ECLI:NL:RBZWB:2024:3478

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 23/3492 WABOA

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 mei 2024 in de zaak tussen

Maatschap [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, het college.

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] uit [plaats 2] (gemachtigde: mr. S.J.A. Rollé) en [naam 3] en [naam 4] uit [plaats 2] (gemachtigde: mr. M. Godderij) (de omwonenden).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bedrijfspand met logiesfunctie voor twee arbeidsmigranten op het [adres 1] in [plaats 2] .

1.1.

Het college heeft deze omgevingsvergunning met het besluit van 20 september 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 16 mei 2023 op de bezwaren van de omwonenden heeft het college de verleende omgevingsvergunning herroepen en deze alsnog geweigerd.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 7 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres vertegenwoordigd door [naam 5] , de gemachtigde van eiseres, mr. E. Falan en mr. R. Dassen namens het college, de omwonenden en namens hen mr. N. van Leeuwen als waarnemer van mr. S.J.A. Rollé en mr. M.J.C. Leijten als waarnemer van mr. M. Godderij.

Totstandkoming van het besluit

2.1.

Eiseres heeft op 18 maart 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een bedrijfspand met logiesfunctie voor twee arbeidsmigranten op het [adres 1] in [plaats 2] .

2.2.

Het college heeft met het besluit van 20 september 2022 de omgevingsvergunning verleend.

2.3.

De bewoners/eigenaren van de percelen [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] en [adres 11] in [plaats 2] hebben hiertegen bezwaar gemaakt.

2.4.

De bezwaarschriftencommissie van de gemeente Drimmelen (de commissie) heeft het college op 8 maart 2023 geadviseerd om het bezwaar van de bewoners/eigenaren van de percelen [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 9] , [adres 10] en [adres 11] niet-ontvankelijk te verklaren, dat van de bewoners/eigenaren van de percelen Munnikenhof [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] ontvankelijk te verklaren, het ontvankelijke bezwaar gegrond te verklaren en in heroverweging, met inachtneming van haar advies, een nieuw besluit op de aanvraag te nemen.

2.5.

Het college heeft met het bestreden besluit het advies van de commissie overgenomen. Het college heeft het bezwaar van de bewoners/eigenaren van de percelen [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 9] , [adres 10] en [adres 11] in [plaats 2] niet-ontvankelijk verklaard en dat van de bewoners/eigenaren van de percelen Munnikenhof [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] in [plaats 2] ontvankelijk verklaard. Daarnaast heeft het college het ontvankelijke bezwaar gegrond verklaard, de verleende omgevingsvergunning herroepen en deze alsnog geweigerd.

Beoordeling door de rechtbank

3.1.

De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bedrijfspand met logiesfunctie voor twee arbeidsmigranten op het [adres 1] in [plaats 2] . Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3.2.

Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend op 18 maart 2022. Dit betekent dat de Wabo in dit geval van toepassing blijft.

3.3.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Beroepsgronden

4. Eiseres is van mening dat het college het aangevraagde gebouw ten onrechte heeft aangemerkt als een bedrijfswoning. Hierdoor heeft het college de grondslag van de aanvraag verlaten. Verder heeft het college het op te richten gebouw ten onrechte aangemerkt als een geurgevoelig object. De geurtoets had zich bovendien moeten beperken tot de Wet geurhinder veehouderij (Wgv). Het college mocht de omgevingsvergunning evenmin weigeren wegens de gezondheid van de arbeidsmigranten. Ook komt het college op grond van een verkeerde interpretatie van het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (AAB) tot de conclusie dat het bouwplan in strijd is met het Beleid logies / huisvesting arbeidsmigranten (herzien 2020) (de beleidsregels). Daarnaast is de gevraagde omgevingsvergunning niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, in het bijzonder een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Tot slot heeft het college onvoldoende gemotiveerd hoe de door de commissie genoemde en bij het bestreden besluit betrokken belangen zijn afgewogen.

Bespreking van de beroepsgronden

Is er sprake van een bedrijfswoning?

5.1.

Eiseres heeft betoogd dat het aangevraagde gebouw niet uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één of meer personen en dat het daarom niet als bedrijfswoning kan worden aangemerkt. Het gaat hier volgens eiseres om een agrarisch bedrijfsgebouw, dat dient voor de uitoefening van één of meerdere bedrijfsactiviteiten, met logiesfunctie. Het bestreden besluit is daarom in strijd met de artikelen 1.22 juncto 1.145 van het bestemmingsplan “Buitengebied, Veegplan 1”, vastgesteld op 7 oktober 2020 (het bestemmingsplan).

5.2.

De rechtbank stelt vast dat in de artikelen 1.20, 1.22 en 1.145 van het bestemmingsplan de definities staan van een bedrijfsgebouw, een bedrijfswoning / dienstwoning respectievelijk een woning.

5.3.

Eiseres heeft terecht opgemerkt dat de kantine, de computer-/overlegruimte, de hygiënesluis en de opslagruimte onderdeel uitmaken van het aangevraagde gebouw. Op grond van artikel 1.20 van de planregels kan dit gedeelte van het gebouw naar het oordeel van de rechtbank als een bedrijfsgebouw worden aangemerkt. Het gaat immers om een gebouw dat dient voor de uitoefening van één of meer bedrijfsactiviteiten. De rechtbank is van oordeel dat uit de hiervoor genoemde definities echter niet volgt dat een bedrijfswoning / dienstwoning geen onderdeel kan uitmaken van dit bedrijfsgebouw. In de definitie van een bedrijfswoning / dienstwoning staat immers dat het onder meer gaat om een woning
ineen gebouw, zoals in dit geval een bedrijfswoning in het bedrijfsgebouw.

5.4.

Volgens de definitie van een bedrijfswoning moet er in de eerste plaats sprake zijn van een woning. Hiervoor is op grond van artikel 1.145 van de planvoorschriften vereist dat het gaat om een complex van intern met elkaar in verbinding staande ruimten, in een (gedeelte van een) gebouw, uitsluitend voor de huisvesting van één of meer personen. Eiseres heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de realisatie van een schuur met huisvesting. Hierin worden onder meer slaapvertrekken, een toilet, een badkamer, een zit-tv kamer, een fitnessruimte en een kantine met een keukenblok gerealiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee een omgevingsvergunning aangevraagd voor een woning als bedoeld in het bestemmingsplan.

5.5.

Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of er sprake is van de huisvesting van één of meer personen, wiens huisvesting daar gelet op de bedrijfsvoering noodzakelijk moet worden geacht. Volgens vaste rechtspraak^[1]van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Eiseres heeft in de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag aangegeven dat zij in de schuur tevens logies voor arbeidsmigranten mogelijk maakt. Dit personeel is nodig wanneer de dieren zijn gefokt en zich ontwikkelen tot hoogwaardig slachtrijp gewicht. Er zullen twee personen woonachtig zijn en de aanwezigheid van deze twee werknemers is noodzakelijk voor het toezicht op de locatie vanwege dierwelzijn en in verband met inbraakpreventie. Het doel van eiseres is om in de krappe arbeidsmarkt kwalitatief hoger opgeleide en verantwoordelijke arbeidsmigranten te huisvesten en het is haar opzet deze aan het bedrijf te binden door ze hoogwaardige huisvesting aan te bieden. In haar advies heeft de AAB echter geconcludeerd dat de aan de [adres 1] te huisvesten medewerkers hoofdzakelijk werkzaam zullen zijn op het bedrijf aan de [weg] in [plaats 3] . Dat betekent dat de bedrijfsprocessen aan de [adres 1] niet zoveel tijd en aandacht opeisen dat daardoor een redelijk belang voor de bewoning door twee arbeidsmigranten op dit perceel aanwezig is. Daarvoor is niet voldoende dat hun aanwezigheid ter plaatse nodig is ter vervanging van elektrische controle door eiseres op afstand. Deze beroepsgrond slaagt.

Heeft het college de grondslag van de aanvraag verlaten?

6.1.

Eiseres heeft naar voren gebracht dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door deze aanvraag in bezwaar alsnog aan te merken als een aanvraag voor een bedrijfswoning. Volgens eiseres had het college moeten besluiten op de aanvraag zoals zij die heeft ingediend.

6.2.

De rechtbank overweegt dat eiseres op het aanvraagformulier heeft vermeld dat zij een omgevingsvergunning aanvraagt voor de realisatie van een schuur met huisvesting. Verder heeft zij daarop ingevuld dat het bouwwerk niet gebruikt zal worden voor wonen, maar voor een industrie- en een logiesfunctie. Het college heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat is verzocht om een nieuwe schuur met logies te mogen bouwen, waarin voorzieningen komen voor de bedrijfsvoering. Tevens wordt in het pand ruimte geboden voor het huisvesten van twee arbeidsmigranten op basis van logies. Volgens het college volgt uit de aanvraag dat er sprake is van het oprichten van een gebouw, dat voor een deel bedoeld is voor bedrijfsdoeleinden en waarin daarnaast een afzonderlijke woning wordt gerealiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit hiermee niet de grondslag van de aanvraag verlaten. De begrippen ‘bedrijfswoning / dienstwoning’ en ‘woning’ van het bestemmingsplan “Buitengebied, Veegplan I” maken namelijk geen onderscheid tussen enerzijds kortdurende huisvesting van arbeidsmigranten, waarvan de rechtbank begrijpt dat eiseres dit ziet als logies, en anderzijds wonen, waarbij de huisvesting van de arbeidsmigranten een zeker duurzaam karakter zou hebben. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Voldoet de gevraagde omgevingsvergunning aan de beleidsregels?

7.1.

Eiseres heeft naar voren gebracht dat de huisvesting van arbeidsmigranten, die werkzaam zijn voor het eigen bedrijf, past in de beleidsregels. Verder is de huisvesting in bestaande gebouwen in de beleidsregels het uitgangspunt voor het buitengebied, maar er kan ook gedacht worden aan de combinatie van een bedrijfsgebouw met logies voor arbeidsmigranten. Eiseres vindt dat het college daarom ten onrechte betekenis toekent aan de conclusie van de AAB dat slechts een kwart arbeidskracht nodig is voor de locatie [adres 1] . Er is in de visie van eiseres sprake van een bedrijf op twee locaties: [adres 12] in [plaats 3] en [adres 1] in [plaats 2] , die samen een en hetzelfde (eigen) bedrijf vormen.

7.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel [adres 1] in [plaats 2] op grond van het bestemmingsplan de enkelbestemming “Agrarisch-2” en de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie 2” heeft. De aangevraagde schuur wordt gebouwd ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ en de functieaanduidingen ‘intensieve veehouderij’ en ‘bedrijfswoning uitgesloten’. Het bouwen van de schuur met daarin huisvesting voor twee arbeidsmigranten is in strijd met het bestemmingsplan, omdat dit niet past in de bestemming “Agrarisch -2”. De hiervoor aangewezen gronden zijn namelijk niet bestemd voor het bewonen van een bedrijfsgebouw. Dit gebruik is immers niet genoemd in artikel 4.1.1 van de bestemmingsplanvoorschriften. Eiseres heeft op 18 maart 2022 onder meer een omgevingsvergunning gevraagd voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

7.3.

De rechtbank stelt voorop dat van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo vermelde bevoegdheid, slechts gebruik kan worden gemaakt indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.^[2]Het college heeft bij de beoordeling van een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan beleidsruimte. Het college hanteert met betrekking tot aanvragen die voorzien in de huisvesting van arbeidsmigranten het beleid dat is neergelegd in de beleidsregels, waarin het belang van een goede ruimtelijke ordening is betrokken. De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat de beleidsregels niet van toepassing zijn op de aanvraag van eiseres. In de beleidsregels heeft de gemeente Drimmelen namelijk bepaald dat de regels uit hoofdstuk 4 gelden voor huisvesting of logies in een pand in het buitengebied. Het college zal daarom de aanvraag van eiseres alsnog moeten toetsen aan de beleidsregels. Deze beroepsgrond slaagt.

Heeft het college de omgevingsvergunning vanwege geurhinder en een gezondheidsrisico voor de arbeidsmigranten mogen weigeren?

8.1.

Eiseres is van mening dat het college het aangevraagde gebouw heeft aangemerkt als een bedrijfswoning. Op grond van de Wgv wordt een bedrijfswoning echter niet als geurgevoelig aangemerkt. De geurtoets door het college had zich volgens eiseres daarom hiertoe moeten beperken. Verder was er geen ruimte voor het college om af te wegen of het verblijf van de arbeidsmigranten gedurende vier maanden per jaar gevolgen kan hebben voor hun gezondheid.

8.2.

Niet in geschil is dat het gebruik, waarvoor eiseres een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, in strijd is met het bestemmingsplan. Het gaat tussen partijen over de vraag of het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, komt het college hierbij beleidsruimte toe en moet het college de hierbij betrokken belangen afwegen. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

8.3.

De rechtbank stelt vast dat het college de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning niet heeft afgewezen, omdat de verblijfsruimten geurgevoelige objecten zijn als bedoeld in artikel 1 van de Wgv, maar wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad van Drimmelen heeft geen geurverordening vastgesteld. Het college kon daardoor geen aansluiting zoeken bij de in deze verordening opgenomen maximale normen voor geurbelasting
.In het bestreden besluit heeft het college enkel overwogen dat het mogelijke risico’s ten aanzien van geurgevoeligheid en gezondheid voor de naast de varkensstal te huisvesten arbeidsmigranten ook zwaarder vindt wegen dan het bedrijfsvoordeel voor de huisvesting op deze locatie. Het college heeft echter niet objectief vastgesteld dat er sprake is van risico’s ten aanzien van de geurgevoeligheid en gezondheid voor de naast de varkensstal te huisvesten arbeidsmigranten. Voor de beoordeling van het criterium “strijd met een goede ruimtelijke ordening” is niet voldoende dat er mogelijk wel sprake kan zijn van geurhinder en gezondheidsrisico’s. De aanvraag van eiseres ziet niet op een vorm van verblijfsrecreatie, maar een langduriger verblijf. De enkele opmerking van eiseres dat het pand door wisselende personen gedurende korte periodes wordt gebruikt maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Ook is hiervoor niet relevant dat de medewerkers dagelijks al in de varkensstallen aan het werk zijn. In het bij de aanvraag ingediende geuronderzoek staat dat er op basis van de Handreiking bij de Wgv geconcludeerd kan worden dat er sprake is van een slecht woon- en leefklimaat. Ook is de mogelijke besmetting van dierziekten door (nabijgelegen) agrarische bedrijven een mee te wegen ruimtelijk belang. Gelet hierop moest het college de gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen eveneens bij het bestreden besluit betrekken. Deze beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

9.1.

Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De reden hiervoor is dat de rechtbank ambtshalve heeft vastgesteld dat op het nieuwe besluit een andere procedure van toepassing is.

9.2.

De schuur met daarin huisvesting voor twee arbeidsmigranten wordt volledig nieuw gebouwd. Hierop is naar het oordeel van de rechtbank artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht niet van toepassing.^[3]Daarom is het niet mogelijk om hiervoor door middel van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning te verlenen. De aangevraagde omgevingsvergunning voor strijdig gebruik kan alleen verleend worden op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Dat betekent dat het college bij het nemen van het nieuwe besluit afdeling 3.4 van de Awb moet volgen en een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad moet vragen. Hiervoor is niet van belang of het college de aanvraag verleent of weigert. In beide gevallen moet het college met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb een nieuw besluit nemen.^[4]Als gevolg hiervan moet het college de ontvankelijke bezwaren van de omwonenden tegen het besluit van 20 september 2022 gegrond verklaren en dat besluit herroepen. Gelet op artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo dient het college vervolgens met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb een nieuw besluit te nemen en hierbij de beleidsregels te betrekken.

9.3.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes maanden de tijd.

9.4.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 16 mei 2023;

- draagt het college op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, op 29 mei 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 7:12, eerste lid

De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° en onder 3°

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

(…)

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

Artikel 3.10, eerste lid, onder a

Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.3, aanhef en onder a

Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:

a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt.