Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/5948 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. N.A.J. van Heel),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, college,
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college, bij besluit van 13 juli 2022, opgelegde last onder dwangsom (LOD) wegens het overschrijden van de regels van het bestemmingsplan over recreatieve verhuur. In het besluit van 7 november 2022 (bestreden besluit) op de bezwaren van eisers heeft het college het besluit van 13 juli 2022 in stand gelaten.
1.1.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Hangende beroep zijn vier dwangsommen van € 1.400,00 per dwangsom verbeurd, welke door eisers zijn betaald.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 27 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, mr. I. Bogaards als waarnemend gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam] .
Beoordeling door de rechtbank
Omvang geschil
2. De rechtbank beoordeelt of het college in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een LOD aan eisers voor overtreding van de regels uit het bestemmingsplan over recreatieve verhuur. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Het beroep
3. Het beroep is naar het oordeel van de rechtbank ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eisers zijn sinds 1 december 2020 eigenaren van de naast elkaar gelegen woning en zomerwoning op respectievelijk het [adres 1] en [adres 2] te [plaats 2] (perceel). Na een controle op 26 oktober 2021 heeft het college eisers er schriftelijk op gewezen dat de zomerwoning enkel recreatief verhuurd mag worden als de woning bewoond wordt. Eisers hebben hierop aangegeven dat [eiser 2] wel thuis was en dat zij voornemens is om zich na de verbouwing in te schrijven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Veere. Het college heeft eisers hierop aangegeven dat eisers voor 4 januari 2022 de strijd met het bestemmingsplan moeten opheffen. In de periode van 13 januari 2022 tot en met 26 april 2022 heeft het college het perceel zestien keer gecontroleerd. Bij het merendeel van de controles werd de zomerwoning recreatief verhuurd, terwijl eisers niet in de woning wonen. Op 10 juni 2022 heeft het college aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt om hen een LOD op te leggen wegens het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel. Eisers hebben hiertegen op 28 juni 2022 een zienswijze ingediend. Bij besluit van 13 juli 2022 heeft het college eisers een LOD opgelegd, omdat eisers het perceel in strijd met artikel 19.3.2, sub g, van het toepasselijke [bestemmingsplan] ’ (bestemmingsplan) gebruiken. Eisers dienen voor 9 september 2022 de recreatieve verhuur van de zomerwoning te staken [1] , een en ander op straffe van een dwangsom van € 1.400,00 per overtreding en een maximum van € 7.000,00. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 13 juli 2022. In het bestreden besluit heeft het college – overeenkomstig het advies van de Advies commissie bezwaarschriften Veere (commissie) – de bezwaren tegen het besluit van 13 juli 2022 met een aangepaste motivering ongegrond verklaard en de opgelegde LOD in stand gehouden. Hangende beroep hebben eisers op 13, 20 en 29 september 2022 en op 5 oktober 2022 respectievelijk de eerste, tweede, derde en vierde dwangsom van € 1.400,00 verbeurd. Eisers hebben deze dwangsommen op 24 november 2022 – onder protest – aan het college betaald.
Heeft het college in redelijkheid besloten om eisers voor overtreding van de regels over recreatieve verhuur uit het bestemmingsplan een LOD op te leggen?
5. Eisers stellen, primair, dat de planvoorschriften enkel bepalen dat de woning bewoond moet worden en niet dat zij in de woning hun hoofdverblijf dienen te hebben. Omdat het begrip ‘wonen’ niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan is dus niet bepaald dat de woning niet mag worden gebruikt voor recreatieve doeleinden als eisers daar niet hun hoofdverblijf hebben. Subsidiair stellen eisers dat de uitleg van het college van artikel 19.3.2, sub g, van het bestemmingsplan een beperking inhoudt die onverbindend verklaard dient te worden, omdat de beperking geen ruimtelijke relevantie heeft. Voor zover de beperking ziet op het houden van toezicht hebben eisers een beheerder aangesteld die te allen tijde belast is met het toezicht op de recreatieve verhuur. Het college heeft ook niet gemotiveerd dat het hebben van hoofdverblijf in de woning van invloed is op het woon- en leefklimaat. En de beperking is bovendien in strijd met het in artikel 8 EVRM Pro vervatte recht op privéleven, het legaliteits- en het rechtszekerheidsbeginsel.
