ECLI:NL:RBZWB:2024:8130

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummers: BRE 24/190, 24/911, 24/772 en 24/441

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 november 2024 in de zaak tussen

[eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3]en
[eiser 4], uit [plaats 1] , eisers

(gemachtigde [eiser 3] : mr. D. Heuker of Hoek)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, verweerder

(gemachtigde: mr. S. Wuijts).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[vergunningshoudster] B.V.uit [plaats 2] (vergunninghoudster).

Inleiding

1. In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers met betrekking tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een communicatiemast ten behoeve van het GSM-rail netwerk aan [adres 1] in [plaats 1] ( [kadastrale aanduidingen] ).

1.1.

Met de bestreden besluiten van [adres 3] november 2023 en 4 december 2023 heeft het college de bezwaren van eisers, met aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard.

1.2.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

2. De rechtbank heeft de beroepen op 14 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eisers en de gemachtigde van [eiser 3] . Het college werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en namens vergunninghoudster was aanwezig [naam 1] , bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] van ProRail.

Totstandkoming van de besluiten

3. Op 17 februari 2022 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend bij het college voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een communicatiemast (van 39,9 meter hoog) ten behoeve van het GSM-rail netwerk aan [adres 1] in [plaats 1] . De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘het (ver)bouwen van een bouwwerk’ en ‘het handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’. Vergunninghoudster plaatst de communicatiemast voor haar opdrachtgever ProRail.

4. Bij besluit van 10 maart 2023 (primaire besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend.

5. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Zij wonen in de directe omgeving van de locatie waar de communicatiemast wordt geplaatst. [eiser 1] en [eiser 4] wonen respectievelijk aan [adres 2] en [adres 3] in [plaats 1] . [eiser 2] woont aan [adres 4] en [eiser 3] woont aan [adres 5] in [plaats 1] .

6. Op 31 augustus 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de Adviescommissie Algemene wet bestuursrecht Oosterhout (de commissie).

7. Op 23 oktober 2023 heeft de commissie een advies uitgebracht aan het college. Het advies luidt, voor zover hier van belang, om het primaire besluit in heroverweging te herroepen of gewijzigd in stand te laten, onder aanvulling van een nadere motivering.

8. In de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten met een aangepaste motivering.

Beoordeling door de rechtbank

9. De rechtbank beoordeelt of het college de omgevingsvergunning voor het plaatsen van een communicatiemast aan [adres 1] in [plaats 1] op goede gronden heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

10. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van motiveringsgebreken in de bestreden besluiten
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Belanghebbendheid

11. De rechtbank overweegt dat het college heeft gesteld dat eisers [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] op een afstand van respectievelijk (ongeveer) 240 meter, 140 meter, 106 meter en 280 meter van de vergunde communicatiemast wonen. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat dit (ongeveer) klopt. Daarnaast hebben eisers allemaal gesteld dat zij vanuit hun woning zicht zullen hebben op de communicatiemast. Het college heeft dat niet bestreden. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank sprake van gevolgen van enige betekenis en kunnen daarom alle eisers als belanghebbenden bij de vergunningverlening worden aangemerkt.^[1]

Wettelijk kader

12. De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.

12.1.

De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Bestemmingsplan

13. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Op basis van het bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming ‘Agrarisch met waarden-Landschap’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’, met de aanduidingen ‘milieuzone-boringsvrije zone en wetgevingszone-beperking veehouderij’.

Beroepsgronden

14. Eisers stellen dat het realiseren van deze communicatiemast een onaanvaardbare aantasting oplevert van hun woon- en leefklimaat. Zij voeren aan dat het college gelet op de voorkeursvolgorde voor locatiecriteria en de gebiedsspecifieke criteria uit het ‘Plaatsingsbeleid masten en antennes van de gemeente Oosterhout’ (het plaatsingsbeleid) geen omgevingsvergunning voor het plaatsen van de communicatiemast had mogen verlenen voor deze locatie. Volgens eisers is daarbij onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieve, minder invasieve, locaties en naar de mogelijkheid van het plaatsen van een lagere mast.

