Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3970
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Hörchner),
en
het dagelijks bestuur van waterschap Scheldestromen, verweerder
(gemachtigde: mr. L.C. Meijers).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghouder] uit [plaats 2] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan vergunninghouder verleende watervergunning voor ophoging van percelen in de [locatie] .
1.1.
Het dagelijks bestuur heeft de vergunning met het besluit van 21 december 2021 verleend. Met het bestreden besluit van 4 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is het dagelijks bestuur bij de vergunningverlening gebleven.
1.2.
Het dagelijks bestuur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het dagelijks bestuur, [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] namens het dagelijks bestuur en [naam 6] namens vergunninghouder. Gemachtigde van vergunninghouder heeft zich afgemeld voor de zitting.
Totstandkoming van het besluit
2. Vergunninghouder wil in de buurt van de voormalige veerhaven [locatie] “ [project] ” realiseren. Het project voorziet in de realisatie van een stranddorp met 200 zogenoemde residenties, een wandelpromenade, een strand en een beachclub. Onderdeel van het plan is het ophogen van de locatie met 1 tot 1,5 miljoen m³ grond. Tot de op te hogen percelen horen de percelen kadastraal bekend als [gemeente] , [sectie] , [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] . Deze percelen liggen direct naast de primaire waterkering langs de Westerschelde. In verband met deze ophoging heeft vergunninghouder bij het dagelijks bestuur een aanvraag gedaan voor een vergunning voor het aanleggen van een grondlichaam in, op of nabij een waterkering.
2.1.
Met het besluit van 21 december 2021 heeft het dagelijks bestuur de gevraagde vergunning onder verwijzing naar artikel 4.1, vijfde, zesde en zevende lid, van de Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012 (Keur) aan vergunninghouder verleend.
2.2.
De stichting heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning. Het bezwaar is besproken tijdens de hoorzitting van de adviescommissie van 3 mei 2022. Met het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur het bezwaar onder verwijzing naar het advies van de commissie ongegrond verklaard. Het dagelijks bestuur is bij de vergunningverlening gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het besluit tot vergunningverlening voor de ophoging van de percelen in, op af nabij de waterkering. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Welke beroepsgronden voert de stichting aan?
4.1.
De stichting heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur bij het verlenen van deze vergunning een te beperkt beoordelingskader heeft gehanteerd. Het dagelijks bestuur heeft ten onrechte gesteld dat de hoeveelheid, herkomst en kwaliteit van de aan te voeren grond aspecten zijn die buiten het beoordelingskader vallen. Deze aspecten zijn wel relevant voor de beoordeling, omdat de aspecten raken aan de belangen als bedoeld in artikel 2.1, onder b en c van de Waterwet, te weten de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Ter onderbouwing van de stelling dat de ophoging raakt aan de belangen als bedoeld in artikel 2.1, onder b en c van de Waterwet heeft de stichting gesteld dat de neer- en zijwaartse druk als gevolg van het gewicht van het grondpakket leidt tot te hoge grondwaterstanden in het naastgelegen gebied en tot opwaartse en zijwaartse verzilting door toenemend kwel. Verder leidt het chloridegehalte van het grondpakket tot neer- en zijwaartse verzilting en ontstaat neer- en zijwaartse uitloging van mogelijke verontreinigde stoffen in het grondpakket. Het dagelijks bestuur heeft deze effecten onvoldoende onderzocht, terwijl uit de rapporten van [bedrijf] uit 2016 en 2017 volgt dat deze effecten niet ondenkbaar zijn. Bovendien heeft het dagelijks bestuur erkend dat de toegepaste grond zeer zout is en dat niet bekend is wat de effecten daarvan op het omliggend gebied zullen zijn. De kwaliteit van het oppervlaktewater en grondwater in het omliggende gebied is essentieel, omdat dat water gebruikt wordt voor akkerbouw en veedrenking. Een te hoge grondwaterstand zou de camping in het naastgelegen gebied bovendien veranderen in een moeras. Het agrarisch gebruik en het gebruik ten behoeve van de camping zijn belangrijke maatschappelijke functies als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Waterwet.
4.2.
Daarnaast is de afvoer van percolaatwater niet geregeld. Door in het bestreden besluit in het midden te laten of er een lozingsvergunning zal worden afgegeven door Rijkswaterstaat, heeft het dagelijks bestuur miskend dat een lozingsvergunning noodzakelijk is en onlosmakelijk verbonden is met de afgegeven vergunning.
4.3.
Tot slot vindt de stichting dat het project in strijd is met het voorzorgsbeginsel.
Heeft het dagelijks bestuur het juiste beoordelingskader gehanteerd?
5.1.
In het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat bij het verlenen van deze vergunning alleen mag en moet worden beoordeeld of er sprake is van strijd met waterveiligheid. De hoeveelheid, herkomst en kwaliteit van de aan te voeren grond zijn aspecten die buiten het beoordelingskader vallen. Dit geldt ook voor het belang van de aanwezigheid van zoet water in het gebied en de gevolgen van de ophoging daarvoor. De stelling van eiseres dat de belangen van artikel 2.1, eerste lid, onder b en c van de Waterwet geschonden zijn, is volgens het dagelijks bestuur niet onderbouwd, zodat dat niet in de beoordeling kan worden betrokken, aldus het bestreden besluit.
5.2.
