Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2125 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college
(gemachtigde: mr. F.L.M. Tijhof).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] B.V. , vergunninghoudster
(gemachtigde: mr. M.L. Diepenhorst).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het college van 13 februari 2023 (bestreden besluit) over de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het houden van een eendaags [festival 1] op de [locatie] te [plaats] op [datum] 2022.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, de gemachtigde van vergunninghoudster en namens haar ook [naam 1] en [naam 2] .
Totstandkoming van het besluit
2. Op 21 februari 2022 heeft het college aan aanvraag ontvangen voor het houden van een eendaags festival ( [festival 1] ) op de [locatie] te [plaats] op [datum] 2022.
De locatie heeft op grond van het ter plaatse geldende [bestemmingsplan] ’ de bestemming ‘Recreatie’ met de dubbelbestemming ‘Waarde-Attentiegebied ecologische hoofdstructuur’. Het houden van een festival is in strijd met deze bestemmingen.
2.1.
Met het besluit van 15 juni 2022 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk gebruik van het terrein in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van het festival [1] .
2.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en is de omgevingsvergunning in stand gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
Procesbelang
3. Eiseres komt op tegen de omgevingsvergunning voor een festival dat al heeft plaatsgevonden. Daarom moet de rechtbank eerst de vraag beantwoorden of eiseres procesbelang heeft bij deze procedure [2] .
3.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [3] , bestaat er nog belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een vergunning voor een evenement dat al heeft plaatsgevonden, indien er een reële kans op herhaling hiervan bestaat.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat het hier om een terugkerend festival gaat, dat in 2023 een lente- en zomereditie hebben plaatsgevonden en dat vergunninghoudster de intentie heeft om dit festival nog vaker te laten plaatsvinden. Gelet op die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat eiseres procesbelang heeft.
Belanghebbende
4. Eiseres is een rechtspersoon. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen [4] .
4.1.
Het college en vergunninghoudster stellen niet dat eiseres geen belanghebbende zou zijn bij deze omgevingsvergunning. In navolging van de bezwaarschriftencommissie neemt de rechtbank daarom aan dat eiseres gelet op haar doelstelling en feitelijke activiteiten in deze procedure als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Inhoudelijk
5. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning door het college. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5.1.
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Tijdelijke omgevingsvergunning
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan mocht verlenen met toepassing van artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Zij verwijst daarvoor naar de uitspraak van ABRvS van 22 februari 2017 [5] . Daarin overwoog de ABRvS als volgt:
“In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor (nota van toelichting, blz. 55 en 56, Stb. 2014, 333) is onder meer opgenomen: "Indien het een planologisch strijdig gebruik betreft dat niet is genoemd in de onderdelen 1 tot en met 10, kan voor een tijdelijk gebruik met een duur van maximaal tien jaar, de vergunning ingevolge artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II verleend worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo. […] De in de vergunning gestelde termijn op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11, kan maximaal tien jaar bedragen. Indien een vergunning voor een langere tijdsduur moet worden verleend, kan (behoudens de mogelijkheden met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° en 2°, van de Wabo), slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, vergunning worden verleend. De termijn in de vergunning kan worden verlengd, of er kan opnieuw voor dezelfde activiteit vergunning worden verleend, mits de totale tijdsduur van tien jaar niet wordt overschreden. Op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11, kan dus niet telkens opnieuw voor een duur van tien jaar vergunning worden verleend. […]."
“De beperking tot een periode van maximaal tien jaar geldt blijkens de toelichting bij het elfde lid (nota van toelichting, blz. 55 en 56; Stb. 2014, 333) ook indien meerdere keren voor hetzelfde strijdige gebruik een tijdelijke vergunning wordt verleend. De totale tijdsduur van de vergunningen mag daarbij de maximale periode van tien jaar niet overschrijden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:487, vangt de termijn van tien jaar aan bij de eerste verlening van een tijdelijke vergunning voor het strijdige gebruik, ook als die eerste vergunning op een andere grondslag is verleend dan artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II bij het Bor.”
