Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/6585
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 april 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam),
en
Het dagelijks bestuur van waterschap Brabantse Delta.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering om een watervergunning te verlenen voor de bouw van 31 appartementen en acht grondgebonden woningen langs [locatie] van [plaats] .
1.1.
Het dagelijks bestuur heeft deze aanvraag met het besluit van 7 maart 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 25 juli 2024 op het bezwaar van eiseres heeft het dagelijks bestuur de bezwaren ongegrond verklaard en de weigering in stand gelaten.
1.2.
Het dagelijks bestuur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] (directeur), [naam 2] , (projectmanager) en [naam 3] (extern adviseur) voor eiseres, bijgestaan door haar gemachtigde.
Namens het dagelijks bestuur waren aanwezig mr. L.A. Sluiter en [naam 4] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres ontwikkelt een gebied naast [locatie] van [plaats] . Dit is een zogenoemd ‘A-water’ in de zin van de Waterwet. In 2008 en 2016 zijn watervergunningen verleend voor eerdere deelgebieden.
2.1.
Op 14 december 2023 vraagt eiseres een vergunning aan voor de bouw van 31 appartementen en acht grondgebonden woningen in het havengebied. Het dagelijks bestuur vraagt om de aanvraag aan te vullen. Op 8 januari 2024 ontvangt het dagelijks bestuur de aanvullingen.
2.2.
Op 8 maart 2024 weigert het dagelijks bestuur de vergunning, omdat de bouwwerken funderingen nodig hebben die het leggerprofiel en het profiel van de vrije ruimte doorsnijden. Er wordt gebouwd in de waterkering, in beschermingszone A en in het profiel vrije ruimte. Dit gaat volgens het dagelijks bestuur gepaard met belastingwijzigingen in, op of nabij de waterkering die de sterkte, stabiliteit en de veiligheid van de waterkering nadelig beïnvloeden. Bovendien kan dit een toekomstige dijkverzwaring belemmeren of onmogelijk maken.
2.3.
Eiseres maakt bezwaar tegen de weigering. Op 25 juli 2024 verklaart het dagelijks bestuur de bezwaren ongegrond en laat het de weigering in stand.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of het dagelijks bestuur op goede gronden de watervergunning heeft geweigerd. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wettelijk kader
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om de vergunning is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Keur waterschap Brabantse Delta 2015 (hierna: de Keur) en de Waterwet, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Inhoudelijke beoordeling
Toetsingskader
6. Op grond van artikel 3.3 van de Keur is het verboden om zonder vergunning gebruik te maken van een primaire of regionale waterkering of bijbehorende beschermingszone A, met uitzondering van compartimenteringskeringen, door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen of in het profiel van vrije ruimte werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden.
6.1.
Op grond van artikel 6.13 in samenhang met artikel 6.21 van de Waterwet mag de vergunning worden geweigerd voor zover verlening niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet.
Dat houdt concreet in dat het dagelijks bestuur de vergunning, voor zover hier van belang, alleen mocht weigeren op de volgende gronden:
- voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
- bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen;
- vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen;
- andere doelstellingen, voor zover elders in de Waterwet is bepaald.
Zijn de beleidsregels van toepassing?
7. Eisers stellen dat de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater niet gelden. Die zijn ingetrokken. Sinds 1 januari 2024 gelden de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater Omgevingswet, met daarna een nadere aanpassing met ingang van 27 februari 2024. Dit is van belang omdat in het nieuwste beleid grondverdringende palen het profiel van vrije ruimte mogen doorsnijden en het bestreden besluit na die datum is genomen.
7.1.
Het dagelijks bestuur heeft aangegeven dat het invoeren van nieuwe beleidsregels samenhing met de invoering van de Omgevingswet. Dat blijkt ook uit het intrekkingsbesluit van 24 mei 2022 waarin is besloten de oude beleidsregels in te trekken. Dat besluit treedt namelijk in werking één dag na het tijdstip waarop de Omgevingswet in werking treedt. Op aanvragen die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn ingediend, past het dagelijks bestuur de oude beleidsregels toe.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het dagelijks bestuur terecht uitgaat van de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater (de beleidsregels) zoals die golden ten tijde van de aanvraag. Zoals onder 5.1 al is aangegeven bepaalt artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet dat het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing blijft tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Onder het begrip ‘recht’ moeten in dit verband ook beleidsregels verstaan worden. Het dagelijks bestuur mocht dus niet zonder meer de beleidsregels die zijn geschreven voor aanvragen onder de Omgevingswet toepassen op deze ‘oude’ aanvraag.
Voldoet de aanvraag aan de beleidsregels?