Op de zitting heeft het dagelijks bestuur benadrukt dat bij de beoordeling van de aanvraag voor de watervergunning alleen de belangen van de waterveiligheid zijn betrokken, en niet ook de belangen genoemd onder artikel 2.1, eerste lid, onder b en c van de Waterwet. Op grond van artikel 56 van Pro de Waterschapswet mogen in de Keur alleen regels worden gesteld met het oog op de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Artikel 6.21 van de Waterwet bepaalt dat een vergunning alleen kan worden geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 van de Waterwet. Artikel 4.1, vijfde, zesde en zevende lid, van de Keur beoogt alleen de waterveiligheid te beschermen. De waterveiligheid behoort tot de belangen genoemd in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Waterwet. Bij de beoordeling van de aanvraag voor een vergunning op grond van 4.1, vijfde, zesde en zevende lid, van de Keur kunnen daarom alleen de belangen van de waterveiligheid worden betrokken, en niet ook de belangen genoemd onder artikel 2.1, eerste lid, onder b en c van de Waterwet.
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres terecht gesteld dat het dagelijks bestuur bij de beoordeling van de aanvraag een te beperkt beoordelingskader heeft gehanteerd door daarbij alleen de doelstelling uit artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Waterwet te betrekken en niet ook de doelstellingen van artikel 2.1, eerste lid, onder b en c. Dat met artikel 4.1, vijfde, zesde en zevende lid van de Keur enkel zou zijn beoogd de waterveiligheid te beschermen, laat onverlet dat bij de beoordeling van de aanvraag gelet op artikel 6.21 van de Waterwet alle doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet moeten worden betrokken. [1] Anders dan het dagelijks bestuur op de zitting heeft betoogd, volgt niet iets anders uit de door haar aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS), gepubliceerd als ECLI:NL:RVS:2019:3169.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is reeds hierom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Gelet op het hierna volgende behoeven de overige beroepsgronden van eiseres geen bespreking.
6.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de beoordeling door het dagelijks bestuur onvolledig is geweest en niet duidelijk is of de vergunningverlening na een volledige beoordeling in stand blijft. Het is primair aan het dagelijks bestuur om daarover een standpunt in te nemen.
6.2.
Eiseres heeft verzocht om toepassing van een bestuurlijke lus. Ook daarvoor ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding, omdat niet duidelijk is of en in hoeverre nader onderzoek nodig is voor het alsnog in de beoordeling betrekken van de doelstellingen onder artikel 2.1., eerste lid, onder b en c van de Waterwet. Het toepassen van een bestuurlijke lus vormt in dat licht geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.
6.3.
De rechtbank bepaalt dat het dagelijks bestuur een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het dagelijks bestuur in overweging daarbij ook aandacht te besteden aan wat eiseres in beroep heeft aangevoerd, waaronder de stelling dat met “ [project] ” verhoudingsgewijs méér m³ grond per hectare wordt aangebracht dan met het eerdere plan, waarop de rapporten van [bedrijf] zagen.
6.4.
Omdat het beroep gegrond is moet het dagelijks bestuur het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het dagelijks bestuur moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 juli 2022;
- draagt het dagelijks bestuur op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het dagelijks bestuur tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 15 december 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Waterwet
Doelstellingen en normen
§ 1. Doelstellingen
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Hoofdstuk 6 Handelingen in watersystemen
§ 2. Nadere bepalingen omtrent de watervergunning
Artikel 6.13
Deze paragraaf is mede van toepassing op de krachtens verordening van een waterschap vereiste vergunningen, voor zover deze betrekking hebben op handelingen in een watersysteem of beschermingszone. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een krachtens zodanige verordening vereiste ontheffing.
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Waterschapswet
Artikel 56
1. Het waterschapsbestuur is bevoegd tot regeling en bestuur ter behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen.
2. Regeling en bestuur kunnen van het waterschapsbestuur worden gevorderd bij wet, bij algemene maatregel van bestuur of bij provinciale verordening.
Keur watersysteem Waterschap Scheldestromen 2012
Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
In deze keur en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
a. beschermingszone A: aan een waterstaatswerk grenzende zone, die als zodanig in de legger is opgenomen, waarin ter bescherming van dat waterstaatswerk voorschriften krachtens deze keur van toepassing zijn;
b. beschermingszone B: aan de beschermingszone A grenzende zone die als zodanig in de legger is opgenomen waarin ter bescherming van het waterstaatswerk en de beschermingszone A voorschriften krachtens deze keur van toepassing zijn;
s. waterkering: kunstmatige hoogte, (gedeelten van) natuurlijke hoogten of hoge gronden met ondersteunende kunstwerken die een waterkerende of mede een waterkerende functie hebben;
u. waterstaatswerk: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering, ondersteunend p
kunstwerk, dat als zodanig in de legger is aangegeven, tenzij dat werk is vrijgesteld van de opneming in de legger als bedoeld in artikel 5.1 van de wet.
Hoofdstuk 4 Handelingen in het watersysteem
Watervergunning voor het gebruik van waterstaatswerken
Artikel 4.1 Watervergunning waterstaatswerken en beschermingszones
5. Het is verboden zonder vergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk, niet zijnde een oppervlaktewaterlichaam, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
a. werkzaamheden te verrichten;
b. werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen of te behouden, dan wel te verwijderen;
c. (…)
6. Het is verboden zonder vergunning van het bestuur gebruik te maken van de beschermingszone A door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
a. werkzaamheden te verrichten;
b. werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen of te behouden, dan wel te verwijderen.
7. Het is verboden zonder vergunning van het bestuur gebruik te maken van de beschermingszone B door anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
a. (…);
b boringen en seismisch onderzoek te verrichten;
c. (…)