Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1158 WABOA
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H. Akbaba),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, het college.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning.
1.2
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 15 juli 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 11 januari 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.3
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4
De rechtbank heeft het beroep op 19 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en namens het college mr. P.N.E.E. Risamasu, [naam 1] en [naam 2] . Eiser is niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
2 De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om een omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1
De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4.1
Eiser heeft op 11 maart 2021 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. In de aanvraag heeft eiser zijn bouwplan gedefinieerd als het realiseren van een dakopbouw op het [adres] in [plaats] . Het bouwplan was op dat moment al gerealiseerd, zij het mogelijk niet volledig conform de tekeningen bij de aanvraag.
4.2
Het college heeft de aanvraag met het besluit van 15 juli 2021 geweigerd.
4.3
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 10 augustus 2021.
4.4
Het college heeft het bezwaar met het bestreden besluit ongegrond verklaard. De omgevingsvergunning is geweigerd omdat het bouwplan volgens het college niet past binnen de regels in de beheersverordening over het maximale bebouwingspercentage van het perceel en over de maximale bouwhoogte binnen de aanduiding bijgebouwen. Ook ziet het college geen aanleiding om af te wijken van die regels.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
5 Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvragen om een omgevingsvergunning in deze zaak zijn ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is de aanvraag in strijd met de beheersverordening?
6.1
Eiser betoogt dat het college ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen hoofd- en bijgebouwen bij de beoordeling van de aanvraag. Er is geen sprake van een bijgebouw, waardoor de toegestane bouwhoogte 11 meter bedraagt.
6.2
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met de beheersverordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
Op het perceel is de beheersverordening ‘ [centrum] ’ van toepassing. Op het perceel rust de bestemming ‘Horeca’ en de aanduiding ‘horeca van categorie 1’. Op het deel van het perceel waarop het bouwplan ziet, geldt daarnaast de aanduiding ‘bijgebouwen’.
In de beheersverordening bepaalt artikel 7.2.3. onder het kopje ‘Bijgebouwen en overkappingen’ dat bij een woning bijgebouwen en overkappingen mogen worden gerealiseerd. Daarvoor gelden wel regels, waaronder de regel dat de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen en overkappingen ter plaatse van de aanduiding ‘bijgebouwen’ niet meer mag bedragen dan 75 m2 per woning, mits het betreffende bouwperceel niet voor meer dan 50% is bebouwd.
6.3
Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat de aanvraag in strijd is met de beheersverordening, omdat het bouwperceel voor meer dan 50% wordt bebouwd. Daarbij heeft het college gesteld dat het om die reden niet van belang is of de dakopbouw wordt aangemerkt als een bijgebouw of een onderdeel van het hoofdgebouw.
6.4
Artikel 7.2.3. aanhef en onder g, van de verordeningregels staat alleen aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg, als een aanvrager voornemens is om een bijgebouw of een overkapping te realiseren. Het is dus wel degelijk van belang of de dakopbouw aan te merken is als bijgebouw of als onderdeel van het hoofdgebouw.
6.5
Het begrip ‘bijgebouw’ is niet gedefinieerd in de beheersverordening. Op grond van de tijdens de zitting gegeven toelichting oordeelt de rechtbank dat het bouwplan geen bijgebouw betreft, maar een uitbreiding is van het hoofdgebouw. Aan de zij-/achterzijde van het pand worden immers een trap, een verdiepingsvloer en een dak gerealiseerd om vanaf die zijde van het pand een toegang naar de (te maken) woning op de eerste verdieping te realiseren.
6.6
Nu het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd of én waarom sprake is van een bijgebouw, kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Het college heeft ter zitting toegelicht dat sprake is van een bijgebouw, omdat de bebouwing wordt gerealiseerd binnen het deel van het bouwvlak dat is bestemd voor bijgebouwen. De rechtbank is van oordeel dat ook deze aanvulling op de motivering ontoereikend is. Het enkele feit dat het bouwplan wordt gerealiseerd op het deel van het perceel dat is bestemd voor bijgebouwen, is onvoldoende om te kunnen stellen dat daarmee sprake is van een bijgebouw. Naar het oordeel van de rechtbank had ook het college in plaats hiervan tot de conclusie moeten komen dat het bouwplan voorziet in het realiseren van een uitbreiding van het hoofdgebouw. Het college heeft in zoverre onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van strijd met de beheersverordening.
6.7
Het college heeft daarnaast in het bestreden besluit voor de toegestane bouwhoogte kennelijk aangesloten bij de bouwhoogte die geldt voor een bijgebouw. Zoals hiervoor al is overwogen, behelst het bouwplan echter geen bijgebouw, maar een uitbreiding van het hoofdgebouw, zodat het aansluiten bij de toegestane bouwhoogte voor een bijgebouw niet terecht is. Ook hiervoor geldt dus dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd. Op dat deel van het perceel mogen immers alleen bijgebouwen worden gerealiseerd en het bouwplan voorziet, zoals in 6.5 is overwogen, in plaats daarvan in een uitbreiding van het hoofdgebouw. Het plan is alleen al daarom in strijd met de beheersverordening.
6.8
Gezien deze gebreken in de motivering slaagt het beroep. De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen. Ter zitting is gebleken dat volgens het college de aanvraag in strijd is met meerdere bepalingen uit de beheersverordening en het bouwbesluit. De rechtbank geeft het college in overweging om dit te betrekken in het nieuw te nemen besluit en een volledige heroverweging te maken.
Omgevingsvergunning voor afwijken van de beheersverordening
7.1
Eiser heeft daarnaast nog betoogd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het niet mogelijk is om een omgevingsvergunning voor afwijken van de beheersverordening te verlenen. Het college heeft niet beoordeeld of afwijken mogelijk is met de in de beheersverordening opgenomen regels voor afwijken of de kruimelgevallenregeling. De enkele onderbouwing dat het bebouwingspercentage wordt overschreden is onvoldoende.
7.2
Indien de aanvraag in strijd is met de beheersverordening, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is. [1]
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met de beheersverordening:
1. met toepassing van de in de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking;
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. [2]
7.3
Het college heeft in het besluit van 15 juli 2021 gesteld dat het niet wenselijk is om een omgevingsvergunning te verlenen omdat het bebouwingspercentage van 50% ruimschoots wordt overschreden en omdat de bebouwing deels voor het melkglas van een naastgelegen pand komt.
7.4
Het college heeft in het bestreden besluit ook wat betreft het al dan niet afwijken van de bestemmingsregels ten onrechte tot uitgangspunt genomen dat het bebouwingspercentage aan vergunningverlening in de weg staat. Hij zal, na deugdelijke motivering waarom het bouwplan niet past binnen de regels, alsnog moeten beoordelen of regels inzake afwijking zijn opgenomen in de beheersverordening of dat afwijken mogelijk is op grond van de kruimelgevallenregeling [3] . Daarbij dient het college te betrekken of de aanvraag strijd met de goede ruimtelijke ordening oplevert.
7.5
Ook in zoverre slaagt het beroep. De rechtbank draagt het college ook wat betreft de mogelijkheid om af te wijken van de regels in de beheersverordening op een nieuw besluit te nemen.
Overgangsrecht bestemmingsplan
8.1
Eiser heeft ten slotte nog een beroep gedaan op het overgangsrecht omdat volgens hem op grond van een ouder bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ het bouwplan was toegestaan. Op het perceel gold de bestemming ‘eengezinshuizen winkels toelaatbaar’. Voor deze bestemming gold geen begrenzing voor het aantal te bebouwen vierkante meters of voor de bouwhoogte.
8.2
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) moet degene die een beroep doet op het overgangsrecht bewijzen dat dit recht van toepassing is. [4]
8.3
De rechtbank laat in het midden of het [bestemmingsplan] ’ het bestemmingsplan is dat van toepassing was toen in 2013 de beheersverordening in werking trad. Voor zover het [bestemmingsplan] ’ ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening van toepassing was, heeft eiser op geen enkele manier onderbouwd dat het bouwwerk waar hij nu een omgevingsvergunning voor heeft aangevraagd (en al aanwezig is), ook zo uitgevoerd aanwezig was ten tijde van de inwerkingtreding van de beheersverordening. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het overgangsrecht alleen al om die reden niet kan slagen.
Conclusie en gevolgen
9.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit met behulp van een zogenoemde bestuurlijke lus. Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Het college zal immers opnieuw moeten beoordelen in hoeverre het bouwplan in strijd is met de (bestemmings)regels en moeten beoordelen waarom hij wel of niet kan afwijken van die regels.
9.2
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
9.3
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding van de proceskosten wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepsschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1) voor de door de derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 januari 2022;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 27 februari 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.10 van de Wabo
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…]
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Beheersverordening Centrum Kaatsheuvel
Artikel 7, lid 7.2, onder 7.2.3 van de Beheersverordening
Bij een woning mogen bijgebouwen en overkappingen worden gerealiseerd. Hiervoor gelden de volgende regels:
[…]
e. de bouwhoogte van een bijgebouw mag niet meer bedragen dan 4,5 m;
g. de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen en overkappingen ter plaatse van de aanduiding ‘bijgebouwen’ mag niet meer bedragen dan 75 m2 per woning, mits het betreffende bouwperceel voor niet meer dan 50% is bebouwd.