8. Het dagelijks bestuur geeft aan dat de aanvraag in strijd is met artikel 15 en 17 van de beleidsregels. Het bouwproject belemmert een eventuele toekomstige dijkverzwaring of maakt dit onmogelijk. Dit is van belang omdat geen duidelijkheid bestaat over ter plaatse benodigde zoneringen van de regionale waterkering. In de door eiseres aangeleverde gegevens is niet getoetst op het profiel van vrije ruimte en zijn dwarsprofielen niet aangegeven. Dit zijn gegevens die van belang zijn voor de beoordeling van de aan te brengen fundering. Het dagelijks bestuur mocht de vergunning daarom weigeren.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de aanvraag in beginsel niet in de beleidsregels past. De vergunning wordt geweigerd als deze niet verenigbaar is met de belangen van de Waterwet. [1] In beginsel mag er niet in het profiel van vrije ruimte gebouwd worden. [2] Volgens de tekeningen gebeurt dit wel degelijk. Ook blijkt uit de aanvraag dat gefundeerd gaat worden met avegaarpalen en niet met grondverdringende palen. Daarmee past het bouwplan in beginsel niet in de beleidsregels.
Geven de beleidsregels mogelijkheden voor het bouwen in bestaande lintbebouwing?
9. Eiseres stelt dat de nieuwe bebouwing in lintbebouwing wordt gebouwd. Op grond van artikel 17.3.5 van de beleidsregels is het wel degelijk mogelijk om nieuwbouw op of aan de bestaande waterkering te bouwen bij lintbebouwing. Daarbij wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 17.4.7 van de beleidsregels.
9.1
Op grond van artikel 17.4.7 is nieuwbouw in bestaande lintbebouwing toegestaan onder een aantal voorwaarden. De rechtbank beoordeelt eerst of hier sprake is van bestaande lintbebouwing. Volgens artikel 17.1 van de beleidsregels is lintbebouwing een rij van aaneengesloten bouwwerken langs een waterkering in bestaand bebouwd gebied. Het betreft hier een gebied dat bebouwd was, maar waar de bestaande bebouwing is verwijderd ten behoeve van onder andere de nu voorliggende gebiedsontwikkeling. Volgens de definitie van artikel 17.1 van de beleidsregels moet, om te kunnen spreken van bestaande bebouwing, sprake zijn van een gebied dat op grond van het vigerende bestemmingsplan kan worden aangemerkt als gebied met een woon-, bedrijfs- of kantoorfunctie. Doordat op dit gebied geen bestemmingsplan van toepassing is, wordt daar strikt genomen niet aan voldaan. In artikel 17.3.5 van de beleidsregels wordt toegelicht dat dit artikel is opgenomen omdat er maatschappelijk behoefte is om in opengevallen ruimtes binnen deze bebouwingslinten bebouwing te kunnen realiseren waarmee weer een aaneengesloten bouwlint ontstaat. De rechtbank komt, gelet op deze uitleg, tot het oordeel dat de mogelijkheid om in bestaande bebouwingslinten te bouwen, juist is opgenomen voor gevallen zoals hier aan de orde. Dat hier geen bestemmingsplan meer van toepassing is, is een onvoorziene omstandigheid waarmee bij het opstellen van de beleidsregels geen rekening is gehouden of hoefde te worden gehouden en die eiseres niet tegengeworpen kan worden. De rechtbank is daarom van oordeel dat de uitzondering van artikel 17.4.7 van de beleidsregels die bebouwing toestaat moet worden toegepast op de voorliggende aanvraag.
9.2
Dit betekent echter niet dat het dagelijks bestuur zonder meer de watervergunning moest verlenen. Artikel 17.4.7 van de beleidsregels bevat voorwaarden waar aan voldaan moet worden. Een belangrijke voorwaarde is dat niet dichter naar de waterkering gebouwd mag worden. Met name bij de appartementen is dat wel het geval. Dat houdt in dat, ondanks dat er sprake is van bebouwing in een bestaand bebouwingslint, niet aan alle voorwaarden wordt voldaan om dit toe te staan.
Kan worden afgeweken voor het gebruik van grondverdringende funderingspalen?
10. Eiseres wijst erop dat op grond van artikel 17.4.7 onder 1 van de beleidsregels ook afwijking verleend kan worden voor het verbod het leggerprofiel te doorsnijden met de funderingen.
10.1
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het beleid zoals dat geldt vanaf 27 februari 2024 staat het toe om bij nieuwbouw in bestaande lintbebouwing het leggerprofiel te doorsnijden. In het op deze vergunning van toepassing zijnde beleid is die uitzondering echter nog niet opgenomen. Bovendien moet voor de toepassing van dit artikel voldaan zijn aan alle andere eisen. Onder 9.2 is de rechtbank al tot het oordeel gekomen dat daar niet volledig aan wordt voldaan.
Is het toch onevenredig om de aanvraag te weigeren?
11. Eiseres stelt dat de weigering onevenredig is, omdat voor eerdere delen van het project al wel vergunning is verleend. Eiseres mocht er dus vanuit gaan dat deze vergunning ook verleend zou worden. Bovendien is een nieuwe legger in procedure, waarin deze ontwikkeling wel zou passen. Het is dan onevenredig om aan de oude legger vast te houden.
11.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor zover eiseres vindt dat het dagelijks bestuur haar belangen zwaarder had moeten laten wegen, ook gelet op de verwachting die gewekt is door het afgeven van de eerdere vergunningen dat dit project afgerond kon worden, gaat de rechtbank daar niet in mee. Het is in de eerste plaats aan het dagelijks bestuur om een belangenafweging te maken. Het belang van waterveiligheid is een groot belang. De taak van het dagelijks bestuur is om dat te beschermen en het mag daar in de belangenafweging een groot gewicht aan toekennen.
11.2.
Het dagelijks bestuur mag ook het beleid wijzigen. Wat in deze zaak speelt is dat Rijkswaterstaat in 2011 zijn beleid heeft gewijzigd in die zin dat het [meer] omgevormd zou gaan worden naar een waterberging, het [meer]. Spuien op het [meer] zal daardoor niet altijd meer mogelijk zijn. Daarmee werd het belang van regionale waterkeringen groter en is het dagelijks bestuur hier, op aandringen van de provincie, strenger naar gaan kijken. Na deze beleidswijziging is in 2016 nog wel een vergunning verleend voor een gedeelte van het project. Eiseres heeft ter zitting erkend dat deze vergunning is verleend voor bebouwing die veel verder van de waterkering afligt. Zij kan daarom hier niet het vertrouwen aan ontlenen dat de voorliggende vergunning ook verleend zou worden.
11.3.
Ook hoefde het dagelijks bestuur niet vooruit te lopen op de nieuwe legger. De nieuwe legger zal meer mogelijkheden bieden om een vergunning te verlenen. Er moeten echter nog berekeningen worden gemaakt om de nieuwe legger definitief vast te kunnen stellen. Dat betekent dat het niet evident is dat de aanvraag zoals die nu voorligt wel vergund kan worden op grond van de nieuwe legger. Het dagelijks bestuur hoeft, als het een beleidswijziging voorbereidt, niet op voorhand alles te vergunnen wat mogelijk in het nieuwe (nog definitief vast te stellen) beleid past. Het is niet onredelijk om eerst te beoordelen of en vervolgens vast te stellen dat het daadwerkelijk in het nieuwe beleid past.
11.4.
In aanvulling op overweging 7.2 overweegt de rechtbank nog als volgt. Voor zover eiseres ook heeft bedoeld te bepleiten dat het dagelijks bestuur met toepassing van artikel 4:84 van de Awb af had moeten wijken van de ‘oude’ beleidsregels door in het bestreden besluit alvast de ‘nieuwe’ beleidsregels (per 27 februari 2024) toe te passen, volgt de rechtbank dat standpunt niet. Eiseres heeft niet of onvoldoende aangevoerd welke bijzondere omstandigheden in de zin van dat artikel daartoe hadden moeten leiden.
Conclusie en gevolgen
12. Omdat het dagelijks bestuur er ten onrechte vanuit is gegaan dat hier geen sprake was van een bestaand bebouwingslint, is het beroep gegrond. Het dagelijks bestuur mocht de vergunning echter op basis van het geldende beleid weigeren. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen daarom in stand blijven.
12.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het dagelijks bestuur het griffierecht aan eiseres vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. Het dagelijks bestuur moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eisers een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 25 juli 2024;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen in stand blijven;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het dagelijks bestuur tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. ing. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier op 29 april 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Artikel 6.13
Deze paragraaf is mede van toepassing op de krachtens verordening van een waterschap vereiste vergunningen, voor zover deze betrekking hebben op handelingen in een watersysteem of beschermingszone. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een krachtens zodanige verordening vereiste ontheffing.
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Keur waterschap Brabantse Delta 2015
Artikel 3.3 Vergunning primaire en regionale waterkeringen en bijbehorende beschermingszone A en profiel van vrije ruimte
1. Het is verboden zonder vergunning gebruik te maken van een primaire of regionale waterkering of bijbehorende beschermingszone A, met uitzondering van compartimenteringskeringen, door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen.
2. Het is verboden zonder vergunning in het profiel van vrije ruimte werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden.