Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/3372
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 januari 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , tevens h.o.d.n. [bedrijf 1] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.S. Namjesky),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een last onder dwangsom die het college met het besluit van 12 september 2022 aan haar heeft opgelegd vanwege het gebruik van de achtertuin van het perceel [adres 1] als terras bij [bedrijf 1] .
1.1.
Met het bestreden besluit van 4 mei 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en mr. S. Gangabisoensingh als gemachtigde van het college. Verder was op de zitting aanwezig [naam 1] (exploitant van [bedrijf 2] in [plaats] en rechtsopvolger van eiseres voor wat betreft de exploitatie van [bedrijf 1] ).
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres heeft tot 1 januari 2023 een horeca-inrichting geëxploiteerd aan de [adres 1] te [plaats] , genaamd ‘ [bedrijf 1] ’.
3. Op 30 maart 2022 is er een handhavingsverzoek bij het college ingediend door een omwonende. Volgens deze omwonende veroorzaakt [bedrijf 1] overlast door gebruik van het terras, wat volgens hem op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan is.
Bij brief van 28 juni 2022 heeft het college eiseres kenbaar gemaakt dat het heeft vastgesteld dat zij de achtertuin bij het café gebruikt als terras en dat dit gebruik niet is toegestaan. Het college heeft aangegeven dat het voornemens is om over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Eiseres heeft naar aanleiding daarvan haar zienswijze naar voren gebracht.
Vervolgens heeft het college met het besluit van 12 september 2022 eiseres gelast om binnen een week na verzending van het besluit het gebruik van de achtertuin als terras bij het ter plaatse gevestigde horecabedrijf op het [adres 1] te [plaats] te staken en gestaakt te houden. Het college heeft daarbij vermeld dat eiseres daaraan kan voldoen door het terrasmeubilair uit de achtertuin te verwijderen en gasten geen toegang te geven tot de achtertuin. Het college heeft tevens vermeld dat, als eiseres niet tijdig en/of niet volledig voldoet aan de last, een eenmalige dwangsom wordt opgelegd van € 2.500,=.
4. In het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit herroepen voor wat betreft de vermelding van het verwijderen van het terrasmeubilair uit de achtertuin. Het college heeft dit onderdeel van de last gewijzigd naar: “door het niet gebruiken van het tuinmeubilair ten behoeve van horeca-activiteiten door bezoekers de toegang tot het terras te ontzeggen”. Het college heeft het primaire besluit voor het overige in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
Ontvankelijkheid en procesbelang
5. De rechtbank beoordeelt eerst de ontvankelijkheid van het beroep. Meer concreet ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of eiseres (nog) belang heeft bij een beoordeling van haar beroep, aangezien zij inmiddels geen exploitant meer is van het café.
Uit het uittreksel uit het handelsregister blijkt dat eiseres de eenmanszaak [bedrijf 1] heeft gestart op 1 juli 2019 en dat eiseres is geregistreerd als enige eigenaar. Eiseres heeft in haar beroepsgronden vermeld dat zij het café per 1 januari 2023 heeft overgedragen aan [naam 1] . Uit de stukken blijkt verder dat de eenmanszaak per 29 september 2023 is opgeheven. In het handelsregister is geregistreerd dat op het [adres 1] te [plaats] per 26 oktober 2023 de V.O.F. [bedrijf 3] is gevestigd. De uitbaters van de [bedrijf 3] zijn [naam 2] en [naam 3] . Ter zitting is besproken dat deze onderneming vermoedelijk wordt gestart op 1 maart 2024.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij meent nog steeds procesbelang te hebben. Enerzijds heeft zij gewezen op haar verzoek in haar bezwaarschrift om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase. Anderzijds heeft zij gewezen op de zakelijke werking die uitgaat van de opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft op zitting bevestigd dat de opgelegde last onder dwangsom een zakelijke werking heeft. Het college heeft daarbij gewezen op de vermelding op pagina 3 van het besluit van 12 september 2023 onder het kopje ‘Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen’ dat dit besluit tevens geldt voor eventuele rechtsopvolgers.
De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat het procesbelang door de rechtsopvolging niet is komen te vervallen. De rechtbank ziet in zowel de zakelijke werking van de last onder dwangsom als in het verzoek in het bezwaarschrift om proceskostenvergoeding reden om een procesbelang aan te nemen.
Het beroep is ontvankelijk.
Inhoudelijke beoordeling
6. De rechtbank zal dan ook overgaan tot inhoudelijke beoordeling van het beroep. De rechtbank zal beoordelen of het college bevoegd was om een last onder dwangsom aan eiseres op te leggen en, zo ja, of de last onder dwangsom op goede gronden is opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
7. Het college heeft de last onder dwangsom aan eiseres opgelegd, omdat het gebruik van de onbebouwde grond achter het gebouw als terras volgens de regels van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
Beroepsgronden
8. Eiseres betwist in beroep dat het gebruik van de grond als terras in strijd is met het bestemmingsplan. En voor zover moet worden geoordeeld dat het gebruik niet past binnen de geldende bestemming, doet zij een beroep op het overgangsrecht. Tot slot doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Bestemmingsplan
9. Het perceel [adres 1] te [plaats] is gelegen in het bestemmingsplan ‘Binnenstad’. Op het perceel rust de enkelbestemming ‘Gemengd – 1’, en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie’ en ‘Waarde – Beschermd stadsgezicht’. Voor het perceel geldt ook de functieaanduiding ‘horeca tot en met horecacategorie 4’.
Ingevolge artikel 9.1 van de planregels zijn de voor ‘Gemengd-1’ aangewezen gronden bestemd voor (voor zover van belang) het volgende:
a. Algemeen
Begane grond:
1. detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen met een oppervlakte van meer dan 300 m2;
2. dienstverlening;
3. cultuur en ontspanning;
4. maatschappelijke voorzieningen;
5. horeca 1;
6. bedrijven in milieucategorie 1 en 2 zoals opgenomen in bijlage 1 bij deze regels;
7. bestaande bedrijven;
8. kantoren met een bedrijfsvloeroppervlak tot maximaal 500 m2;
9. bestaande kantoren met een bedrijfsvloeroppervlakte van meer dan 500 m2;
10. wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
11. openbare fietsenstallingen.
Verdiepingen:
1. wonen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
2. openbare fietsenstallingen.
Op de begane grond en/of de verdiepingen zoals aangegeven in bijlage 2 tevens voor::
1. ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 1' voor horeca behorende tot categorie 1 op de verdieping;
2. ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 2' voor horeca behorende tot de categorieën 1 en 2;
3. ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 3' voor horeca behorende tot de categorieën 1 tot en met 3;
4. ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 4' voor horeca behorende tot de categorieën 1 tot en met 4;
5. ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 6' voor horeca behorende tot categorie 6;
6. ter plaatse van de aanduiding 'horeca van categorie 7' voor horeca behorende tot categorie 7.
[…]
[…]
Met daarbij behorend:
1. ondergeschikte horeca;
2. parkeren;
3. verkeer;
4. fietsenstallingen;
5. nutsvoorzieningen;
6. groen.
In artikel 1.20 van de planregels is bepaald dat onder ‘Begane grond’ wordt verstaan: de bouwlaag van een gebouw, die rechtstreeks ontsloten wordt vanaf het straatniveau.
In artikel 1.56 van de planregels is bepaald dat onder ‘Horeca 4’ wordt verstaan: een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het ter plaatse verstrekken en consumeren van dranken, met uitzondering van een seksinrichting (café, bar).
10. Door eiseres wordt niet betwist dat zij de onbebouwde grond achter het café heeft gebruikt als terras bij het café, dus voor horecadoeleinden categorie 4. De rechtbank stelt vast dat het gebruik voor horeca tot en met categorie 4 alleen is toegestaan op de begane grond en/of de verdiepingen. Uit artikel 1.20 van de planregels volgt dat de onbebouwde grond achter het gebouw niet tot de ‘begane grond’ behoort. Dat betekent dat deze grond niet voor horecadoeleinden mag worden gebruikt.
Het college heeft dus terecht aangenomen dat het gebruik van de onbebouwde grond achter het café (in het besluit van 12 september 2022 ook aangeduid als ‘achtertuin’) als terras in strijd is met de regels van het bestemmingsplan voor de gronden met de enkelbestemming ‘Gemengd – 1’.
Overgangsrecht bestemmingsplan
11. Eiseres heeft een beroep gedaan op het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Eiseres stelt dat de onbebouwde grond achter het café ook al voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, en bij voortduring, in gebruik was als terras. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft zij een verklaring van [naam 4] , voormalig uitbater van [bedrijf 4] , overgelegd. [naam 4] heeft verklaard dat hij van 22 juli 2013 tot de overdracht aan eiseres op 1 oktober 2019 uitbater is geweest van het café, en dat het achtererf al die tijd ook ten behoeve van het café is gebruikt, onder meer als terras. Verder heeft [naam 4] verklaard dat hij voor die tijd ook een regelmatige bezoeker was van het café, destijds [café] genaamd, en dat hij toen ook regelmatig op het achtererf/terras verbleef.
12. In artikel 29.2 van de planregels is het overgangsrecht voor gebruik opgenomen.
Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, bedoeld onder a. te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Indien het gebruik, bedoeld onder a., na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
Het bepaalde onder a. is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) [1] rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht, de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.
Eiseres is daarin niet geslaagd. Eiseres heeft weliswaar een schriftelijke verklaring ingebracht waarin de vorige uitbater van het café verklaart dat het achtererf ook door hem al werd gebruikt als terras. Dit is echter niet voldoende voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het achtererf ook al voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ werd gebruikt als terras. Het bestemmingsplan is vastgesteld op 7 februari 2013, en [naam 4] is volgens zijn verklaring op 22 juli 2013 exploitant van het café geworden. Ook kan niet worden vastgesteld of het gebruik als terras niet voor een periode langer dan een jaar onderbroken is geweest sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
Bovendien geldt dat het overgangsrecht niet kan slagen als het gebruik ook in strijd was met het vorige bestemmingsplan. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voorheen geldende bestemmingsplan het gebruik van de onbebouwde grond achter het café voor horecadoeleinden toestond. De vraag, of het voorheen geldende bestemmingsplan het gebruik van het achterterrein voor horecadoeleinden toestond, kon op de zitting ook niet worden beantwoord. Het college heeft toegelicht dat het ervan uitgaat dat er toen sprake was van een vergelijkbare plansystematiek en dat het in gemengd gebied niet voor de hand ligt om het gebruik als terras toe te staan.
Het beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan slaagt dus niet.
Tussenconclusie
14. Het voorgaande leidt ertoe dat het college terecht heeft aangenomen dat eiseres de onbebouwde grond achter haar café in strijd met het bestemmingsplan heeft gebruikt, daaronder inbegrepen het overgangsrecht. Het college was dus bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Bijzondere omstandigheden
15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Gelijkheidsbeginsel
16. Eiseres heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zij heeft concreet gewezen op een tweetal volgens haar vergelijkbare situaties:
- [bedrijf 5] , [adres 2] [plaats] en
- [bedrijf 6] , [adres 3] [plaats] .
De rechtbank stelt vast dat in het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 27 april 2023 is vermeld dat het college tijdens de hoorzitting heeft toegelicht dat de situaties op de genoemde adressen bij het college niet bekend zijn en dat hij deze zal onderzoeken. Als sprake is van vergelijkbare gevallen, dan zal het college ook in die gevallen handhavend optreden. Eiseres stelt te betwijfelen of de situaties niet al bij het college bekend waren en stelt dat de situaties in elk geval redelijkerwijs bij het college bekend hadden kunnen zijn.
In beroep heeft het college op de zitting toegelicht dat het onderzoek naar de genoemde situaties bij de afdeling Ruimte ligt en nog niet is afgerond. Daarbij heeft het college nogmaals aangegeven dat er handhavend zal worden opgetreden als sprake is van vergelijkbare gevallen en deze niet legaliseerbaar zijn.
De rechtbank ziet geen reden om aan de toezegging van het college te twijfelen. De rechtbank acht het tijdsverloop sinds de hoorzitting in de bezwaarfase niet zodanig dat dit reden zou moeten zijn voor het oordeel dat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
17. Op basis van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd.
18. Het beroep is ongegrond.
19. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 9 januari 2024, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.