brief van 14 september 2021 heeft eiseres een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
Bij bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft daar op 31 december 2021 beroep tegen ingesteld.
2. Wat is het wettelijk kader?
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Wat is tussen partijen in geschil?
Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht heeft besloten om het verzoek om een maatwerkvoorschrift niet in behandeling te nemen. Meer specifiek is in geschil of verweerder bevoegd is om een maatwerkvoorschrift vast te stellen, inhoudende een ontheffing van de algemene regel uit artikel 3.33, tweede lid, van het Activiteitenbesluit.
4. Wat heeft eiseres aangevoerd tegen het bestreden besluit?
4.1
Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat verweerder bevoegd is om het maatwerkvoorschrift vast te stellen, omdat artikel 3.33, tweede lid, van het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat.
4.2
Voornoemde bepaling bevat volgens eiseres geen concrete kwalitatieve of kwantitatieve normen die een helder concreet toetsingskader bieden en bevat ook geen technische voorschriften die de drijver van een inrichting moet treffen. De bepaling bevat enkel de norm ‘visuele verontreiniging’. Dat is volgens eiseres zeer subjectief. Een zo vage norm kan uit de aard der zaak niet uitputtend zijn. De vage norm maakt ook geen onderscheid tussen stoffen. Daarnaast verbiedt het ook het lozen van schoon water, wanneer dat leidt tot het opdwarrelen van materiaal dat op de bodem ligt.
4.3
Een ander argument om de bepaling niet uitputtend te achten vindt eiseres in de feitelijke noodzaak daartoe. In artikel 1.6 van het Activiteitenbesluit is het lozen van afvalwater bij de opslag van inerte goederen vrijgesteld van de watervergunningplicht en in het tweede lid is die plicht vervangen door de algemene regels uit het Activiteitenbesluit. Het is daarom voor eiseres niet mogelijk om een vergunning aan te vragen voor een lozing waarbij niet aan de voorwaarden van het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Deze opzet van de regelgeving heeft flexibiliteit nodig die alleen met een maatwerkvoorschrift kan worden geboden. Eiseres probeert zoveel mogelijk te voorkomen dat er klei in haar afvalwater terechtkomt, maar dat dat toch gebeurt is nooit geheel uit te sluiten.
5. Heeft verweerder het verzoek terecht buiten behandeling gelaten?
5.1
Eiseres exploiteert een inrichting type B, waarvoor algemene regels uit het Activiteitenbesluit gelden. [1]
Toetsingskader
5.2
In artikel 3.33 van het Activiteitenbesluit staat als algemene regel opgenomen: “bij het in het oppervlaktewater lozen van afvalwater dat met inerte goederen in contact is geweest, ontstaat geen visuele verontreiniging”. Die algemene regel geldt voor de inrichting van eiseres, omdat zij zich o.a. bezighoudt met het op- en overslaan van inerte goederen. [2] Inerte goederen worden in het Activiteitenbesluit gedefinieerd als “goederen die geen bodembedreigende stoffen, gevaarlijke stoffen of CMR-stoffen zijn”. [3] Uit de toelichting op het Activiteitenbesluit blijkt dat troebeling invloed kan hebben op de ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater. [4] De sloot bij de [adres] 15 te [plaatsnaam] is oppervlaktewater als bedoeld in de Waterwet. [5]
5.3
In artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit wordt een maatwerkvoorschrift gedefinieerd als een voorschrift inhoudende een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt of een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart, al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden. Uit artikel 8.42 van de Wet milieubeheer (Wm) blijkt dat maatwerkvoorschriften alleen kunnen worden vastgesteld door een bestuursorgaan, wanneer die bevoegdheid in het Activiteitenbesluit aan dat bestuursorgaan is toegekend.
Beoordeling
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht besloten dat in het Activiteitenbesluit geen bevoegdheid aan verweerder is toegekend voor het vaststellen van het maatwerkvoorschrift waar eiseres om heeft verzocht.
5.5
In artikel 3.33 van het Activiteitenbesluit staat niet opgenomen dat een maatwerkvoorschrift kan worden vastgesteld, waarin die algemene regel niet van toepassing kan worden verklaard.
5.6
Een dergelijke bevoegdheid kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet worden gevonden in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit. In het eerste lid van die bepaling is een algemene zorgplicht opgenomen en in het vierde lid staat dat het bevoegd gezag (in dit geval verweerder [6] ) met betrekking tot die zorgplicht maatwerkvoorschriften kan vaststellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens het Activiteitenbesluit niet uitputtend is geregeld. Uit de toelichting op het Activiteitenbesluit kan worden afgeleid dat sprake is van een uitputtende regeling, wanneer ten aanzien van een bepaald aspect in het Activiteitenbesluit een limitatieve opsomming is opgenomen van eisen, maatregelen en voorschriften.
Verweerder heeft terecht vastgesteld dat in artikel 3.33, tweede lid, van het Activiteitenbesluit een uitputtende regeling is opgenomen voor het aspect: ‘het lozen van afvalwater dat in aanraking is gekomen met inerte goederen’. Die bepaling bevat immers een limitatieve opsomming van eisen waar het lozen van dergelijk afvalwater aan moet voldoen: ‘de eis dat het niet mag leiden tot visuele verontreiniging’. Gelet daarop bevat de bepaling een voldoende concrete kwalitatieve norm en een helder concreet toetsingskader. Dat eiseres gebaat is bij technische voorschriften in combinatie met registratievoorschriften, neemt niet weg dat sprake is van een dergelijke heldere norm. Omdat de bepaling alleen betrekking heeft op afvalwater dat in aanraking is gekomen met inerte goederen, is wel degelijk onderscheid gemaakt tussen stoffen en kan het niet gaan om volstrekt zuiver water. Dat de huidige wet- en regelgeving eiseres geen mogelijkheid biedt om een watervergunning aan te vragen voor het lozen van het afvalwater, is inherent aan de keuze van de wetgever om milieubelastende inrichtingen zoveel mogelijk te reguleren door middel van algemene regels in plaats van door vergunningen. De rechtbank leidt uit die norm af dat het de keuze van de wetgever is geweest dat er niet van kan worden afgeweken en dat eiseres op die wijze wordt gedwongen tot het treffen van maatregelen te treffen om visuele verontreiniging te voorkomen.
6. Conclusie
6.1
Omdat verweerder niet bevoegd was om het maatwerkvoorschrift vast te stellen, heeft verweerder het verzoek terecht buiten behandeling gelaten. De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren.
6.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 18 april 2023 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Wet milieubeheer (Wm)
Artikel 8.42 van de Wm
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.
Op het stellen van voorschriften als bedoeld in het eerste lid, is artikel 8.40, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Het bestuursorgaan, bedoeld in het eerste lid, kan voorschriften stellen die afwijken van de regels, gesteld bij of krachtens de maatregel, bedoeld in dat lid, indien dat bij of krachtens die maatregel is bepaald. Bij of krachtens de maatregel kan worden bepaald in welke mate de voorschriften kunnen afwijken en kan worden bepaald dat slechts kan worden afgeweken in daarbij aangegeven categorieën van gevallen.
Het bestuursorgaan kan de voorschriften aanvullen, wijzigen of intrekken indien dat nodig is ter bescherming van het milieu.
Bij of krachtens de maatregel worden categorieën van gevallen aangegeven, waarin van de beschikking waarbij het voorschrift wordt gesteld, mededeling wordt gedaan op de in artikel 12 van Pro de Bekendmakingswet bepaalde wijze.
Voorschriften als bedoeld in het eerste lid die betrekking hebben op activiteiten die direct verband houden met activiteiten waarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend of die zijn toegestaan krachtens een omgevingsvergunning, worden afgestemd op de betrokken aanvraag om een omgevingsvergunning, onderscheidenlijk de betrokken omgevingsvergunning.
Op de voorbereiding van een beschikking op de aanvraag tot het stellen van voorschriften zijn de artikelen 3.8 en 3.9, eerste en tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van overeenkomstige toepassing, tenzij afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht daarop van toepassing is.
Activiteitenbesluit
Artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
- inerte goederen: goederen die geen bodembedreigende stoffen, gevaarlijke stoffen of CMR-stoffen zijn.
- maatwerkvoorschriften:
Artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder maatwerkvoorschrift: voorschrift als bedoeld in de artikelen 8.42, eerste lid, en 10.32 van de wet, artikel 17, derde lid, en artikel 65, eerste lid, van de Wet bodembescherming en artikel 6.6, tweede lid, van de Waterwet, inhoudende:
een beschikking waarbij het bevoegd gezag aanvullende eisen stelt, dan wel
een ontheffing waarbij het bevoegd gezag de daarbij aangewezen bepalingen niet van toepassing verklaart al dan niet onder het stellen van beperkingen of voorwaarden.
Artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit
Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
Artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit
Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
Artikel 3 van Pro het Activiteitenbesluit
Dit hoofdstuk is van toepassing op degene die:
een inrichting type A of een inrichting type B drijft, of
een inrichting type C drijft, met uitzondering van de artikelen 3.113 tot en met 3.121.
Artikel 3.31 van het Activiteitenbesluit
Deze paragraaf is van toepassing op het op- en overslaan van inerte goederen.
Artikel 3.33, tweede lid, van het Activiteitenbesluit
Bij het in het oppervlaktewater lozen van afvalwater dat met inerte goederen in contact is geweest, ontstaat geen visuele verontreiniging.