Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/5318
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D. Sietses),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de brief van de minister van 19 april 2024. De minister heeft in die brief gereageerd op het verzoek van eiseres tot terugplaatsing van de oorspronkelijke bewegwijzering voor het hotel en restaurant [eiseres] .
1.1.
Met instemming van de minister heeft eiseres rechtstreeks beroep ingesteld.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift, dat hij heeft aangevuld op 16 januari 2025.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres en verder de gemachtigden van partijen.
1.4.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
Feiten en aanloop van het geschil
2. Eiseres exploiteert sinds 2014 het hotel en restaurant [eiseres] dat is gelegen aan [adres 1] in [plaats] , langs de provinciale weg N289. De rechtsvoorgangster van eiseres dreef sinds 1960 op dit adres de onderneming onder de naam [naam bedrijf] .
2.1
Tot 1975 was de N289 de Rijksweg 58. In 1975 is de huidige rijksweg A58 opengesteld. Vanaf de A58 leiden de afritten 34 en 35 en verder het onderliggend wegennet naar [eiseres] . De minister is de eigenaar en beheerder van de A58.
2.2
Ter zitting heeft eiseres een brief van 7 juni 1982 overgelegd, afkomstig van de heer [naam 2] namens [naam bedrijf] en gericht aan de heer [naam 3] van Rijkswaterstaat Goes, met daarin – voor zover relevant – de tekst:
“Bij deze verzoeken wij U ons vergunning te verlenen, voor het doen laten aanbrengen van wegsignalisatie betreffende [naam bedrijf] .
Sinds 1 juni 1982 beschikken wij over 24 bedden, verdeeld over negen kamers.
Hopende op een positieve beslissing Uwerzijds (…)”
2.3
Het dossier bevat verder een brief van 2 maart 1983, afkomstig van de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat en gericht aan [naam bedrijf] , met daarin – voor zover relevant – de tekst:
“(…) Tevens deel ik u hierbij mede, dat zolang door voornoemd bedrijf aan de voorwaarden en eisen zoals gesteld in de richtlijnen tot aanduiding van horecabedrijven langs rijkswegen zal worden voldaan, de geplaatste aanduidingsborden (model 116 RVV) verwijzende naar [naam bedrijf] kunnen worden gehandhaafd (…)
2.4
Verder vermeldt een brief van 14 juli 1983, afkomstig van de ANWB en gericht aan Rijkswaterstaat dienstkring Goes, een bewegwijzeringsplan en specificatiestaten met verschillende data en borden met een lepel-en-vork-symbool en een bed-symbool.
2.5
Tussen partijen is niet in geschil dat er decennialang zeven verwijzingsborden hebben gestaan ten behoeve van het hotel en restaurant. Het betrof zes keer een in blauwe bewegwijzering geïntegreerd lepel-en-vork-symbool en één keer een losstaand lepel-en-vork-bord. Onduidelijk is wanneer deze verwijzingsborden zijn geplaatst.
2.6
Na vaststelling van de Richtlijn bewegwijzering 2005, op grond waarvan verwijzingsborden langs autosnelwegen naar niet-weggebonden horeca niet meer zijn toegestaan en na een overgangsperiode zullen worden verwijderd, is daarop in 2006 een uitzondering gemaakt in het door partijen aangeduide ‘wat-staat-dat-staat-beleid’ [1] . In dit beleid, dat nog steeds geldt, is opgenomen:
“De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft bij besluit van 29 juni 2005 de nieuwe richtlijn bewegwijzering vastgesteld. In deze richtlijn zijn de criteria om vanaf rijkswegen te verwijzen naar dagrecreatieve objecten en horecavoorzieningen aangescherpt (…) Na overleg met de horecabranche en de toeristensector heeft de minister besloten de bestaande verwijzingen naar dagrecreatieve objecten en horecavoorzieningen die niet aan de criteria voldoen, maar destijds met schriftelijke toestemming van Rijkswaterstaat zijn geplaatst, te handhaven. De bepaling in de Richtlijn dienaangaande mist derhalve toepassing ten aanzien van dagrecreatieve objecten en horecavoorzieningen (…)”
2.7
In de periode tussen september 2015 en september 2020 heeft Rijkswaterstaat meerdere, ten behoeve van eisers geplaatste verwijzingsborden verwijderd vanwege onleesbaarheid en vanwege een gewijzigde verkeersituatie (de openstelling van de nieuwe aansluiting 35a Goes-Zuid). Vanaf 2020 staan er langs de A58 twee verwijzingsborden met een lepel-en-vork-symbool en een bed-symbool voor de onderneming van eiseres. Eén bord staat langs de zuidelijke rijbaan en één langs de noordelijke rijbaan.
Het verzoek van eiseres en de reactie van de minister
2.8
Eiseres heeft bij brief van 1 maart 2024 de minister verzocht te besluiten tot terugplaatsing van de zeven oorspronkelijke verwijzingsborden langs de A58. Zij stelt dat door de verwijdering van de borden haar omzet is gedaald, waarvoor zij in een aparte, nog lopende procedure ook om nadeelcompensatie heeft verzocht.
2.9
De minister heeft bij brief van 19 april 2024 geantwoord dat hij niet ingaat op het verzoek tot herplaatsing van zeven verwijzingen langs de A58. Aan het slot van zijn brief heeft de minister opgemerkt dat hiertegen geen bezwaar en beroep mogelijk is omdat het verzoek van eiseres betrekking heeft op het verrichten van feitelijke handelingen en zijn reactie daarop geen rechtsgevolgen voor eiseres heeft. Het recht van eiseres op verwijzing verandert niet en eiseres heeft dat recht niet verworven door middel van een persoonlijk tot haar gerichte beschikking, maar dit recht volgt uit het ‘wat-staat-dat-staat-beleid’.
Beroepsgronden
3. Eiseres voert aan dat zij de minister verzocht heeft een besluit te nemen en dat dit verzoek daarom een aanvraag is in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verzochte besluit is ook gericht op rechtsgevolg, waarbij eiseres verwijst naar jurisprudentie. Eiseres meent dat de bestuursrechter moet kunnen beoordelen of de minister op correcte wijze uitvoering geeft aan het recht van een belanghebbende op verwijzing, welke toetsing eiseres met haar verzoek in haar situatie heeft beoogd. Zij voert verder aan dat haar recht op verwijzing al veel eerder bestond dan de publicatie van het ‘wat-staat-dat-staat-beleid’ in 2006. Uit de door haar in beroep overgelegde stukken volgt immers dat het recht op verwijzing is gebaseerd op een tot haar (rechtsvoorgangster) persoonlijk gerichte beschikking.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb slechts tegen een besluit beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Krachtens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het begrip rechtshandeling houdt in dat de handeling moet zijn gericht op rechtsgevolg. Ontstaat er geen rechtsgevolg, dan is sprake van een feitelijke handeling.
4.1
De vraag die in deze procedure aan de rechtbank voorligt is of de brief van de minister van 19 april 2024 op rechtsgevolg is gericht. De rechtbank overweegt als volgt.
4.2
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres recht heeft op verwijzing vanaf de A58. Wel zijn zij het oneens over de inhoud en omvang van dat recht. De rechtbank stelt vast dat het dossier geen tot eiseres of haar rechtsvoorgangster persoonlijk gerichte beschikking bevat waaruit het recht op verwijzing volgt. Weliswaar is in de hiervoor onder 2.2 geciteerde brief van 7 juni 1982 verzocht vergunning te verlenen voor wegsignalisatie, maar uit de brief van 2 maart 1983 noch uit de overige gedingstukken kan de rechtbank afleiden dat op dit verzoek tot een positief antwoord in de vorm van een beschikking is beslist. Uit de laatste brief volgt dat eiseres’ rechtsvoorgangster wel toestemming heeft gekregen voor reeds geplaatste verwijzingsborden, maar uit geen van de stukken volgt waar deze verwijzingsborden zijn geplaatst, hoe deze eruit zagen en hoeveel dat er waren. Er is dus geen document voorhanden waaruit concreet de inhoud en de omvang van het recht op verwijzing van eiseres kan worden afgeleid.
4.3
De vraag is vervolgens of op een andere manier kan worden vastgesteld wat het recht op verwijzing behelst. Tussen partijen is niet in geschil dat op eiseres’ recht op verwijzing het ‘wat-staat-dat-staat-beleid’ van toepassing is. Volgens eiseres schrijft dat beleid voor dat alles wat er al stond, moet en mag blijven staan, in dit geval zeven verwijzingsborden. Volgens de minister respecteert genoemd beleid het recht op verwijzing, maar betekent het niet dat de wijze waarop de bewegwijzering is uitgevoerd (aantal en type borden) tot in lengte van dagen moet worden gehandhaafd. De rechtbank volgt de minister in dit standpunt. Daarbij acht de rechtbank relevant dat, zoals de minister heeft toegelicht, bewegwijzering niet strekt tot ondersteuning van de financiële belangen van ondernemers, maar om de verkeersveiligheid te dienen door weggebruikers te helpen vlot en veilig hun bestemming te laten bereiken. In dit kader is slechts relevant of de huidige situatie leidt tot verkeersonveilige situaties die tot bijplaatsing van verwijzingsborden noodzaakt. Eiseres heeft niet gesteld dat hiervan sprake is.
4.4
Bij gebreke van een tot eiseres of haar rechtsvoorganger persoonlijk gerichte beschikking komt de rechtbank tot de slotsom dat eiseres met haar verzoek van 1 maart 2024 tot (terug)plaatsing heeft verzocht om feitelijke handelingen uit te voeren. De brief is geen aanvraag in de zin van de Awb. De reactie van de minister bij brief van 19 april 2024 moet worden beschouwd als een aankondiging dat de verzochte feitelijke handelingen niet zullen worden verricht. De brief is daarmee niet op rechtsgevolg gericht en daarom dus geen besluit in de zin van de Awb. De door eiseres aangehaalde rechtspraak mist naar het oordeel van de rechtbank toepassing, nu daarin, anders dan in het voorliggende geval, geen sprake is van een recht op verwijzing dat op grond van het ‘wat-staat-dat-staat-beleid’ wordt gecontinueerd, terwijl op grond van de geldende criteria geen verwijzing meer zou hebben plaatsgevonden.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is niet-ontvankelijk omdat het niet is gericht tegen een besluit. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Jacobs, op 22 april 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
De griffier is verhinderd om deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.