Volgens eiseres is de termijn van 10 jaar in dit geval aangevangen op het moment dat voor het eerst een vergunning is verleend [8] voor een festival op deze locatie en dat is volgens haar geweest voor het [festival 2] in het jaar 2011 en dus meer dan 10 jaar geleden. Het college gaat er volgens eiseres ten onrechte vanuit dat deze periode van maximaal 10 jaar mag opknippen in delen. Met deze invulling van de ‘kruimelgevallenregeling’ komt de rechtszekerheid van omwonenden in het geding en voor de rechtszekerheid is nu juist de bepaling van 10 jaar bedoeld. Eiseres heeft uitgerekend dat met de uitleg van het college nog 260 jaar vergunning verleend zou kunnen worden voor festivals aan de [locatie] en dat kan volgens eiseres niet de bedoeling zijn van de wetgever.
Aanvullend heeft eiseres nog aangevoerd dat het terrein aan de [locatie] is heringericht met het oog op het festival, dat een vast ontwerp heeft: extra open plekken en paden in het struweel, bomenkap voor de biertent, en geen aanplant van extra schaduwbomen, omdat de tenten anders niet opgebouwd kunnen worden. Er is dus jaarrond sprake van een festivalterrein, ongeacht of het daadwerkelijk als zodanig gebruikt wordt.
6.1.
Het college is van mening dat eiseres een onjuiste interpretatie geeft aan artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Bor. In de interpretatie van eiseres zou met het woord ‘termijn’ in deze bepaling een aaneengesloten periode van 10 jaar zijn bedoeld, waarbinnen tijdelijke afwijkingsvergunningen slechts kunnen worden verleend. Deze periode van 10 jaar begint dan op het moment van verlening van de eerste tijdelijke vergunning.
Het college stelt zich daarentegen op het standpunt, dat met het woord ‘termijn’ bedoeld wordt: de termijn waarvoor de tijdelijke afwijkingsvergunning wordt verleend, dus de termijn in de vergunning. Bij meerdere tijdelijke vergunningen mogen de termijnen waarvoor deze vergunningen zijn verleend zijn, bij elkaar opgeteld niet meer dan 10 jaar bedragen. Artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Bor ziet volgens het college niet op tussengelegen periodes, waarin geen vergund afwijkend gebruik plaatsvindt. Het college vindt voor deze uitleg steun in de totstandkomingsgeschiedenis van de wet en de rechtspraak, waaronder de uitspraak van de ABRvS van 12 december 2018 [9] :
“15. [appellante sub 3] betoogt dat artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor geen grondslag kan bieden voor vergunningverlening omdat Groengebied Amstelland met Air Events gebruiksovereenkomsten heeft gesloten voor een totale duur van 15 jaar, waardoor de in onderdeel 11 van dat artikel opgenomen maximale termijn voor afwijking van het bestemmingplan van 10 jaar wordt overschreden.
15.1.
Dit betoog faalt. Vergunning is gevraagd en verleend voor een evenement dat (inclusief de camping) vier dagen duurt. Het college is er terecht van uitgegaan dat dit een activiteit is met een tijdelijk karakter, als bedoeld in artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor.”
6.2.
De rechtbank volgt het college in zijn lezing van artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Bor. Bij evenementen gaat het om jaarlijks terugkerend kortdurend strijdig gebruik, waarbij er dus ook zeer lange jaarlijkse periodes zijn dat geen sprake is van vergund strijdig gebruik. In die tussenliggende periodes wordt de locatie ‘gewoon’ gebruikt voor recreatie conform de bestemming. In de nota van toelichting bij artikel 4, elfde lid, van bijlage II staat duidelijk dat de in de vergunning(en) opgenomen termijn(en) maximaal niet meer dan 10 jaar mag bedragen. Dit betekent dat de vergunde periodes bij elkaar opgeteld moeten worden.
Dit betekent ook dat het feit dat in 2011 een vergunning zou zijn verleend voor het evenement [festival 2] niet betekent dat het college geen omgevingsvergunning meer mocht verlenen voor strijdig gebruik voor het [festival 1] in 2022. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning dus op de grondslag van artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Bor kunnen verlenen.
Goede ruimtelijke ordening
7. Als een aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening [10] .
Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht.
Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het houden van het [festival 1] niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft het college een belangenafweging gemaakt en alle ruimtelijk relevante aspecten afgewogen. Het college heeft veel aandacht besteed aan ecologie en heeft zich vergewist dat er geen negatieve gevolgen zijn.
In dat kader heeft vergunninghoudster heeft een ecologische quick scan laten verrichten naar de aanwezige flora en fauna ( [natuuronderzoek] , opgesteld door [bedrijf 1] ). Daarbij is beoordeeld in hoeverre het evenement negatieve effecten heeft op de aanwezige flora en fauna. Het festival vindt met name plaats op ligweiden, die een intensief gebruik en beheer kennen, waardoor de aanwezigheid van beschermde plant- en diersoorten onwaarschijnlijk is. Aan het beoogde parkeerterrein wordt evenmin onoverkomelijke schade toegebracht, aangezien dit terrein ook een intensief beheer kent. Geconcludeerd wordt dat het evenement geen negatieve effecten heeft. Wel worden enkele maatregelen benoemd om eventuele negatieve effecten te vermijden. Deze maatregelen zijn ook getroffen bij voorgaande edities van het festival. De genoemde maatregelen zijn: het niet aanlichten van een specifiek aangewezen boom met holte, het uitvoeren van een broedvogelcontrole enkele dagen voorafgaand aan het festival en het eventueel afschermen van een gevonden broedlocatie. Het gehele festival wordt overigens afgeschermd met zichtdichte hekwerken, wat een gunstig effect heeft op het voorkomen van verstoringen in de nabijgelegen gebieden. Er wordt geen gebruik gemaakt van laserlicht. Evenmin worden bouwwerken in het water van de plas gesitueerd. Aangezien het rapport al in 2021 is opgesteld, heeft [bedrijf 1] een notitie opgesteld waarin is onderbouwd dat de conclusies uit het rapport ten tijde van het festival in 2022 nog steeds valide waren.
Daarnaast is gekeken naar de effecten van geluid voor de omgeving. In opdracht van vergunninghoudster is een geluidsplan ( [plaats] [locatie] , [festival 1] 2022 , opgesteld door [bedrijf 2] ) aangeleverd waarin de geluidsniveaus op nabijgelegen woningen worden aangegeven. Aangegeven is dat bij alle area’s een cardioïde opstelling voor de basspeakers (uitdoving van de lage tonen aan de achterzijde van het publieksveld) wordt toegepast. Ook zijn de overige maatregelen aangegeven die worden getroffen om de geluidemissie naar de omgeving te reduceren. De conclusie is dat voldaan kan worden aan de geluidsniveaus die in het Evenementenbeleid worden genoemd en die landelijk als aanvaardbaar voor de bescherming van het goede woon- en leefmilieu worden gezien: 75 dB(A) en 85 dB(C). In het geluidsplan wordt aangegeven dat die niveaus niet benodigd zijn om een goede muziekbeleving op de publieksvelden te bereiken. Er is daarom aanleiding om een lagere maximale geluidsbelasting toe te staan, zodat recht gedaan wordt aan enerzijds de belangen van het festival als anderzijds de bescherming van het woon- en leefmilieu: 70 dB(A) en 80 dB(C). Gezien het aantal podia is het noodzakelijk om langer dan de beleidsmatig toegestane twee uur te soundchecken. Het is immers in het belang van de omwonenden dat de geluidsapparatuur goed wordt ingeregeld. Het soundchecken moet plaatsvinden tussen 08.00 uur en 19.00 uur.
Tot slot is door vergunninghoudster een uitgebreid mobiliteitsplan ingediend bij de aanvraag. Dit is door het college getoetst en akkoord bevonden. Op grond hiervan mag worden aangenomen dat de bereikbaarheid van de omliggende percelen en functies niet ontoelaatbaar in het gedrang komt. Fietsers kunnen gebruik maken van een fietsenstalling. Overigens heeft het college opgemerkt dat het bij zomerse dagen erg druk kan worden bij de [locatie] .
7.2.