5.1
Het college stelt dat het bestemminsplan recreatieve verhuur van de zomerwoning
toestaat, mits de woning permanent wordt bewoond door eisers of door een huurder. Dat is niet het geval en dus mag de zomerwoning op grond van artikel 19.3.2, sub g, van het bestemmingsplan niet recreatief worden verhuurd. Het college acht permanente bewoning van de woning van belang voor het te houden toezicht. Het college legt het begrip ‘wonen’ naar algemeen spraakgebruik uit en verstaat hieronder ‘gehuisvest zijn’. Bij de beoordeling van wonen speelt zowel de inschrijving in de BRP en de feitelijke situatie een rol. Er is geen strijd met artikel 8, eerste lid, van het EVRM, omdat het gaat om een bij wet voorziene inbreuk die noodzakelijk is in het belang van het economisch welzijn en de rechten en vrijheden van anderen.
Motivering LOD
5.2
Het college heeft in het besluit van 13 juli 2022 aangegeven dat eisers aan de opgelegde last voldoen als zij de zomerwoning niet meer recreatief aan derden verhuren, zonder dat zij zelf permanent in de woning wonen. In het advies van de commissie is het college geadviseerd – overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (AbRS) van 19 december 2012 [2] – om niet aan het bestanddeel ‘door de eigenaar’ uit artikel 19.3.2, sub g, van het bestemmingsplan te toetsen. De AbRS acht dit element uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet van belang. Het college heeft dat advies in het bestreden besluit overgenomen. Dat betekent dat de opgelegde LOD ziet op de last om de zomerwoning niet recreatief te verhuren, tenzij de woning permanent bewoond wordt. De rechtbank stelt vast dat de opgelegde last in het bestreden besluit niet zo is geformuleerd. Maar omdat alle partijen duidelijk is wat het college met de opgelegde LOD beoogt, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een motiveringsgebrek.
Bevoegdheid opleggen LOD
5.3
Partijen zijn niet verdeeld over de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden door het opleggen van een LOD [3] . Ook is niet in geschil dat op het perceel de bestemming ‘wonen’ [4] rust en dat dit begrip niet in het bestemmingsplan is gedefinieerd. Voor de uitleg van het begrip ‘wonen’ zoekt het college aansluiting bij de betekenis van dit begrip aansluiting in het spraakgebruik. Het begrip heeft daarin onder meer ‘gehuisvest zijn’ als betekenis. Tussen partijen staat ook vast dat eisers niet in de woning wonen en ook is de woning niet verhuurd aan een permanente bewoner.
Ter zitting hebben eisers betoogd dat de permanente beschikbaarheid van de woning gelijk gesteld moet worden aan ‘wonen’. De rechtbank volgt eisers hierin niet en verwijst naar de uitspraken van de AbRS van 11 juli 2018 en 23 oktober 2013 [5] . Uit de hiervoor aangehaalde rechtspraak volgt ook dat ‘wonen’ een zekere duurzaamheid vereist. Daarvan is bij permanente beschikbaarheid geen sprake, omdat beschikbaarheid op zichzelf niets zegt over het feitelijk gebruik van de woning. Bovendien is ‘wonen’ terug te voeren op het begrip woonplaats uit artikel 1:10, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Volgens de toelichting op dit artikel [6] gaat het om de vraag waar het centrum van de belangen van eisers is gelegen. De verwijzing naar permanente beschikbaarheid van de woning betekent nog niet dat de woning ook het centrum van de belangen van eisers vertegenwoordigt. Eisers hebben ter zitting toegelicht dat de beroepsgrond over het onverbindende karakter van artikel 19.3.2, sub g, van het bestemmingsplan zo opgevat moet worden dat het college in de uitvoering het artikel zo uitlegt dat van permanente bewoning alleen sprake is als eisers zich ook inschrijven in de BRP. De rechtbank volgt eisers hier niet in, omdat het college ter zitting bevestigd heeft dat de inschrijving in de BRP een belangrijke indicatie voor het wonen is, maar dat die inschrijving ook met de feitelijke situatie overeen moet komen. Daarom heeft het college het perceel meerdere malen gecontroleerd. De rechtbank kan het college hierin volgen.
5.4
Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 19.3.2, sub g, van de het bestemmingsplan helder geformuleerd en hebben eisers deze planregel overtreden. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat eisers de diverse controleverslagen ook niet tegenspreken. Het college heeft dan ook op goede gronden overtreding van de planregel aangenomen. De LOD is niet in strijd met het legaliteit- en het rechtzekerheidsbeginsel. De LOD is volgens de rechtbank ook niet in strijd met artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Dit artikel ziet op het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Op zichzelf beperkt artikel 19.3.2, sub g, van het bestemmingsplan deze zaken hooguit op beperkte wijze. Inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan als dit bij de wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van onder meer de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De wettelijke grondslag tot handhaving volgt uit de hiervoor aangehaalde artikelen voor de bevoegdheid tot het opleggen van een LOD en de bepaling uit het bestemmingsplan wordt gehandhaafd voor onder meer de openbare veiligheid.
Gebruik van de bevoegdheid tot handhavend optreden
5.5
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisering bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien [7] . Naar het oordeel van de rechtbank is van een concreet zicht op legalisatie is in deze zaak geen sprake, al was het maar omdat eisers geen aanvraag hebben ingediend voor het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik. Overige omstandigheden – die handhaving onevenredig maken – zijn niet gesteld en de rechtbank ook niet gebleken.
5.6
De rechtbank beschouwt het middel van een LOD als een geschikt middel voor de handhaving. Het college heeft eisers er meerdere malen op gewezen dat het pertinent niet wil dat eisers de zomerwoning recreatief verhuren als de woning niet permanent bewoond wordt. Eisers voldoen niet aan deze voorwaarde. Het opleggen van een LOD beschouwt de rechtbank als een middel dat kan bijdragen aan naleving van de regels en op een wijze die een beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat het college de voorwaarde uit artikel 19.3.2, sub g, van het bestemmingsplan mede stelt uit oogpunt van het preventieve toezicht dat uitgaat van permanente bewoning. De rechtbank kan het college hierin volgen. Verder moet het college onder meer zorgen voor een goede woonomgeving in de gemeente en moet in dat kader het algemene belang afwegen tegen de belangen van eisers. Eisers zijn het niet eens met de door het college aan recreatieve verhuur gestelde voorwaarden, maar volgens de rechtbank is de hier door eisers bestreden voorwaarde in lijn met de in overweging 5.3 aangehaalde jurisprudentie. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze zaak van af te wijken. Nu eisers kennelijk volharden in hun standpunt, heeft het college geen andere keuze dan handhavend op te treden. De oplegging van de LOD is tevens een noodzakelijk middel. Eisers hebben over de evenredigheid van de opgelegde LOD geen gronden aangevoerd en deze zijn de rechtbank ook niet gebleken. Het college heeft de hoogte van de dwangsom afgestemd op de hoogte van de gemiddelde verhuuropbrengsten en de LOD gaat dus niet verder dan nodig. Voor wat betreft de betaling van de dwangsommen onder protest heeft de rechtbank ter zitting aangegeven dat, zonder een gemaakt bezwaar tegen een invorderingsbesluit de rechtbank artikel 5:39 van Pro de Awb niet kan toepassen. Dat betekent dat de rechtbank in deze uitspraak niet kan ingaan op de opmerkingen van eisers over de wijze van handhaving.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde LOD in stand blijft. Eisers krijgen het betaalde griffierecht niet terug en krijgen ook geen proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 8 december 2023 gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid: 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:1, eerste en tweede lid: 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:21: Onder Pro last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32, eerste lid: 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Gemeentewet (Gmw)
Artikel 125, eerste en tweede lid:
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 5.2, eerste lid, sub a:
1. Het bevoegd gezag heeft tot taak:
a. zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften;
Bestemmingsplan ‘Kom [plaats 2] ’ (bestemmingsplan)
Artikel 1.4 aan- en uitbouw:
een aan een hoofdgebouw gebouwd gebouw dat in bouwkundig opzicht te onderscheiden is van het hoofdgebouw.
Artikel 19.1, sub a en f:
De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen,
f. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, tuinen, parkeervoorzieningen, water en nutsvoorzieningen.
Artikel 19.3.2, sub g:
Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
g. verblijfsrecreatie wordt slechts toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond;