ECLI:NL:RBZWB:2024:7432

Uitspraak

RECHTBANK Zeeland-West-Brabant

Civiel recht

Zittingsplaats Breda

Zaaknummer: C/02/411109 / HA ZA 23-352

Vonnis van 30 oktober 2024

in de zaak van

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
WOONZORG TILBURG BV,

gevestigd te Eindhoven,

eisende partij,

hierna te noemen: Woonzorg Tilburg,

advocaat: mr. J.L.J.J. Nelissen,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE TILBURG,

zetelende te Tilburg,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de Gemeente,

advocaat: mr. B.C.W. Smits.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

het tussenvonnis van 4 oktober 2023 en de daarin genoemde processtukken;
de akte eisvermeerdering met producties 46 tot en met 69;
de nadere conclusie van antwoord na akte eisvermeerdering met producties 13 tot en met 23;
de door Woonzorg Tilburg toegestuurde producties 70 tot en met 73;
de mondelinge behandeling van 12 september 2024;
de ter zitting door partijen overgelegde spreekaantekeningen.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

Woonzorg Tilburg is een onderneming op het gebied van geestelijke gezondheids- en verslavingszorg, zoals het bieden van woon- en thuisbegeleiding aan (jong)volwassenen met een licht verstandelijke handicap dan wel een GGZ-indicatie. De zorg wordt verleend op basis van zorgovereenkomsten met cliënten aan wie een budget is toegekend door een gemeentelijke instelling als uitvoerder van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo).

2.2.

Woonzorg Tilburg maakt onderdeel uit van Begeleid Wonen Nederland BV. Laatstgenoemde onderneming is opgericht door mevrouw [naam 1] (hierna: mevrouw [naam 1]).

2.3.

In 2019 heeft de Gemeente na een aanbestedingsprocedure zorgovereenkomsten in het kader van de Wmo gesloten met zo’n 20 verschillende zorgaanbieders, waaronder Woonzorg Tilburg. In die tussen partijen op 19 oktober 2019 gesloten ‘Overeenkomst Beschermd Wonen 2020’ (hierna: de overeenkomst) is onder meer het volgende vermeld:
“(…)Artikel 1: Omschrijving en Tarieven van de uit te voeren Diensten

1.1

De Opdrachtgever geeft hierbij aan de Opdrachtnemer opdracht, gelijk de Opdrachtnemer hierbij deze opdracht van Opdrachtgever aanvaardt, om voor de duur van de Overeenkomst, Diensten voor Opdrachtgever in het kader van Beschermd Wonen te verrichten. Er bestaat hierbij voor opdrachtgever geen afnameverplichting en voor opdrachtnemer geen afnamegarantie.

(…)

Artikel 4: Duur en beëindiging van de Overeenkomst4.1 Deze Overeenkomst treedt in werking op 1 januari 2020 en eindigt van rechtswege op 31 december 2020, met een optie tot eenzijdige verlenging door de Opdrachtgever van 3 maal één jaar. Indien de Overeenkomst is verlengd, eindigt hij van rechtswege na ommekomst van die verlenging(en). (…)

(…)

Artikel 13: Algemeen13.1 De Opdrachtgever is te allen tijde gerechtigd om de wijze van uitvoering van de Overeenkomst te controleren.(…)”

2.4.

Onderdeel van de overeenkomst (productie 4 dagvaarding) zijn onder meer het in bijlage 1 genoemde Programma van Eisen en de in bijlage 3 genoemde Algemene Inkoopvoorwaarden.

2.5.

Woonzorg Tilburg verleende bij aanvang van de overeenkomst zorg vanuit drie locaties, waarvan twee locaties met cliënten zijn overgenomen van de eerdere zorgaanbieder Blue Care. Nieuwe cliënten werden bij Woonzorg Tilburg geplaatst aan de hand van lijsten met namen van potentiële cliënten. Die lijsten werden door de Gemeente periodiek aan de zorgaanbieders, waaronder Woonzorg Tilburg, verstrekt.

2.6.

Op 16 maart 2021 heeft de Gemeente Woonzorg Tilburg in kennis gesteld van een te starten onderzoek naar de kwaliteit en rechtmatigheid van de door Woonzorg Tilburg verleende zorg. De aanleiding hiervoor was dat er signalen waren binnengekomen over de kwaliteit en rechtmatigheid van de geleverde zorg.

2.7.

Op 4 februari 2022 heeft mevrouw [naam 1] een uitnodiging gekregen van de Gemeente voor een bestuurdersgesprek op 14 februari 2022 om voorlopige bevindingen van het onderzoek te delen. Mevrouw [naam 1] heeft die uitnodiging afgewezen omdat zij van de Gemeente niet op voorhand een conceptrapport en/of de vragen ontving.

2.8.

Bij brief van 24 februari 2022 heeft de Gemeente Woonzorg Tilburg opnieuw uitgenodigd voor een bestuurdersgesprek op 3 maart 2022 (productie 11 dagvaarding). In die brief heeft de Gemeente aan Woonzorg Tilburg verder het volgende medegedeeld:
“(…)Onze bevindingenU schiet tekort in de nakoming van de overeenkomst in relatie tot het gestelde in artikel 5 Risicovolle Omstandigheden. Dit hebben wij geconstateerd in het lopende onderzoek naar Woonzorg Tilburg. (…)

In het gesprek willen wij het met u hebben over de volgende risicovolle omstandigheden:

dat u en /of uw personeel onvoldoende aanwezig zijn tijdens de avonduren en weekenden. U en/of uw personeel is op weekdagen maar tot 19.00 uur aanwezig, terwijl vele cliënten dagbesteding hebben in de vorm van werk en/of een opleiding. In de weekenden is er gedurende vier uur één persoon aanwezig voor de drie locaties;
dat de veiligheid van de cliënten in het geding is, met name op het gebied van drugs en/of alcoholgebruik;
dat er onvoldoende zorg en/of begeleiding wordt geboden aan de cliënten die momenteel in de drie locaties van uw instantie verblijven.

Tevens hebben wij geconstateerd dat u eveneens niet volledig voldoet aan de kwaliteitseisen van het Programma van Eisen die tevens van toepassing zijn verklaard op onze overeenkomst.

Wij willen u erop wijzen dat het toewijzen of toelaten van nieuwe cliënten in uw huidige en toekomstige locaties pas kan, op het moment dat bovenstaande risicovolle omstandigheden zijn verholpen.(…)”

2.9.

Op 11 maart 2022 heeft Woonzorg Tilburg de personeelsbezetting op alle locaties fors uitgebreid en op 17 maart 2022 heeft het bestuurdersgesprek plaatsgevonden. Tijdens dat gesprek is de afspraak gemaakt dat Woonzorg Tilburg nog een aantal documenten aan de Gemeente zou sturen en antwoord zou geven op vragen.

2.10.

Begin april 2022 ontving Woonzorg Tilburg van de Gemeente een concept ‘Rapportage rechtmatigheids- en kwaliteitsonderzoek Woonzorg Tilburg’
.In dat rapport staat dat de door Woonzorg Tilburg gedeclareerde ondersteuning onvoldoende rechtmatig is, zij niet (volledig) voldoet aan 21 van de 25 getoetste kwaliteitseisen en er risicovolle omstandigheden zijn geconstateerd. De toezichthouders hebben het college van burgemeester en wethouders onder meer geadviseerd de cliëntenstop te handhaven tot het moment dat risicovolle omstandigheden aantoonbaar zijn opgelost door Woonzorg Tilburg.

2.11.

Op 21 april 2022 heeft Woonzorg Tilburg haar zienswijze gegeven op het conceptrapport en aan de Gemeente kenbaar gemaakt zich daar niet in te kunnen vinden. Op 12 mei 2022 heeft Woonzorg Tilburg met de Gemeente een gesprek gevoerd over het onderzoek en Woonzorg Tilburg heeft daarna – op verzoek van de Gemeente – meerdere documenten aan de Gemeente gestuurd.

2.12.

Op 25 juli 2022 heeft Woonzorg Tilburg een definitieve ‘Rapportage rechtmatigheids- en kwaliteitsonderzoek Woonzorg Tilburg’ ontvangen. In dat rapport (productie 24 dagvaarding) is onder meer het volgende vermeld:
“(…)HOOFDSTUK 7: CONCLUSIE EN ADVIES

7.1

ConclusieDe gedeclareerde ondersteuning vanuit Woonzorg Tilburg is onvoldoende rechtmatig en voldoet niet volledig aan de getoetste kwaliteitseisen. Dat blijkt uit:

Het rechtmatigheidsonderzoek waarop op basis van de uitbetaalde loonkosten van de begeleiders van Woonzorg Tilburg in het kalenderjaar 2021 niet mogelijk is geweest om tenminste de minimale uren van de bandbreedte te leveren aan de cliënten;
De steekproef die is genomen. Er is voor die vier cliënten 922 uur en 32 minuten geregistreerd, maar uit de dag rapportages blijkt dat er 118 uur en 7 minuten daadwerkelijk is geleverd;
Het kwaliteitsonderzoek waar 28 kwaliteitseisen zijn getoetst door de toezichthouders kan Woonzorg Tilburg aan zeven eisen voldoen, zeven deels en twaalf vereisten niet voldoen (twee voorwaarden zijn niet beoordeeld).(…)

Bovendien zijn gedurende het onderzoek risicovolle omstandigheden, zoals gesteld wordt in artikel 5 van de raamovereenkomst, geconstateerd, zijnde:

Onvoldoende aanwezigheid van begeleiders tijdens de avonduren en weekenden gedurende 2021. Op weekdagen was er begeleiding aanwezig van 9:00 uur in de ochtend tot en met 19:00 uur in de avond. Op weekenden is er één begeleider aanwezig voor een periode van vier uur voor destijds drie locaties van Woonzorg Tilburg;
Dat de veiligheid van de cliënten in het geding is, met name op het gebied van drugs- en/of alcoholgebruik;
Dat er onvoldoende zorg en/of begeleiding wordt geboden aan de cliënten die in de destijds drie locaties van Woonzorg Tilburg verblijven.

(…) Na het versturen van de brief(rechtbank: van 24 februari 2022)
heeft Woonzorg Tilburg de volgende acties ondernomen:

Uitbreiding van de diensten gedurende werkdagen van 9:00 tot 23:00 uur;
Uitbreiding van de weekenddienst van vier naar acht uur per weekenddag;
Een vierde locatie aan de Jittastraat geopend;
Een huurovereenkomst aangegaan voor een vijfde locatie, maar die nog niet in gebruik is genomen i.v.m. de gevoerde cliënten stop;
Verschillende protocollen aangepast, zoals bijvoorbeeld het MIC-meldingsproces.

Deze acties zorgen er niet voor dat de risicovolle omstandigheden zijn opgelost, dit om de reden dat Woonzorg Tilburg niet aantoonbaar heeft kunnen maken, dat er ondanks de uitbreiding van de diensten wel voldoende zorg en/of begeleiding wordt gegeven aan de bestaande cliënten en dat de veiligheid van de cliënten beter geborgd is dan voorheen.

7.2

Advies

Naar aanleiding van het onderzoek dat is uitgevoerd naar de rechtmatigheid en kwaliteit van de ondersteuning van Woonzorg Tilburg adviseren de toezichthouders het college van burgemeester en wethouders om:

de cliëntenstop te handhaven tot het moment dat de risicovolle omstandigheden aantoonbaar zijn opgelost door Woonzorg Tilburg. Woonzorg Tilburg zes weken de tijd te geven om de risicovolle omstandigheden op te lossen. De overeenkomst tussen partijen te ontbinden als blijkt dat Woonzorg Tilburg de risicovolle omstandigheden na zes weken niet heeft opgelost. De toezichthouder zal dit na verloop van zes weken toetsen.
Woonzorg Tilburg nog een mogelijkheid te geven om verbeteringen door te voeren, die zijn gemeld in dit rapport. Op basis van de in dit rapport genoemde verbeterpunten is een prioritering gemaakt, (...) Woonzorg Tilburg dient zelf een plan van aanpak op te stellen voor het verbeterplan. Het plan van aanpak dient binnen zes weken na het definitief vaststellen van dit rapport in het bezit te zijn van de toezichthouders en de contractmanager. Het plan van aanpak dient in ieder geval inzicht te geven aan de toezichthouders en contractmanager over:

o
De concrete acties die de aanbieder gaat ondernemen om de verbeterpunten door te voeren;

o
In welk tijdsbestek de verbeterpunten behaald gaan worden (maximaal binnen vier maanden).

De toezichthouders zal dit na verloop van vier maanden toetsen in een vervolgonderzoek.(…)


Nader onderzoek te doen naar de geleverde uren zorg en/of begeleiding bij alle cliënten die in zorg zijn geweest bij Woonzorg Tilburg in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 mei 2022. Woonzorg Tilburg B.V. dient binnen zes weken, op vordering van de toezichthouder, na de vaststelling van dit rapport alle rapportages en zorgregels van de cliënten aan te leveren over voornoemde periode;

(…)”

2.13.

Het college van burgemeester en wethouders heeft op 26 juli 2022 een brief gestuurd aan Woonzorg Tilburg waarin (onder meer) staat dat de cliëntenstop wordt gehandhaafd.

2.14.

Woonzorg Tilburg heeft op 8 augustus 2022 een verbeterplan aan de Gemeente gestuurd en op 20 september 2022 een reactie gegeven op het onderzoeksrapport. Woonzorg Tilburg heeft de Gemeente daarnaast meerdere keren verzocht om de cliëntenstop op te heffen en omdat daartoe niet is overgegaan, is Woonzorg Tilburg een kort geding gestart bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant.

2.15.

Bij vonnis in kort geding van 21 december 2022 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de Gemeente met het handhaven van de cliëntenstop zonder het nemen van een duidelijke, gemotiveerde beslissing naar aanleiding van het rapport van 25 juli 2022 onrechtmatig heeft gehandeld. De voorzieningenrechter heeft daarom de Gemeente veroordeeld de cliëntenstop binnen 24 uur na betekening van het vonnis op te heffen door daarvan schriftelijk mededeling te doen aan Woonzorg Tilburg op verbeurte van een dwangsom van € 2.500,00 voor iedere dag dat hieraan niet wordt voldaan, met een maximum van € 50.000,00. Woonzorg Tilburg heeft het vonnis aan de Gemeente betekend (op 23 december 2022).

2.16.

Bij brief van 21 december 2022 is namens het college van burgemeester en wethouders aan Woonzorg Tilburg medegedeeld dat de cliëntenstop is opgeheven.

2.17.

Bij brief van 29 december 2022 heeft de toezichthouder van de Gemeente aan Woonzorg Tilburg medegedeeld dat er een vervolgonderzoek wordt opgestart om te toetsen of doorgevoerde verbeteringen voldoende zijn opgepakt. Daartoe hebben de toezichthouders vervolgens vragen gesteld en stukken gevraagd aan Woonzorg Tilburg waarover langere tijd in 2023 is gecorrespondeerd. Ook heeft de toezichthouder gesprekken gevoerd met cliënten en medewerkers van Woonzorg Tilburg en een bestuurdersgesprek gevoerd (op 1 juni 2023).

2.18.

Met ingang van 1 januari 2023 heeft de Gemeente – na het doorlopen van een aanbestedingsprocedure – met Coalitie Hart van Brabant een ‘Overeenkomst beschermd wonen’ gesloten voor de uitvoering van alle Wmo beschermd wonen voorzieningen. Coalitie Hart van Brabant is een samenwerkingsverband van verschillende private aanbieders die gezamenlijk hebben ingeschreven op de aanbesteding. Coalitie Hart van Brabant heeft haar naam gewijzigd in Siem.

2.19.

Siem heeft voor het jaar 2023 een overeenkomst van onderaanneming gesloten met Woonzorg Tilburg voor het verlenen van zorg in het kader van de Wmo.

2.20.

Bij brief van juni 2023 heeft Siem aan Woonzorg Tilburg medegedeeld:
“Onlangs gaven we telefonisch aan dat we vanuit De Coalitie Hart van Brabant een wat meer structurele samenwerking met uw organisatie wensen. Deze beslissing, over hoe te komen tot een dekkend zorgveld, hebben we afgestemd met de gemeenten en regio Hart van Brabant. Uit onze analyses blijkt dat uw organisatie aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet. Daarom bieden wij uw organisatie een nieuwe raamovereenkomst aan die loopt van 1-7-2023 t/m 31-12-2024. We willen graag de komende periode gebruiken om met elkaar te verkennen hoe we aan bestaande en nieuwe cliënten zorg kunnen bieden, binnen de visie en afspraken van Siem. (…)”

2.21.

Bij e-mail van 13 juni 2023 heeft mevrouw [naam 2] van Woonzorg Tilburg aan de heer [naam 3], contactpersoon van Siem, medegedeeld:
“(…) Je zult kunnen begrijpen dat ik enorm geschrokken ben van het telefoontje dat ik vorige week woensdag met jou heb gevoerd. Ik heb natuurlijk direct gebeld met onze directrice, [naam 1]. Zij was verbijsterd. Ik kan bijna niet geloven dat jullie vanuit de gemeente instructie gekregen hebben – die jullie volgens jou moeten volgen – ons hangende de (juridische) procedure met de gemeente enkel een kortdurend contract aan te bieden.

Zou jij mij een kopie willen versturen van de e-mail die jullie van de gemeente/ toezichthouder hierover ontvangen hebben. Mocht er geen mail zijn, kun jij mij dan bevestigen dat ik hetgeen jij mij verteld hebt in deze e-mail correct heb weergegeven.

Graag willen wij ook met jou dan wel andere vertegenwoordigers van de coalitie in gesprek over de ontstane situatie. Zou jij mij daartoe enkele datum-voorstellen willen doen. (…)”

2.22.

Als reactie daarop heeft de heer [naam 3] bij e-mail van 13 juni 2023 medegedeeld:
“(…)Dank voor je bericht. Ik wil hierover eerst afstemmen met de gemeente en kom er dan (snel) bij je op terug.(…)”

2.23.

Bij e-mail van 21 juli 2023 heeft de heer [naam 4], die projectleider stakeholders van Siem is, aan Woonzorg Tilburg medegedeeld:
“(…)Hangende dit onderzoek moeten wij een terughoudende attitude hanteren voor plaatsen van nieuwe cliënten bij Woonzorg Tilburg.Hopende op begrip voor onze houding gedurende dit onderzoek door de gemeente.(…)”

2.24.

Bij brief van 31 juli 2023 heeft de advocaat van Woonzorg Tilburg aan de Gemeente medegedeeld dat er materieel geen uitvoering is gegeven aan het kort geding vonnis van 21 december 2022. Verder staat in de brief dat vernomen is dat Siem geen cliënten doorverwijst vanwege het door de Gemeente ingestelde onderzoek en die informatie wel afkomstig moet zijn van de Gemeente. Er is namens Woonzorg Tilburg aanspraak gemaakt op verbeurde dwangsommen van € 50.000,00.

2.25.

Bij brief van 1 augustus 2023 heeft de Gemeente aan Woonzorg Tilburg medegedeeld:
“(…) Vanaf 1 januari 2023 is uw client een tijdelijke overeenkomst aangegaan met de coalitie/Siem. De coalitie zal het jaar 2023 gebruiken om te onderzoeken of zij een langere overeenkomst met uw cliënte willen aangaan. Het is dus aan de coalitie om te beoordelen of zij daar mee verder willen gaan. De gemeente Tilburg is geen contractspartner voor uw cliënte.

De overeenkomsten worden wel aangegaan met een ontbindende voorwaarden, te weten dat er een positief advies komt vanuit de regio Hart van Brabant. Dit is opgenomen in de overeenkomst die uw cliënte heeft met Siem. Dit staat vermeld in artikel 7.2 van voornoemde overeenkomst. In dat kader heeft Siem bij de Regio Hart van Brabant om advies gevraagd. Het advies is nog niet gegeven hangende de lopende onderzoeken. De coalitie/Siem heeft vervolgens zelf de keuze gemaakt om tot het advies van de Regio Hart van Brabant geen nieuwe cliënten aan uw cliënte te geleiden. De gemeente Tilburg is hierin geen contractuele partij. (…)”

2.26.

Op 15 augustus 2023 heeft Woonzorg Tilburg executoriaal beslag gelegd op de bankrekeningen van de Gemeente bij ABN Amro Bank NV. Omdat Woonzorg Tilburg geen gehoor gaf aan de sommatie van de Gemeente tot opheffing van het beslag, is de Gemeente een kort geding gestart bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant tot opheffing van het beslag.

2.27.

Bij vonnis in kort geding van 28 september 2023 heeft de voorzieningenrechter het gelegde executoriale beslag opgeheven en daarover als volgt overwogen:
“(…)5.4 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter laat de inhoud van de veroordeling geen andere uitleg toe dan dat de gemeente enkel verplicht was om Woonzorg Tilburg schriftelijk mededeling te doen van opheffing van de cliëntenstop. Meer staat er niet. Woonzorg Tilburg heeft ten onrechte in de veroordeling gelezen dat er ook materieel gezien sprake moet zijn van opheffing van de cliëntenstop. Met de verzending van haar brief van 21 december 2022 aan Woonzorg Tilburg heeft de gemeente aan de veroordeling voldaan. De gemeente heeft dan ook geen dwangsommen verbeurd waarvoor Woonzorg Tilburg beslag kon leggen. De vordering tot opheffing van het beslag wordt toegewezen.”

2.28.

In de procedure in kort geding zijn door Woonzorg Tilburg vorderingen in reconventie ingesteld, waaronder de vordering tot verstrekking van een lijst van gegevens van alle cliënten die in het kader van de Wmo in zorg kunnen worden genomen en de vordering om aan Siem te bevestigen dat Woonzorg Tilburg deel dient uit te maken van de definitieve selectie van aanbieders waarmee Siem zal contracteren. Deze vorderingen heeft de voorzieningenrechter afgewezen.

2.29.

Op 25 oktober 2023 heeft Woonzorg Tilburg haar zienswijze gegeven op zowel het concept ‘Rapport rechtmatigheidsonderzoek Woonzorg Tilburg’ als het concept ‘Rapport Vervolgonderzoek verbeterpunten Woonzorg Tilburg’.

2.30.

Op 6 december 2023 heeft de Gemeente een definitief ‘Rapport Rechtmatigheids-onderzoek Woonzorg Tilburg B.V.’ afgegeven (productie 62 Woonzorg Tilburg). Daarin is onder meer het volgende vermeld:
“(…)Hoofdstuk 6 Conclusies en Advies

6.1.

Conclusies

(…) Op basis van het onderzoek kan er worden geconcludeerd dat de cliënten, die in de periode 1 januari 2021 tot en met 31 december 2022 hun beschermd wonen indicatie bij de zorgaanbieder hebben verzilverd, niet de maatwerkvoorziening geleverd hebben gekregen waarop zij zijn aangewezen. Het onderzoek heeft structurele tekortkomingen geconstateerd inzake de levering van begeleiding en ondersteuning van beschermd wonen. (…) De tekortkomingen zijn als volgt;

Geringe personele beschikbaarheid.(…)
Structurele onjuistheden m.b.t. het registreren van het leveren van begeleiding en ondersteuning aan cliënten. (…)
Structureel leveren van onvoldoende begeleiding en ondersteuning aan cliënten. (…)
Structureel niet voldoen om cliënten in voldoende mate te voorzien van voeding en persoonlijke verzorging. (…)
Niet leveren van de dagbestedingsmodule.(…)

6.2.

Advies

Naar aanleiding van het onderzoek dat is uitgevoerd naar de rechtmatigheid van de ondersteuning van de zorgaanbieder in de periode 1 januari 2021 tot en met 31 december 2022 adviseren de toezichthouders het college van burgemeester en wethouders om:


Te overwegen om tot terugvordering over te gaan van de schade die de gemeente Tilburg heeft geleden doordat de zorgaanbieder ernstig tekort is geschoten in de nakoming van de overeenkomst. (…)”

2.31.

Daarnaast heeft de Gemeente op 6 december 2023 een ‘Rapport Vervolgonderzoek verbeterpunten Woonzorg Tilburg B.V.’ afgegeven (productie 64 Woonzorg Tilburg). In het rapport is onder meer het volgende vermeld:
“(…)Hoofdstuk 6 Conclusies(…)

6.1.

Conclusies(…)De zorgaanbieder is er niet in geslaagd om alle 22 verbeterpunten met de eerste prioriteit te verbeteren. Ze hebben vijf verbeterpunten verbeterd, vier verbeterpunten deels verbeterd, twaalf verbeterpunten zijn niet verbeterd en één verbeterpunt is niet beoordeeld. (…)

De cliënten van de zorgaanbieder hebben niet de maatwerkvoorziening ontvangen waar zij recht op hebben. De maatwerkvoorziening is door de zorgaanbieder niet veilig, cliëntgericht en doelmatig verstrekt. (…)”

2.32.

De Gemeente heeft de twee rapporten met Siem gedeeld. Bij e-mail van 7 december 2023 heeft mevrouw [naam 5] van de Gemeente na de vraag van Woonzorg Tilburg waarom de rapporten gedeeld zijn met Siem aan Woonzorg Tilburg medegedeeld:
“(…)Ik heb de rapporten naar SIEM gestuurd, omdat zij ons om een advies hebben gevraagd m.b.t. onze ervaringen met Woonzorg Tilburg B.V. SIEM is geen externe partij, maar voor zowel u als voor ons een contractspartij. De gemeente Tilburg heeft ervoor gekozen om geen advies te geven maar de onderzoeken toe te sturen, zodat SIEM een oordeel kan vormen of zij u als onderaannemer willen contracteren. (…) SIEM heeft nu de rapporten vanuit ons maar ook eigen ervaringen waardoor zij in staat zijn om een keuze te maken om u wel of niet te contracteren. (…)”

2.33.

Als reactie heeft de advocaat van Woonzorg Tilburg bij e-mail van 7 december 2023 aan de Gemeente medegedeeld:
“(…) Het onderzoeksobject is cliënte en helemaal niemand anders. En dat betekent dat ook niemand anders dan het onderzoeksobject en de gemeente kennis horen te krijgen van de bevindingen van toezichthouder. (…)”

3.Het geschil

3.1.

Woonzorg Tilburg vordert - samengevat - na eisvermeerderingen bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, dat:

voor recht wordt verklaard dat de Gemeente jegens Woonzorg Tilburg toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van de op haar rustende verplichtingen voortvloeiende uit “Beschermd Wonen 2020” althans onrechtmatig heeft gehandeld jegens Woonzorg Tilburg,

de Gemeente wordt veroordeeld om aan Woonzorg Tilburg te betalen een bedrag van € 900.000,00, althans een door de rechtbank te bepalen bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente,

a. voor recht wordt verklaard dat de Gemeente met het handelen omschreven onder de

randnummers 72 tot en met 80 van de dagvaarding onrechtmatig jegens Woonzorg Tilburg heeft gehandeld,

de Gemeente wordt veroordeeld om binnen 48 uur na het te wijzen vonnis een overzicht te verstrekken van alle zorgaanbieders waarmee zij in de jaren 2022 en 2023 direct of indirect heeft gecontracteerd op het gebied van het verzorgen van woon- en thuisbegeleiding van jongvolwassenen en volwassenen met een licht verstandelijke handicap dan wel een GGZ-indicatie (LVG en/of psychiatrische diagnose) op straffe van een dwangsom,

de Gemeente wordt veroordeeld om binnen 48 uur na het te wijzen vonnis een uitputtend overzicht te verstrekken van de met de onder sub b beschreven zorgaanbieders gemaakte afspraken over aanwezigheidsdiensten, op straffe van een dwangsom,

de Gemeente wordt veroordeeld om aan Woonzorg Tilburg te betalen een bedrag van € 18.459,00 vermeerderd met een bedrag van € 274,75 per week vanaf 1 juli 2023 en vermeerderd met de wettelijke rente en vermeerderd met de geleden vermogensschade van € 959,59,

IV de Gemeente wordt veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 50.000,00, althans een door de rechtbank te bepalen bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente,

V
Primair, de Gemeente wordt veroordeeld om maandelijks voor het verstrijken van de laatste dag van de maand, een lijst te verstrekken voorzien van geanonimiseerde NAW gegevens, telefoonnummers(s) en emailadres van alle cliënten die in het kader van de Wmo in zorg kunnen worden genomen met betrekking tot woon- en thuisopleiding van jongvolwassenen (18+) en volwassenen met een lichtverstandelijke handicap dan wel een ggz-indicatie op straffe van een dwangsom,
Subsidiair, de Gemeente wordt veroordeeld Siem schriftelijk de opdracht te geven tot verstrekking van de gegevens zoals hiervoor primair genoemd, op straffe van een dwangsom,

VI
Primair, de Gemeente wordt veroordeeld om Siem schriftelijk opdracht te geven c.q. schriftelijk te bevestigen dat Woonzorg Tilburg deel uit dient te maken van de definitieve selectie van aanbieders waarmee Siem in het kader van het ‘inkoopspoor beschermd wonen” zal contracteren voor de toekomst, op straffe van een dwangsom,
Subsidiair, de Gemeente wordt veroordeeld om Siem schriftelijk te berichten dat er zijdens de Gemeente geen bezwaren tegen Woonzorg Tilburg bestaan die aan het voornemen van Siem om met Woonzorg Tilburg een langdurige samenwerkingsrelatie aan te gaan in het kader van het ‘inkoopspoor beschermd wonen’ te contracteren voor de toekomst, op straffe van een dwangsom;

VII voor recht wordt verklaard dat de Gemeente met het verstrekken van het ‘Rapport rechtmatigheidsonderzoek Woonzorg Tilburg’ en het ‘Rapport vervolgonderzoek verbeterpunten Woonzorg Tilburg’ d.d. 6 december 2023 aan Siem onrechtmatig jegens Woonzorg Tilburg heeft gehandeld,

VIII de Gemeente wordt veroordeeld tot vergoeding van alle door Woonzorg Tilburg geleden schade, nader op te maken bij staat en vermeerderd met de wettelijke rente,

IX de Gemeente wordt veroordeeld in de proceskosten.

3.2.

De Gemeente voert verweer. De Gemeente concludeert tot niet-ontvankelijkheid van Woonzorg Tilburg, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van Woonzorg Tilburg, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Woonzorg Tilburg in de kosten van de procedure, vermeerderd met de wettelijke rente.

3.3.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

4.De beoordeling

Formeel verweer

4.1.

Woonzorg Tilburg heeft ter zitting een eiswijziging gedaan ten aanzien van vordering II, waartegen de Gemeente bezwaar heeft gemaakt. Ingevolge artikel 130 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), is zolang de rechter nog geen eindvonnis heeft gewezen, de eiser bevoegd zijn eis of de gronden daarvan schriftelijk, bij conclusie of akte ter rolle, te veranderen of te vermeerderen. De gedaagde is bevoegd hiertegen bezwaar te maken, op grond dat de verandering of vermeerdering in strijd is met de eisen van een goede procesorde.

4.2.

De rechtbank is van oordeel dat de eiswijziging hier geen strijd met de goede procesorde oplevert. Voor een deel is de eiswijziging gelegen in nieuwe maanden wegens het verstrijken van tijd. Maar de eiswijziging ziet ook op extra leegstand met een correctie op huur, hetgeen een nieuw element is. Ter zitting heeft de rechtbank de Gemeente erop gewezen dat indien wordt toegekomen aan een schadecomponent zij nog mag reageren na een tussenvonnis. Hierdoor wordt het beginsel van hoor en wederhoor in acht genomen. De wijziging van eis is, zoals ter zitting aan partijen medegedeeld, daarom toegelaten.
Vorderingen I en II

4.3.

Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente met het instellen van het onderzoek en het vormgeven van het onderzoek toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit de overeenkomst danwel een onrechtmatige daad heeft gepleegd. Daarom is volgens Woonzorg Tilburg het instellen van de cliëntenstop en het handhaven van de cliëntenstop ook onrechtmatig, ook na beëindiging van de overeenkomst. De voortzetting van het onderzoek is onrechtmatig. Daarnaast heeft de Gemeente onrechtmatig gehandeld door in strijd met de postcontractuele trouw er voor te zorgen dat Woonzorg Tilburg geen cliënten kreeg. De schade die Woonzorg Tilburg als gevolg daarvan lijdt moet dan ook door de Gemeente worden vergoed.

Instellen van het onderzoek

4.4.

Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente aan de haal is gegaan met anonieme klachten en dat het onzorgvuldig is van de Gemeente om op grond daarvan een onderzoek te starten. Volgens Woonzorg Tilburg had het onderzoek achterwege kunnen blijven als de Gemeente in gesprek was gegaan met haar over de klager. Woonzorg Tilburg stelt dat het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden en hoor en wederhoor ten onrechte achterwege is gebleven.

4.5.

De Gemeente betwist tekort te zijn geschoten in de nakoming van verplichtingen dan wel dat zij onrechtmatig heeft gehandeld bij het instellen van het onderzoek omdat zij verantwoordelijk is voor de ondersteuning en daar een controlebevoegdheid voor heeft. De Gemeente voert aan dat er meerdere klachten bij haar binnen waren gekomen, die voldoende aanleiding gaven tot het onderzoek.

4.6.

De rechtbank stelt voorop dat de Gemeente verantwoordelijk is voor uitvoering van de Wmo en de kwaliteit ervan (artikel 2.1.1 Wmo). Het college van burgemeester en wethouders moet toezichthouders aanwijzen om toezicht te houden op naleving van de Wmo (artikel 6.1 Wmo). De Gemeente heeft in het kader van de Wmo een uitvoerende en toezichthoudende taak.

4.7.

Het toezicht ziet op het toetsen van de verplichting van de Wmo dat de aangeboden zorg van goede kwaliteit is en daaronder wordt veilige, doeltreffende, doelmatige en clientgerichte zorg verstaan (artikel 3.1 Wmo). De met toezicht belaste personen zijn toezichthouder in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht (artikel 5:11 Awb) en hebben in beginsel de daarin vastgelegde verplichtingen en bevoegdheden. Daaronder valt de bevoegdheid om binnen een gestelde termijn alle medewerking te verlangen voor wat nodig is voor uitvoering van zijn taak (artikel 5:20 Awb). Daarbij dient de toezichthouder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen en dat is ook van toepassing op de feitelijke handelingen van de toezichthouder.

4.8.

De uitvoering van de Wmo heeft de Gemeente hier uitbesteed aan Woonzorg Tilburg door daar een private overeenkomst mee te sluiten. Bij de uitvoering van die overeenkomst geldt dat de Gemeente ook de beginselen van behoorlijk bestuur in acht dient te nemen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever de gemeente
ookde mogelijkheid heeft willen geven om toezicht te houden op bij overeenkomst afgesproken verplichtingen door middel van de toezichtbevoegdheden van de Awb.

4.9.

In artikel 13.1 van de overeenkomst is opgenomen dat het de opdrachtgever is toegestaan om onverwachte controles te verrichten op de wijze van uitvoering van de overeenkomst. Deze bevoegdheid is bovendien ook onder H5 van het Programma van Eisen (bijlage 1 bij de overeenkomst) vermeld. Daarnaast heeft de Gemeente op grond van de Wmo de bevoegdheid een onderzoek in te stellen zonder dat er klachten zijn. De Gemeente heeft zelfs de verplichting om te controleren of de aangeboden voorzieningen van voldoende kwaliteit zijn.

Dat de Gemeente aan de haal is gegaan met anonieme klachten is door Woonzorg Tilburg niet onderbouwd en dat is niet komen vast staan. De Gemeente heeft ter zitting onweersproken aangevoerd van meerdere personen klachten te hebben ontvangen. In het overgelegde definitieve rapport van 25 juli 2023 zijn in Hoofdstuk 3 verschillende signalen genoemd die aanleiding hebben gegeven voor het onderzoek, zoals gebreken aan het gebouw, geen begeleiding aan een client en meer uren geïndiceerd dan nodig en die uren niet kunnen leveren. Ter zitting heeft de Gemeente medegedeeld de klachten gewogen te hebben alvorens een onderzoek te starten. Daarmee kan niet worden vastgesteld dat het starten van het onderzoek onzorgvuldig en onevenredig was.

Dat starten van het onderzoek is ook niet onzorgvuldig en onevenredig, om de reden dat de Gemeente geen gesprek heeft gehad met Woonzorg Tilburg voor aanvang van het onderzoek zoals volgens Woonzorg Tilburg had moeten gebeuren omdat dan misverstanden uit de wereld zouden zijn geholpen. De Gemeente was namelijk niet verplicht tot een dergelijk gesprek. Schending van het beginsel van hoor en wederhoor is niet aan de orde.

Het door de Gemeente in een e-mail noemen van een ‘fraudeonderzoek’ was niet juist, maar de Gemeente heeft onweersproken aangevoerd dat recht te hebben gezet met het maken van excuses, zodat er geen aanleiding is daar een consequentie te verbinden.

Gelet op het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat de Gemeente bij het instellen van het onderzoek in strijd heeft gehandeld met het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Het beginsel van hoor en wederhoor is niet geschonden. Dit betekent dat de Gemeente met het starten van het onderzoek niet toerekenbaar tekort is geschoten of onrechtmatig heeft gehandeld.

Vormgeven onderzoek

4.10.

Woonzorg Tilburg verwijt de Gemeente dat het gestarte onderzoek niet geprotocolleerd was, waardoor het onderzoek alle kanten op ging en daarnaast dat door schending van verschillende beginselen er geen voldragen, objectief en onafhankelijk onderzoek heeft plaatsgevonden.

geen protocol4.11. Woonzorg Tilburg stelt dat er geen geprotocolleerd onderzoek was omdat ontbrak: 1. een plan van aanpak, 2. de vraagstelling, 3. de opzet van het onderzoek, 4. het juridisch toetsingskader, 5. de protocollering van de onderzoeken, 6. het uiteenzetten van de rechten van betrokkenen en 7. een timeframe.

4.12.

De Gemeente voert aan dat het onderzoek wel is gebaseerd op een protocol omdat uit de overeenkomst en het daarin genoemde Programma van Eisen volgt waar Woonzorg Tilburg aan dient te voldoen.

4.13.

De rechtbank begrijpt dat Woonzorg Tilburg bedoelt te stellen dat ze niet wist waar ze aan toe was zowel qua proces van onderzoek als ten aanzien van de punten waarop ze beoordeeld zou worden. Het proces van onderzoek, zijnde het plan van aanpak, volgt echter uit de e-mail van de Gemeente van 16 maart 2021 (productie 5 dagvaarding). Daarin staat dat het onderzoek bestaat uit een analyse van documenten, interviews met medewerkers en cliënten, waarna een oordeel wordt gegeven of de organisatie voldoet aan de gestelde eisen. De punten van beoordeling volgen uit de overeenkomst en het Programma van Eisen dat daarvan onderdeel uitmaakt en waarin eisen staan waar Woonzorg Tilburg aan dient te voldoen. Er was geen onderzoeksprotocol of een timeframe, maar daartoe was ook geen verplichting en dat is dan ook geen toerekenbare tekortkoming of onrechtmatig handelen van de Gemeente. Daarnaast valt niet in te zien waarom de Gemeente in het kader van het onderzoek geen aanvullende vragen mocht stellen of (verdere) stukken mocht opvragen zoals Woonzorg Tilburg lijkt te stellen. Te meer nu de Gemeente ter zitting onweersproken heeft aangevoerd steeds niet de gewenste informatie te hebben ontvangen van Woonzorg Tilburg zodat zij die daarom opnieuw vroeg.

niet voldragen, objectief en onafhankelijk wegens schending beginselen4.14. Woonzorg Tilburg stelt dat er geen voldragen onderzoek heeft plaatsgevonden. Voor zover Woonzorg Tilburg daarmee bedoelt te stellen dat de inhoud niet klopt dan wordt daaraan voorbij gegaan omdat die stelling onvoldoende concreet is onderbouwd. Het enkele feit dat Woonzorg Tilburg en de Gemeente het niet eens zijn met elkaar over verschillende punten (zoals over uren van feitelijk verleende ondersteuning) betekent niet dat het rapport niet klopt. Daarbij komt dat het ten aanzien van de onderbouwing niet aan de rechtbank is om uit de hoeveelheid van stukken af te leiden wat er aan het rapport inhoudelijk niet deugt en waarom. De rechtbank merkt op dat producties dienen ter onderbouwing van de ingenomen stellingen, maar niet ter vervanging daarvan. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad hebben partijen een zogenoemde wegwijsplicht. Het is aan Woonzorg Tilburg om de door haar overgelegde stukken te duiden in het licht van haar stellingen, en niet aan de Gemeente of de rechtbank om daar zelf (verder) in te gaan zoeken. Het staat de rechtbank niet vrij om daaruit zelfstandig onjuistheden te destilleren (onder meer ECLI:NL:HR:2017:404).

4.15.

Om (verder) te onderbouwen dat geen voldragen onderzoek heeft plaatsgevonden, noemt Woonzorg Tilburg acht verschillende beginselen die volgens haar zijn geschonden. Op deze beginselen wordt hierna ingegaan.

1. ontbreken van hoor en wederhoor

4.16.

Woonzorg Tilburg stelt dat hoor en wederhoor meer dan eens ontbraken, hetgeen de Gemeente betwist. De rechtbank is van oordeel dat los van het feit dat een onderbouwing van het verwijt over onvoldoende hoor en wederhoor ontbreekt, geldt dat Woonzorg Tilburg wel op diverse momenten in de gelegenheid is gesteld om haar visie te geven en gehoord te worden. Dit door middel van herhaalde verzoeken tot toezending van stukken, het gesprek van 17 maart 2022 alsmede de gelegenheid voor het geven van een zienswijze op het conceptrapport waarin ook mededelingen van medewerkers in interviews zijn genoemd. Dat wederhoor niet heeft plaatsgevonden op de voorwaarden zoals Woonzorg Tilburg wenste, betekent niet dat het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. Zoals eerder overwogen mocht de Gemeente een onderzoek instellen, ook zonder klachten of eerst een gesprek met Woonzorg Tilburg. Hierdoor valt niet in te zien dat het beginsel van hoor en wederhoor geschonden is.

2. ontbrekende verslagen van interviewsWoonzorg Tilburg stelt dat verslagen van afgenomen interviews en het horen van haar ontbraken, maar dit enkele feit maakt nog niet dat het onderzoek onzorgvuldig is. Woonzorg Tilburg wist op basis van het (concept)rapport wat er gezegd is en Woonzorg Tilburg heeft niet toegelicht welke vermeldingen in het rapport van wat gezegd is tegen de toezichthouders onjuist is.

5. fair play beginselWoonzorg Tilburg stelt dat het fair play beginsel is geschonden wegens de weigering van een advocaat, maar wanneer dit is geweest is niet toegelicht. Voor zover Woonzorg Tilburg ook bedoelt te stellen dat het fair play beginsel is geschonden omdat de Gemeente bij het gesprek op 3 maart 2022 de aanwezigheid van mevrouw [naam 1] verlangde in plaats van de teammanager, geldt dat dit niet op gaat. De toezichthouder heeft in een e-mail van 2 maart 2022 aan de advocaat van Woonzorg Tilburg toegelicht graag een gesprek te willen met mevrouw [naam 1] omdat zij contractpartij is en zij zich kan laten bijstaan door haar advocaat (productie 12 dagvaarding). Deze handelswijze komt de rechtbank niet onredelijk voor.

6. afhankelijkheidsrelatieOok stelt Woonzorg Tilburg dat het onderzoek niet onafhankelijk was, hetgeen de Gemeente erkent. De wijze van toezicht is echter mogelijk volgens de Wmo en dat maakt niet dat er geen sprake is van een objectief of niet voldragen onderzoek.

8. geen inzicht in onderzoeksmethode

4.20.

Woonzorg Tilburg stelt dat er door de Gemeente ten onrechte geen inzicht is gegeven in de gehanteerde onderzoeksmethode (steekproeven, benchmarken). Voor zover Woonzorg Tilburg hiermee de minimale uren aan zorg die de Gemeente noemt bedoelt, geldt dat de Gemeente heeft toegelicht uit te zijn gegaan van de in bijlage 1 van de overeenkomst genoemde Arrangementbeschrijving waar een bandbreedte staat van 9,5-12 uur (feitelijke) ondersteuning die per week moet worden gegeven, hetgeen ook in het rapport is toegelicht. Niet gesteld of gebleken is dat dit onredelijk is. Daarnaast staat in het rapport dat de steekproef ziet op vier cliënten en blijkt daaruit welke gegevens gevraagd zijn.

3. subjectieve mening, 4. onjuist feitencomplex, 7. wijzigingen/commentaar niet in rapport verwerkt

4.21.

Woonzorg Tilburg stelt ook dat ten onrechte de subjectieve mening van onderzoekers meer dan eens in het rapport staat en dat het feitencomplex niet volledig en nauwkeurig is weergegeven. Verder stelt Woonzorg Tilburg dat de tijdens het onderzoek doorgevoerde verbeteringen en haar commentaar niet volledig verwerkt zijn in de rapportage. De rechtbank is van oordeel dat Woonzorg Tilburg de stellingen ter onderbouwing van deze beginselen onvoldoende met feiten en omstandigheden heeft toegelicht. Aan de gestelde schending wordt dan ook als onvoldoende onderbouwd voorbij gegaan.

4.22.

Op grond van het voorgaande is ook de manier waarop het onderzoek is vormgegeven niet onzorgvuldig en dus geen toerekenbare tekortkoming of onrechtmatig handelen van de Gemeente.

Cliëntenstop4.23. Omdat geen sprake is van een toerekenbare tekortkoming of onrechtmatig handelen bij het onderzoek, is dus ook het opleggen van de cliëntenstop niet onrechtmatig. Het opleggen van de cliëntenstop lag in risicovolle omstandigheden zoals verwoord in de brief van 24 februari 2022 en die omstandigheden zijn door Woonzorg Tilburg niet (voldoende gemotiveerd) weersproken. De Gemeente had dus goede gronden om een cliëntenstop op te leggen. Daarnaast heeft de Gemeente de cliëntenstop na het rapport van 25 juli 2022 terecht gehandhaafd met de brief van 26 juli 2022. Woonzorg Tilburg heeft onvoldoende onderbouwd dat de risicovolle omstandigheden die zij moest verbeteren onterecht waren of op dat moment (allemaal) waren verbeterd. Woonzorg Tilburg kon niet volstaan met de enkele verwijzing naar ‘verbeterpunten visie Woonzorg Tilburg en nadere toelichting 2022’ en een verbeterplan. Uit de rapporten van 6 december 2023 blijkt juist dat de verbeterpunten nog steeds niet waren opgelost.

4.24.

Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente de cliëntenstop er in ieder geval eind augustus 2022 af had moeten halen. Dit omdat de Gemeente niet tot ontbinding van de overeenkomst is overgegaan, zoals in het rapport van 25 juli 2022 is geadviseerd aan het college van burgemeester en wethouders, en er daarom vanuit moet worden gegaan dat risicovolle omstandigheden waren opgelost. De rechtbank volgt Woonzorg Tilburg hierin niet. Woonzorg Tilburg heeft ter zitting erkend dat er na de brief van de Gemeente van 26 juli 2022 met handhaving van de cliëntenstop steeds contact was over informatie die de Gemeente nog wilde ontvangen. Door dit voortdurende contact moest Woonzorg Tilburg begrijpen dat de tot dan door de Gemeente ontvangen informatie onvoldoende was om te oordelen dat de risicovolle omstandigheden waren opgelost. Gelet daarop mocht Woonzorg de cliëntenstop handhaven en de Gemeente was niet verplicht om tot het zwaardere middel van ontbinding van de overeenkomst over te gaan. Ontbinding van de overeenkomst is door de toezichthouders in het rapport ook enkel als advies aan de Gemeente gegeven.

4.25.

Woonzorg Tilburg stelt ook dat de Gemeente niet conform artikel 5.2 van de Algemene Inkoopwaarden als een goed opdrachtgever heeft gehandeld vanwege het opleggen van de cliëntenstop. De rechtbank volgt Woonzorg Tilburg hierin evenmin. Als toezichthouder mocht de Gemeente maatregelen nemen, waaronder de cliëntenstop, en daar past dan vanzelfsprekend geen verplichting meer bij voor de Gemeente om gedurende die stop ervoor te zorgen dat cliënten bij Woonzorg Tilburg konden worden geplaatst door periodiek lijsten van potentiële cliënten te verstrekken.

Voortzetting onderzoek

4.26.

Woonzorg Tilburg stelt dat ook bij het onderzoek dat in 2023 doorging een plan van aanpak en de protocollering van het onderzoek ontbraken en daarmee onrechtmatig is gehandeld. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet juist. In de brief van de Gemeente van 29 december 2022 (productie 37 dagvaarding) waarin een vervolgonderzoek is aangekondigd staat vermeld waaruit het onderzoek zal bestaan (plan van aanpak), namelijk het aanleveren van gegevens, interviews en een internetonderzoek. Ook hier geldt dat een onderzoeksprotocol of timeframe geen verplichting was van de Gemeente en de Gemeente nadere vragen mocht stellen en/of documenten mocht opvragen omdat het eerder verzochte volgens haar toen ook niet voldeed.

Postcontractuele trouw

4.27.

Woonzorg Tilburg beroept zich op de postcontractuele trouw en stelt dat de Gemeente ook na 1 januari 2023 lijsten met potentiële cliënten diende door te sturen aan haar. Zeker omdat Woonzorg Tilburg onderaannemer van Siem was. De rechtbank is met de Gemeente van oordeel dat zij hiertoe geen verplichting had en in redelijkheid hoefde de Gemeente na beëindiging van de overeenkomst hiertoe niet over te gaan. Het was aan Siem om te bepalen of ze beschermd wonen door een onderaannemer liet plaatsvinden.

4.28.

Ook stelt Woonzorg Tilburg dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld na 1 januari 2023 door de cliëntenstop materieel te handhaven. Dit omdat Woonzorg Tilburg geen lijsten meer ontving van de Gemeente dan wel de Gemeente de instructie aan Siem heeft gegeven om geen lijsten meer te verstrekken aan Woonzorg Tilburg. Woonzorg Tilburg verwijst ter onderbouwing van de instructie naar een verklaring van mevrouw [naam 2] en een e-mail van Siem van 14 juni 2023.

4.29.

De Gemeente betwist dat er in 2023 een verplichting was voor haar om lijsten te verstrekken aan Woonzorg Tilburg en zij betwist aan Siem de instructie te hebben gegeven geen lijsten te verstrekken aan Woonzorg Tilburg.

4.30.

De rechtbank is van oordeel dat uit de door Woonzorg Tilburg overgelegde verklaring van mevrouw [naam 2] (productie 46) niet blijkt van een instructie van de Gemeente aan Siem omdat daarover door mevrouw [naam 2] niets wordt gezegd.

In de e-mail van de Siem van 14 juni 2023 (productie 49) staat als reactie op een e-mail van mevrouw [naam 2] van Woonzorg Tilburg (zie 2.22) dat zij eerst wil afstemmen met de Gemeente. Hieruit kan ook geen erkenning van een instructie van de Gemeente om niemand te plaatsen bij Woonzorg Tilburg worden gelezen.

In de e-mail van mevrouw [naam 2] van Woonzorg Tilburg van 13 juni 2024 staat overigens dat Siem een kortdurend contract aan wil bieden en dus niet dat er geen cliënten mogen worden geplaatst.

De voornoemde stukken staven de stelling van Woonzorg Tilburg dat de Gemeente aan Siem instructie heeft gegeven geen lijsten te verstrekken aan Woonzorg Tilburg in het geheel niet. De stellingen die Woonzorg Tilburg over de instructie inneemt zijn verder onvoldoende concreet en te vaag. Hierdoor heeft Woonzorg Tilburg de gestelde instructie onvoldoende onderbouwd en wordt niet aan bewijslevering toegekomen. Dit betekent dat strijd met de post contractuele goede trouw of onrechtmatig handelen na 1 januari 2023 niet is komen vast te staan.

Conclusie

4.31.

Conclusie van het voorgaande is dat de vorderingen I en II worden afgewezen omdat geen sprake is van toerekenbaar tekort schieten of onrechtmatig handelen van de Gemeente.

Vordering III

4.32.

Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente toerekenbaar tekort is geschoten danwel onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door langere bereikbaarheidsdiensten te verlangen welke bereikbaarheid zij bij andere zorgaanbieders niet verlangt. Woonzorg Tilburg stelt de personeelsbezetting op alle locaties fors te hebben uitgebreid na de ingestelde cliëntenstop, waaronder door de week eerst tot 21.00 uur en later tot 23.00 uur, en dat dit extra personeelskosten met zich meebracht.

4.33.

De Gemeente betwist langere bereikbaarheidsdiensten te hebben verlangd van Woonzorg Tilburg, maar de uitbreiding bij Woonzorg Tilburg met avonddiensten niet gek te vinden omdat sprake is van een complexe doelgroep en cliënten overdag bezigheden hebben.

4.34.

De rechtbank begrijpt dat Woonzorg Tilburg zich beroept op strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ter zitting heeft Woonzorg Tilburg echter erkend dat de Gemeente niet concreet heeft geëist dat er personeel bij haar aanwezig moet zijn tot 23.00 uur. De wijze van uitbreiding van uren is dan ook de keuze van Woonzorg Tilburg omdat ze meende dat ze dan tegemoet zou komen aan klachten die aan de cliëntenstop ten grondslag lagen. Omdat Woonzorg Tilburg, net als de andere zorgaanbieders, vrij is om uren in te delen, kan niet geconcludeerd worden dat sprake is van gelijke gevallen. Dat zorgaanbieders niet 1 op 1 met elkaar gelijk zijn te stellen, heeft Woonzorg Tilburg niet betwist, zodat bovendien geen gelijkheid kan worden vastgesteld. Hierdoor gaat het beroep op strijd met het gelijkheidsbeginsel niet op.

4.35.

Ter zitting heeft Woonzorg Tilburg nog gesteld dat de Gemeente haar had moeten waarschuwen dat de uitbreiding van uren zoals ze hanteerde niet had gehoeven en volstaan kon worden met bijvoorbeeld aanwezigheidsdiensten tot 21.00 uur. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet juist omdat Woonzorg Tilburg vrij was in de wijze van uren invullen, zolang er maar voldoende begeleiding wordt gegeven en voldaan wordt aan de overeenkomst. Woonzorg Tilburg heeft ook niet betwist dat de personeelsbezetting aanvankelijk te weinig was om daarmee voldoende begeleiding te kunnen geven.

4.36.

Het voorgaande leidt ertoe dat de gevorderde verklaring voor recht en gevorderde schade niet toewijsbaar zijn (vorderingen III a en d). Om dezelfde redenen worden ook de vorderingen met betrekking tot het verstrekken van een overzicht en stukken van andere zorgaanbieders afgewezen (vorderingen III b en c).

Vordering IV

4.37.

Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente dwangsommen van totaal € 50.000,00 verschuldigd is omdat zij geen materiële uitvoering heeft gegeven aan het kort gedingvonnis van 21 december 2022. Woonzorg Tilburg voert hiertoe aan dat zij geen cliëntenlijsten heeft ontvangen van de Gemeente of Siem om cliënten te benaderen.

4.38.

De Gemeente betwist de gevorderde dwangsommen verschuldigd te zijn omdat zij uitvoering heeft gegeven aan het vonnis door de schriftelijke mededeling van 21 december 2022 aan Woonzorg Tilburg dat de cliëntenstop is opgeheven.

4.39.

De rechtbank stelt voorop dat de beoordeling of er dwangsommen zijn verbeurd dient te worden vastgesteld door uitleg van het vonnis waartoe dat vonnis precies verplicht en te toetsen of de Gemeente daaraan heeft voldaan. Het dictum van een uitspraak moet worden uitgelegd in het licht en met inachtneming van de overwegingen die tot de beslissing hebben geleid (Hoge Raad 27 juni 2014, ECLI:NL:HR:2014:1532).

4.40.

In overweging 4.6 van het kort gedingvonnis is vermeld dat de Gemeente de cliëntenstop dient op te heffen op de wijze zoals in het dictum is vermeld. Het dictum dient hierdoor uitgelegd te worden. In het dictum staat onder 5.1 dat de Gemeente de cliëntenstop dient op te heffen “door daarvan binnen 24 uur schriftelijk mededeling te doen aan Woonzorg Tilburg”. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden begrepen dan dat de Gemeente kon volstaan met een schriftelijke verklaring zoals ze met de brief van 21 december 2022 (productie 34 dagvaarding) heeft gedaan. De veroordeling kan niet worden gelezen als een materiele opheffing van de cliëntenstop in die zin dat de Gemeente (of indirect Siem) verplicht was om cliëntenlijsten te verstrekken aan Woonzorg Tilburg. Hiervoor bestaat geen enkel aanknopingspunt. Dit betekent dat de Gemeente geen dwangsommen heeft verbeurd. De vordering tot betaling van dwangsommen zal dan ook worden afgewezen.

Vorderingen V en VI

4.41.

Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente ten onrechte materieel de cliëntenstop laat voortbestaan door geen lijsten te verstrekken van personen die in aanmerking komen voor Wmo-zorg, hetgeen zij voor de cliëntenstop wel deed. Woonzorg Tilburg vordert dat de Gemeente (primair) wordt veroordeeld tot verstrekking van de cliëntenlijsten danwel (subsidiair) wordt veroordeeld aan Siem opdracht te geven die lijsten aan Woonzorg Tilburg te verstrekken. Daarnaast vordert Woonzorg Tilburg (primair) dat de Gemeente schriftelijk opdracht geeft/bevestigt dat zij deel uitmaakt van de definitieve selectie van Siem danwel (subsidiair) dat de Gemeente aan Siem bericht dat zij geen bezwaren heeft tegen een langdurige samenwerking met Siem in het kader van het ‘inkoopspoor beschermd wonen’.

4.42.

De Gemeente betwist de vorderingen en voert aan dat Woonzorg Tilburg geen recht heeft op lijsten omdat de overeenkomst per 1 januari 2023 is geëindigd en een grondslag dus ontbreekt. Daarnaast voert de Gemeente aan dat zij geen opdrachten aan Siem kan geven die ertoe strekken dat Siem verplicht is een onderaannemer in te zetten, dit omdat dat in strijd is met de contractsvrijheid en de regels van Europese aanbesteding.

4.43.

De rechtbank is van oordeel dat een grond voor toewijzing van de vorderingen ontbreekt. De overeenkomst tussen partijen is namelijk beëindigd per 1 januari 2023. De vorderingen zullen daarom worden afgewezen.
Vordering VII en VIII

4.44.

Woonzorg Tilburg stelt dat het door de Gemeente delen van de rapporten van 6 december 2023 met Siem onrechtmatig is. Zij stelt dat een derde geen inzage hoort te krijgen in de bevindingen van een toezichthouder naar Woonzorg Tilburg, ook al heeft de Gemeente met de derde een contractuele relatie. Woonzorg Tilburg stelt dat de Gemeente in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel.

4.45.

De Gemeente betwist onrechtmatig te hebben gehandeld en voert aan dat het rapport van een toezichthouder naar zijn aard geen geheim karakter heeft. De Gemeente voert aan dat verstrekking van de rapporten aan Siem geen openbaarmaking is omdat de rapporten niet aan iedereen zijn verstrekt. Van onzorgvuldig handelen is volgens de Gemeente geen sprake omdat de belangen van de bewoners op de locaties bij Woonzorg Tilburg zwaarder wegen dan de belangen van Woonzorg Tilburg. De Gemeente voert aan een adviserende rol te hebben naar Siem en in die context de rapporten met ook de zienswijzen daarop van Woonzorg Tilburg gedeeld te hebben.

4.46.

De rechtbank is allereerst van oordeel dat de Gemeente de rapporten niet openbaar heeft gemaakt omdat (zoals de Gemeente aanvoert) openbaar maken ziet op het publiceren van informatie die voor iedereen toegankelijk is. Hier heeft de Gemeente de twee rapporten van 6 december 2023 enkel met Siem gedeeld.

De rechtbank is van oordeel dat de vraag of het delen van de rapporten onrechtmatig is omdat in strijd met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel is gehandeld hier in het midden kan worden gelaten. Om te kunnen spreken van een onrechtmatige daad in de zin van artikel 6:162 BW is onder meer vereist dat er schade is. Dat er schade is geleden door Woonzorg Tilburg door het delen van de rapporten met Siem of dat er mogelijk schade wordt geleden is niet aannemelijk gemaakt. Vast staat dat Siem wist dat er een onderzoek liep van de Gemeente naar Woonzorg Tilburg doordat Woonzorg Tilburg dit (zoals zij ter zitting heeft aangegeven) zelf verteld had aan Siem en ze open kaart wilde spelen naar Siem daarover. Ook heeft Woonzorg Tilburg ter zitting aangegeven zelf het rapport van 25 juli 2022 gedeeld te hebben met Siem en de onderhavige rapporten zijn daar een voortzetting van. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien waarom Woonzorg Tilburg zonder het delen van de rapporten door de Gemeente (meer) cliënten van Siem toegewezen zou krijgen dan in de situatie dat die rapporten niet waren gedeeld. In de gehele voorgaande periode heeft Woonzorg Tilburg namelijk al geen cliënten toegewezen gekregen van Siem. Hierdoor bestaat er geen grond voor verwijzing naar de schadestaat en is er geen belang bij de gevorderde verklaring voor recht. Deze vorderingen worden dan ook afgewezen.

Proceskosten

4.47.

Woonzorg Tilburg is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

5.737,00

- salaris advocaat

€

7.004,00

(2 punt × € 3.502,00)

- nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

12.919,00

4.48.

De door de Gemeente gevorderde wettelijke rente ex artikel 6:119 BW over de proceskosten wordt toegewezen zoals in het dictum is vermeld.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen van Woonzorg Tilburg af,

5.2.

veroordeelt Woonzorg Tilburg in de proceskosten van € 12.919,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als Woonzorg Tilburg niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

5.3.

veroordeelt Woonzorg Tilburg tot betaling van de wettelijke rente ex artikel 6:119 BW over de proceskosten, als deze niet binnen 14 dagen na dagtekening van dit vonnis zijn voldaan, met ingang van de vijftiende dag na dit vonnis,

5.4.

verklaart dit vonnis voor wat betreft de proceskosten uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. Scheffers, mr. Baggel en mr. Goedegebuur, en in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2024.