Eiseres voert aan dat het argument van het college, dat het strijdige gebruik maar zeer beperkt afwijkt van het reguliere gebruik, haaks staat op de werkelijkheid. Het festival staat een bezoekersaantal toe van 12.000 personen, terwijl er op een mooie zomerdag zelden meer personen aanwezig zijn dan tussen 500 en 1000. Bovendien staan deze mensen niet te dansen en te springen, waardoor de ondergrond door dit jaarlijks terugkerende fenomeen steeds verder verdicht raakt. Dit heeft gevolgen voor het reguliere gebruik van het terrein door steeds slechter wordende afwatering daarmee langdurige plassen op de recreatieweide.
Eiseres heeft foto’s van het terrein uit 2023 ingediend, waaruit blijkt dat het herstel van het gras minimaal 12 weken duurt.
Verder stelt eiseres dat de redenering van het college, dat de bouwsels er maar beperkt staan en dus geen onaanvaardbare aantasting van de gebruiksmogelijkheden geven, ook niet klopt.
Om het terrein te gebruiken, zoals de organisator dat bij zijn aanvraag al met de opbouwtekeningen had aangegeven, zouden er twee bomen gerooid moeten worden voor het oprichten van een biertent. Dit is ook gebeurd. Het rooien van bomen is een behoorlijke aantasting van de gebruiksmogelijkheden vanwege het feit dat dit al redelijk volgroeide bomen waren, die zorgen voor schaduw en dus verkoeling op warme dagen.
Ten slotte stelt eiseres dat ook de afwijking van het bestemmingsplan voor afwijkend gebruik een dergelijke redenering kent, omdat dit geen ingrijpende herinrichting van openbaar gebied tot gevolg mag hebben (artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Bor.).
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich bij de vergunningverlening mogen baseren op de aangeleverde rapporten van de deskundigen. De rechtbank heeft kennis genomen van het integraal organisatieplan [festival 1] 2022 , de akoestische advisering [plaats] [locatie] , [festival 1] 2022 , het [natuuronderzoek] en de update natuurtoets [festival 1] . De rechtbank is van oordeel dat uit deze rapporten blijkt dat voldoende zorgvuldig en uitgebreid onderzoek is verricht naar alle ruimtelijk relevante gevolgen van het festival. Met name de aspecten ecologie, geluid en verkeer zijn uitvoerig in kaart gebracht en waar nodig zijn voorschriften aan de vergunning verbonden.
Eiseres heeft geen tegenrapporten ingediend. De stelling dat de grond door het dansende en springende publiek verdicht met gevolgen voor de afwatering, en zo ja, in welke mate, is niet objectief onderbouwd door een persoon of instantie die ter zake deskundig kan worden geacht. Ter zitting is van de zijde van vergunninghoudster toegelicht dat dit effect kan worden tegengegaan door beluchting van de grond voorafgaand en na afloop van het festival en dat dit ook gebeurd. De rechtbank wil aannemen dat het terrein en met name het gras behoorlijk te lijden heeft onder het festival, maar dit is tijdelijk en het terrein wordt niet onherstelbaar beschadigd. Ook worden er maatregelen getroffen om de schade te beperken. Dit leidt tot de conclusie dat de nadelige gevolgen van het festival niet zodanig onevenredig zijn dat het college daar in redelijkheid geen medewerking aan mocht verlenen door een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het een recreatieterrein betreft en dat het gebruik voor een kortdurend festival daarom niet een hele grote inbreuk oplevert van wat er normaal gesproken is toegestaan. Het bezoeken van een festival zal voor velen immers een vorm van recreatie zijn, zij het wel een intensiever gebruik dan het gebruik als ligweide.
De kap van bomen maakt geen onderdeel uit van de vergunning die bij dit besluit is verleend. De opmerking dat eiseres die bomenkap aanmerkt als een ingrijpende herinrichting van openbaar gebied, neemt de rechtbank daarom voor kennisgeving aan.
Conclusie en gevolgen
8. De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden een omgevingsvergunning heeft verleend voor het houden van het [festival 1] aan de [locatie] in [plaats] . Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 22 december 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspaak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder c:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1⁰ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2⁰ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
3⁰ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.7
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.