15. Eisers [eiser 2] en [eiser 4] hebben ook nog gewezen op de gevaarlijke overweg, de intensivering van het spoorgebruik en de toename van vervoer van gevaarlijke stoffen door bewoonde gebieden.

Standpunt van het college

16. Het college voert aan dat deze communicatiemast op deze locatie bij [plaats 1] gelet op het algemeen belang van een dekkend communicatienetwerk voor de veiligheid op het spoor noodzakelijk is. De vergunde locatie is volgens het college de meest geschikte locatie voor de mast. De aanvraag voldoet volgens het college aan de locatiecriteria en de gebiedsspecifieke criteria uit het plaatsingsbeleid omdat de mast wordt geplaatst langs een infrastructuurlijn. Omdat de mast een belangrijke functie heeft ten behoeve van het spoor is plaatsing langs de spoorlijn volgens het college ook een logische keuze. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de communicatiemast heeft het college een afweging gemaakt tussen enerzijds het algemeen belang om de mast te plaatsen en anderzijds de ruimtelijke belangen en de belangen van omwonenden. Het algemeen belang weegt hier volgens het college het zwaarst. Van een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van de omwonenden is geen sprake, aldus het college.

17. De gevaarlijke overweg, de intensivering van het spoorgebruik en de toename van vervoer van gevaarlijke stoffen door bewoonde gebieden spelen volgens het college geen rol bij de beoordeling van de vraag of de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de communicatiemast kan worden verleend.

Is de communicatiemast in strijd met het bestemmingsplan?

18. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijke bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

19. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt – kort gezegd – dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de aangevraagde activiteit niet voldoet aan (a) het Bouwbesluit, (b) de bouwverordening, of in strijd is met (c) het bestemmingsplan of (d) redelijke eisen van welstand.

20. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwen van de communicatiemast op deze locatie in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”, omdat alleen bouwwerken ten behoeve van de agrarische bestemming zijn toegestaan, die bovendien niet hoger mogen zijn dan 2,5 meter.

Is de communicatiemast in strijd met een goede ruimtelijke ordening?

21. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, geldt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

22. De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II. Tussen partijen is niet in geschil dat de communicatiemast met een hoogte van 39,9 meter voldoet aan artikel 4, aanhef en onder 5 van bijlage II van het Bor.

23. Tussen partijen is wel in geschil of het bouwen van de communicatiemast op deze locatie in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

24. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de ABRvS^[2]geldt dat de beslissing om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan al dan niet te verlenen een discretionaire bevoegdheid van het college is. Het discretionaire karakter van deze bevoegdheid brengt met zich dat het besluit tot het verlenen van een dergelijke omgevingsvergunning terughoudend moet worden getoetst. Dit betekent dat de rechter zich bij de toetsing moet beperken tot de vraag of het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen aan vergunninghoudster.

25. Om invulling te geven aan deze beleidsruimte heeft het college op 2 februari 2010 het plaatsingsbeleid vastgesteld. Hierin is, voor zover hier van belang, bepaald:

“1.2. Locatiecriteria

De volgende
voorkeursvolgordevoor plaatsing van een mast, antennes of camera’s e.d. wordt gehanteerd:

Op of aan bestaande masten, reclamemasten, windmolens, hoogspanningsmasten etc.

Op bedrijventerreinen;

In de onmiddellijke nabijheid van hoge gebouwen en bouwwerken, zoals windmolens, watertorens en licht- of reclamemasten;

Langs infrastructuurlijnen (bestaande masten en infrastructurele bouwwerken, bijv. matrixborden);

Bij of op sportcomplexen;

In recreatiegebieden;

in de directe nabijheid van woongebieden;

masten zijn in beginsel niet toegestaan in open nagenoeg onbebouwd gebied, natuurgebied en de woongebieden. Alleen als optie a t/m g aantoonbaar niet haalbaar zijn is medewerking bespreekbaar.

(…)

1.3.

Gebiedsspecifieke criteria

(…)

3. Buitengebied

(…)

Criteria
zuidelijkedeel:

a. Antenne-installaties dienen te worden gekoppeld aan de bestaande infrastructuur zoals de spoorwegverbinding en de snelweg;

b. plaatsing van antennes nabij woonbebouwing aan de rand van de kern van [plaats 1] dient te worden gemeden;

c. aansluiting dient te worden gezocht bij de bossen.”

Wordt voldaan aan de locatiecriteria?

26. Eisers stellen dat de omgevingsvergunning in strijd met de locatiecriteria uit het plaatsingsbeleid is verleend, omdat het college niet heeft aangetoond dat opties a t/m g zoals genoemd in artikel 1.2 niet haalbaar zijn. Volgens eisers heeft vergunninghoudster de communicatiemast op deze locatie aangevraagd omdat deze locatie eigendom is van ProRail. Zij hebben volgens eisers nauwelijks onderzoek gedaan naar alternatieve locaties.

27. Het college stelt dat uit onderzoek van vergunninghoudster naar voren is gekomen dat de vergunde locatie de meest geschikte locatie is voor de communicatiemast, omdat hier de dekking kan worden geoptimaliseerd, de juiste infrastructuur (eigen glasvezelnetwerk en bestaande energievoorzieningen) reeds aanwezig is en het stuk grond eigendom is van ProRail. Op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS^[3]kan een omgevingsvergunning voor een op zich aanvaardbare locatie worden geweigerd als er alternatieven zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college stelt dat niet is gebleken dat met de alternatieve locaties die eisers hebben genoemd een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt.

28. De rechtbank overweegt dat vergunninghoudster ter zitting heeft toegelicht dat uit onderzoek van ProRail is gebleken dat de communicatiemast dicht bij het spoor moet staan, binnen het gebied dat in de “Toelichting bouw nieuwe zendmast nabij [plaats 1] ten behoeve van GSM-R” van ProRail met een oranje cirkel is aangegeven
.De antennes moeten ‘vrij zicht’ hebben op het spoor, zonder obstructies en zij moeten zoveel mogelijk ‘in lijn’ staan met het spoor voor een goede ‘hand-over’. De rechtbank acht dit aannemelijk. Voor zover eisers dit betwisten, had het naar het oordeel van de rechtbank op hun weg gelegen om een tegenonderzoek in het geding te brengen, waaruit blijkt dat de antennes ook buiten het gebied dat is aangegeven met de oranje cirkel naar behoren zouden kunnen functioneren.

Nu eisers dat hebben nagelaten zal de rechtbank tot uitgangspunt nemen dat de oranje cirkel als het zoekgebied heeft te gelden. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of het college binnen dat zoekgebied de locatiecriteria uit artikel 1.2 van het plaatsingsbeleid op de juiste manier heeft gehanteerd.

29. De rechtbank overweegt dat het college in het verweerschrift heeft gesteld dat de communicatiemast voldoet aan de locatiecriteria omdat deze conform artikel 1.2, onder d, van de locatiecriteria is geplaatst langs een infrastructuurlijn, namelijk het spoor. De rechtbank stelt vast dat dit klopt en dat niet is gebleken dat er binnen het zoekgebied locaties aanwezig zijn als bedoeld onder a tot en met c, die hoger in de voorkeursvolgorde staan. De rechtbank concludeert dan ook dat het college op grond van de locatiecriteria haar medewerking kon verlenen aan het plaatsen van de communicatiemast op deze locatie.

Aan de vraag of optie a tot en met g aantoonbaar niet haalbaar zijn, zoals bedoeld onder artikel 1.2 onder h, komt de rechtbank hier dus niet toe.

30. Aangezien het college deze motivering niet ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden besluiten, maar pas in het verweerschrift als motivering heeft opgenomen, kleeft er een motiveringsgebrek aan de bestreden besluiten. De rechtbank zal het gebrek niet passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelet op het hiernavolgende.

Wordt voldaan aan de gebiedsspecifieke criteria?

31. Vervolgens dient beoordeeld te worden of het college de gebiedsspecifieke criteria uit het plaatsingsbeleid op de juiste manier heeft gehanteerd. Eisers hebben in dat verband aangevoerd dat de voorgenomen locatie van de communicatiemast zich aan de rand van twee aangelegde woonwijken in de kern van [plaats 1] bevindt ( [straat 1] en [straat 2] ). De verleende omgevingsvergunning is volgens eisers dus in strijd is met het gebiedsspecifieke criterium voor het zuidelijke deel van het buitengebied: dat plaatsing van antennes nabij woonbebouwing aan de rand van de kern van [plaats 1] dient te worden gemeden.

32. De aanvraag voldoet volgens het college wel aan de gebiedsspecifieke criteria voor het zuidelijke deel van het buitengebied omdat de mast wordt geplaatst langs een infrastructuurlijn (voorwaarde a). Aan de voorwaarde dat plaatsing van antennes nabij woonbebouwing aan de rand van de kern van [plaats 1] dient te worden gemeden (voorwaarde b) moet volgens het college geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, omdat de reden dat deze voorwaarde in het beleid is opgenomen niet meer is te achterhalen. Het college wijst er daarbij op dat het beleid uit 2010 dateert en dat [plaats 1] in de jaren daarna in de richting van het spoor is uitgebreid.

33. De rechtbank stelt vast dat aan voorwaarde a van de gebiedsspecifieke criteria voor het zuidelijke deel van het buitengebied wordt voldaan, omdat de mast wordt geplaatst langs een infrastructuurlijn. Dat ook wordt voldaan aan voorwaarden b en c is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende onderbouwd door het college. De mast is immers vergund op een locatie nabij woonbebouwing aan de rand van de kern van [plaats 1] en er is geen aansluiting gezocht bij bossen.

34. In de toelichting op de gebiedsspecifieke criteria voor het buitengebied (onder 3) is opgenomen dat er gevallen kunnen zijn “
waarbij de plaatsing absoluut noodzakelijk is om “witte vlekken” in de dekking te voorkomen. Dit betekent dat wel moet worden aangetoond dat er geen alternatieven voorhanden zijn.” De rechtbank overweegt dat die situatie hier mogelijk aan de orde is. Het college heeft gesteld dat zij onderzoek heeft gedaan naar diverse alternatieve locaties, maar dat er geen alternatieve locaties zijn (binnen het zoekgebied) waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt. Het college heeft echter nagelaten om dit te onderbouwen met stukken, waaruit blijkt welke alternatieve locaties zijn onderzocht en wat de bevindingen van dat onderzoek precies waren. De stukken waar vergunninghoudster tijdens de zitting aan heeft gerefereerd, zijn bij eisers en de rechtbank niet bekend. Ook op dit punt kleeft er naar het oordeel van de rechtbank dus een motiveringsgebrek aan de bestreden besluiten.

Bestuurlijke lus

35. Zoals hiervoor is geoordeeld, zijn de bestreden besluiten op twee punten in strijd met het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in een bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van de nu bestreden besluiten. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.

36. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na datum van verzending van deze uitspraak, meedelen aan de rechtbank of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen zes weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op de beroepen.

37. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt het college op binnen
twee wekenna de datum van verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt het college in de gelegenheid om binnen
zes wekenna de datum van verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 22 november 2024 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijke bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt – kort gezegd – dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de aangevraagde activiteit niet voldoet aan (a) het Bouwbesluit, (b) de bouwverordening, of in strijd is met (c) het bestemmingsplan of (d) redelijke eisen van welstand.

Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

De hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).

Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.

Artikel 4, aanhef en vijfde lid van bijlage II behorende bij het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking komen:

5. een antenne-installatie, mits niet hoger dan 40 m;

Tussenuitspraak over motiveringsgebreken bij vergunning voor communicatiemast langs spoorlijn