Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/1012 en 24/1084
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2024 in de zaak tussen
1.1. Stichting [eiseres 1] , uit [plaats 1] , eiseres 1
(gemachtigde mr. L. Mohammad),
2.Stichting [eiseres 2] , uit [plaats 1] , eiseres 2
3. Stichting [eiseres 3]uit [plaats 2] , eiseres 3
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
tezamen: eiseressen,
en
Gedeputeerde staten van Zeeland, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Stichting [ontheffinghouder] uit [plaats 3] (ontheffinghouder).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen het besluit van 5 december 2023 inzake het verlenen van een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) om de populatie van het ree (Capreolus capreolus) te beperken.
1.1.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres 1 [naam 1] , namens eiseres 3
[naam 2] , de gemachtigden van eiseressen, namens verweerder mr. L.M. Hamelink en mr. drs. M.C.J. Valke en namens ontheffinghouder [naam 3] en [naam 4] .
[naam 2] , de gemachtigden van eiseressen, namens verweerder mr. L.M. Hamelink en mr. drs. M.C.J. Valke en namens ontheffinghouder [naam 3] en [naam 4] .
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid de ontheffing voor het beperken van de populatie van het ree heeft kunnen verlenen. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
3. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4.1.
Ontheffinghouder heeft een Faunabeheerplan Ree 2024 – 2029 (hierna: het faunabeheerplan) vastgesteld.
4.2.
Op 28 juli 2023 heeft ontheffinghouder in het belang van de verkeersveiligheid een ontheffing aangevraagd op grond van de Wnb om de populatie van het ree te beperken door reeën te doden met gebruikmaking van het geweer en honden, niet zijnde lange honden. Verzocht is om een ontheffing voor het doden van mannelijke volwassen reeën gedurende het hele jaar en kalveren en vrouwelijke volwassenen in de periode van 1 september tot en met 31 maart en tussen één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang. Daarnaast is verzocht om gebruikmaking van de geluiddemper door beheerders in dienst van de terreinbeherende organisaties die uitvoering geven aan dit beheer. De ontheffing is aangevraagd voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2029 en binnen de leefgebieden Schouwen-Duiveland, Tholen en Sint-Philipsland, Noord-Beveland, Walcheren, Zuid-Beveland, Reimerswaal en Oost-Zeeuws Vlaanderen.
4.3.
Van 13 september 2023 tot en met 25 oktober 2023 heeft verweerder een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiseressen hebben hiertegen hun zienswijzen kenbaar gemaakt.
4.4.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het volgende besloten:
I. De aangevraagde ontheffing van het verbod in artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wnb te verlenen voor het beperken van de omvang van de populatie van het ree, door het ree opzettelijk te doden met gebruik van het geweer en honden, niet zijnde lange honden, van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang, op grond van artikel 3.17 van de Wnb in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang;
II. Deze ontheffing geldig te laten zijn van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2029;
III. Dat van de ontheffing gebruik gemaakt mag worden binnen de aangewezen leefgebieden van ree: Schouwen-Duiveland, Tholen en Sint-Philipsland, Noord-Beveland, Walcheren, Zuid-Beveland, Reimerswaal en Oost-Zeeuws Vlaanderen, zoals op kaart aangegeven in bijlage 1 bij het besluit;
IV. De voorschriften, zoals opgenomen in onderdeel 1 van dit besluit, te verbinden aan deze ontheffing;
V. De aangevraagde ontheffing van het verbod van artikel 3.13, vierde lid, van het Besluit natuurbescherming (Bnb) te verlenen om het geweer te voorzien van een geluiddemper voor het beheer van reeën door faunabeheerders in dienst van terrein beherende organisaties, op terreinen in beheer bij terrein beherende organisaties, zoals aangegeven in bijlage 2, op grond van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb
VI. De aanvraag en het Faunabeheerplan deel uit te laten maken van de ontheffing.
Toepasselijk kader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om de ontheffing is ingediend op 28 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Ontheffing voor het afschot van het ree
6.1.
Eiseressen hebben – kort samengevat – betoogd dat verweerder niet in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen. Volgens hen heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom afschot van het ree nodig is in het belang van de verkeersveiligheid. Verweerder heeft niet in redelijkheid uit kunnen gaan van het valwildpercentage van 5% als grenswaarde om te bepalen dat de verkeersveiligheid dusdanig in het geding is dat afschot gerechtvaardigd is. Voor zover al sprake zou zijn van een noodzaak voor de verkeersveiligheid heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Verweerder heeft niet alle mogelijke oplossingen benut, alvorens is besloten tot verlening van de ontheffing.
6.2.
Verweerder heeft gesteld dat het terugdringen van de populatie nodig is in het belang van de verkeersveiligheid. Uit het faunabeheerplan volgt dat het valwildpercentage van 5% in de verschillende leefgebieden wordt overschreden. Hiermee is gegeven dat daar sprake is van een gevaar voor de verkeersveiligheid. Verweerder verwijst daarbij naar de Leidraad verminderen aanrijdingen reeën van januari 2017 (hierna: de leidraad). Het afschot van het ree is daarom noodzakelijk. Er is bovendien geen andere bevredigende oplossing om het aantal aanrijdingen te beperken. In het faunabeheerplan is omschreven welke alternatieve maatregelen zijn uitgevoerd in de afgelopen beheerperiode. Dit heeft er niet toe geleid dat het aantal aanrijdingen is verminderd.
6.3.
Op grond van artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb was het verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
Onverminderd artikel 3.5 van de Wnb was het verboden onder meer in het wild levende zoogdieren van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen. [1] Het ree was opgenomen in de bijlage, onderdeel A, bij de Wnb.
De Wnb kende de mogelijkheid om een ontheffing te verlenen van het verbod in artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. [2] Een ontheffing werd uitsluitend verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestond en zij nodig was in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten. [3] In artikel 3.10 tweede lid Wnb was deze ontheffingsmogelijkheid van overeenkomstige toepassing verklaard op onder meer het ree.
Ook specifiek ten behoeve van de beperking van de omvang van de populatie van dieren van soorten, waaronder het ree, kende de Wnb de mogelijkheid een ontheffing in de zin van artikel 3.8 van de Wnb te verlenen indien deze beperking nodig was in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot belang. [4]
6.4.
De rechtbank stelt voorop dat de Wnb met het verbod in artikel 3.10, eerste lid, op het opzettelijk doden van het in het wild levende ree voorzag in de bescherming van deze diersoort. Een ontheffing ten behoeve van de beperking van de omvang van de populatie van het ree kon alleen worden verleend indien deze beperking nodig was in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang. Enkel wanneer die belangen in het gedrang kwamen, kon het opzettelijk doden van reeën het terugdringen van de populatie rechtvaardigen. Het terugdringen van de populatie van het ree kon op zichzelf dus niet het enige doel zijn waarvoor de ontheffing werd verleend. Het terugdringen van de populatie moest daarentegen in samenhang met het belang van de openbare veiligheid, in het bijzonder de verkeersveiligheid, worden bezien. Van de bevoegdheid tot het verlenen van onderhavige ontheffing kon als gevolg daarvan alleen gebruik worden gemaakt wanneer sprake was van een uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb. Het is aan verweerder om aannemelijk te maken dat er in dit geval sprake was van een dergelijke uitzonderingssituatie.
6.5.
Verweerder heeft toegelicht dat hij is uitgegaan van de grenswaarde van 5%, omdat dit ook als grenswaarde is gehanteerd in het voorgaande faunabeheerplan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft geoordeeld dat het niet onredelijk is dat verweerder het percentage als aanknopingspunt heeft gehanteerd, teneinde te oordelen dat er in de geografische eenheden in Zeeland risico’s bestaan voor de verkeersveiligheid. Nu er geen beter alternatief voor het aannemen van een grenswaarde voorhanden is en de berekening van het landelijke valwildpercentage is gebaseerd op feiten en niet op schattingen, heeft verweerder volgens de Afdeling aansluiting kunnen zoeken bij het landelijke valwildpercentage. [5]
6.6.
De rechtbank is, anders dan de Afdeling, van oordeel dat de enkele algemene verwijzing naar de overschrijding van de grenswaarde van 5% onvoldoende is om te motiveren dat sprake is van een dusdanig gevaar voor de verkeersveiligheid dat afschot van de populatie van het ree is gerechtvaardigd. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling eerder heeft meegewogen dat er geen beter alternatief voorhanden is voor het aannemen van een grenswaarde. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank echter voor geen van de betrokken gebieden voldoende gemotiveerd dat afschot van het ree nodig is in het belang van de verkeersveiligheid. De rechtbank acht hierbij van belang dat deze summiere en algemeen geformuleerde onderbouwing onvoldoende recht doet aan het hiervoor genoemde beschermingsregime, waarbij afschot van reeën enkel is toegestaan in uitzonderlijke gevallen.
6.7.
In de inleiding van de leidraad is namelijk enerzijds opgenomen dat op grond van geregistreerde aanrijdingen de jaarlijkse sterfte van reeën in het verkeer circa 5% van de landelijke populatie betreft, maar tegelijk dat schattingen van sterfte door aanrijdingen veel hoger liggen, namelijk op 10% van de populatie. De leidraad stelt ook niet dat de omvang van de populatie boven deze percentages een potentieel gevaar voor de verkeersveiligheid oplevert. Evenmin wordt hierin geconcludeerd dat bij overschrijding van het valwildpercentage van 5% de verkeersveiligheid dusdanig in gedrang komt dat afschot van reeën is gerechtvaardigd. In de leidraad is juist opgenomen dat er verschillende oorzaken kunnen zijn voor aanrijdingen met reeën, zowel door gedrag van het ree als door gedrag van de mens. Ook staat op pagina 13 dat steeds besproken moet worden hoeveel aanrijdingen acceptabel zijn en op pagina 14 dat de vraag of het aantal aanrijdingen aanvaardbaar is moet worden bepaald per locatie.
6.8.
De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat de beperking van de omvang van de populatie van het ree nodig is in het belang van de openbare veiligheid en meer in het bijzonder de verkeersveiligheid. In een nieuw besluit zal ook per locatie moeten worden gemotiveerd of en zo ja waarom daarvan volgens verweerder toch sprake is.
6.9.
Omdat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het terugbrengen van de populatie van het ree noodzakelijk is voor de verkeersveiligheid, slagen de beroepen. Hierdoor behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
6.10.
De rechtbank geeft verweerder, indien hij in een nieuw besluit toekomt aan de vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn, ter voorlichting nog het volgende in overweging. Verweerder dient voorafgaand aan zijn besluitvorming voldoende concreet te onderzoeken en specifiek te motiveren welke maatregelen nodig zijn ter bescherming van de verkeersveiligheid en hoe en waarom verweerder de afweging maakt deze maatregelen wel of niet uit te voeren. [6] Verweerder dient hierbij de Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de Habitatrichtlijn in acht te nemen. Alleen wanneer afdoende is aangetoond dat andere potentiële oplossingen niet bevredigend zijn, kan het gebruik van de afwijking worden gerechtvaardigd. Indien een maatregel gedeeltelijk bevredigend is, moet die maatregel eerst worden uitgevoerd. Afwijkingen voor dodelijke interventie moeten in verhouding staan tot het probleem dat overblijft nadat er niet-dodelijke maatregelen zijn genomen. [7]
6.11.
Het proces om na te gaan of een andere oplossing onbevredigend is, moet gebaseerd zijn op een goed gedocumenteerde beoordeling van alle mogelijke beschikbare opties. De beoordeling van andere oplossingen moet worden afgewogen tegen de algemene doelstelling om de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten van communautair belang te behouden of te herstellen. Bij de beoordeling kan ook rekening worden gehouden met de evenredigheid in termen van kosten. Andere bevredigende oplossingen kunnen echter niet van meet af aan worden afgewezen omdat zij te duur zouden zijn. [8] In de leidraad staat ook dat er meerdere maatregelen mogelijk zijn om aanrijdingen met reeën te voorkomen. Om te weten welke maatregel in een specifieke situatie zinvol is, moet volgens de leidraad allereerst die situatie worden geanalyseerd. Daarvoor zijn gegevens nodig over bijvoorbeeld locaties, aantallen en tijdstippen van de aanrijdingen, kenmerken van de weg, ligging in het landschap en uitgevoerd beheer.
Conclusie en gevolgen
7.1.
De beroepen zijn gegrond, omdat verweerder niet in redelijkheid de gevraagde ontheffing heeft kunnen verlenen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen binnen zes maanden met inachtneming van deze uitspraak.
7.2.
Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten.
Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt ten aanzien van eiseres 1 € 1.750,- en ten aanzien van eiseressen 2 en 3 ook € 1.750,-, omdat de gemachtigden van eiseressen beiden een beroepschrift hebben ingediend en beiden aan de zitting hebben deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 december 2023;
- draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres 1 moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseressen 2 en 3 moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres 1;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseressen 2 en 3.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 18 oktober 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 3.5. eerste lid, van de Wnb
Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
Artikel 3.8 van de Wnb
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. 3. In het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van het voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.
Artikel 3.10, eerste lid, onder a, en tweede lid, van de Wnb
1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
[…]
2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
[…]
h. in het algemeen belang.
Artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb
Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
[…]
b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
[…]
3. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
[…]