Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/10859
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2025 in de zaak tussen
1. [eiseres 1] B.V.uit [plaats],
2. [eiser 2]uit [plaats],
tezamen: eisers
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
voorheen:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van verweerder tot het toekennen van punten aan eisers wegens het begaan van een ernstige inbreuk op het gemeenschappelijke visserijbeleid. Eisers zijn het niet eens met het feit dat aan hen punten zijn toegekend.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat aan het besluit een motiveringsgebrek kleeft, maar dat gebrek kan gepasseerd worden met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarnaast komt zij tot het oordeel dat eisers zijn aan te merken als overtreder, dat de overtreding aangemerkt kon worden als een ernstige inbreuk en dat geen sprake is van cumulatie van sancties. De puntentoekenning is terecht en blijft dus in stand. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met twee afzonderlijke besluiten van 9 maart 2023 heeft verweerder handhavend opgetreden door aan ieder van eisers vijf punten toe te kennen. Met het bestreden besluit van 9 oktober 2023 op de bezwaren van eisers is verweerder bij die besluiten gebleven.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 7 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: namens verweerder [naam]. Eisers en hun gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Eiseres 1 is eigenaar van het [vissersvaartuig] en houder van de aan dat vaartuig toegekende visvergunning. Eiser 2 is kapitein van dat vissersvaartuig.
3.1.
De NVWA heeft een rapport opgesteld naar aanleiding van en controle op het [vissersvaartuig]. Dit vissersvaartuig wordt gebruikt voor de bedrijfsmatige uitoefening van de zeevisserij en vaart onder Nederlandse vlag. Op 24 november 2022 hebben toezichthouders bij Visafslag Scheveningen een controle uitgevoerd. De toezichthouders hebben geconstateerd dat in de schouwruimte visserijproducten van [vissersvaartuig] stonden voor de verkoop voor rechtstreeks menselijke consumptie, waaronder de vissoort schol. De schol was gesorteerd naar grootteklasse, gekenmerkt door middel van briefjes. Verder stond op het briefje informatie over het gewicht en de traceringseisen. De toezichthouders hebben aselect een kist gekozen en de aselect gekozen kist gesorteerde schol nagemeten met behulp van een door de dienst verstrekte meetplank. Er is geconstateerd dat een aanzienlijke hoeveelheid aangeboden schol kleiner was dan de minimum instandhoudingsreferentiegrootte van 27 cm. Om die reden is besloten een kist met een gewicht van 41,35 kilogram volledig te controleren, waarbij bleek dat 8,6 kilogram ondermaats was. Dit betrof 20,79% van de schol. Daarna is nog een andere kist van 42,15 kilogram gecontroleerd, waarvan 11,6 kilogram ondermaats bleek te zijn. Dit is 27,52%.
3.2.
Naar aanleiding van het controlerapport heeft verweerder met het besluit van 9 maart 2023 vijf punten toegekend aan ieder van eisers afzonderlijk voor het begaan van een ernstige inbreuk op het gemeenschappelijk visserijbeleid, namelijk het niet apart opslaan en behandelen van schol kleiner dan de minimum instandhoudingsreferentiegrootte van 27 centimeter waardoor deze niet werd onderscheiden van voor rechtstreekse menselijke consumptie bestemde visserijproducten. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt.
Het bestreden besluit
4. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Hij heeft gemotiveerd dat eisers artikel 12 van de Beleidsregel Ernstige Inbreuken GVB 2020 (beleidsregel) hebben overtreden. Hiervoor worden in lijn met de beleidsregel 5 punten toegekend ingevolge het puntensysteem. Het toekennen van punten is evenredig aan het daartoe te dienen doel. De door eisers aangevoerde omstandigheden kunnen niet worden gezien als bijzondere omstandigheden om af te zien van het toekennen van punten. Het besluit is niet aan te merken als een schending van artikel 6 van het EVRM. Ten slotte is, nog steeds aldus verweerder, verweerder bevoegd om punten toe te kennen, aangezien eisers varen onder de Nederlandse vlag.
Toetsingskader
5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een overtreding?
6. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding. Op 24 november 2022 is geconstateerd dat 423,7 kilogram van de 2.463 kilogram aangelande schol ondermaats is en niet apart is opgeslagen. Niet in geschil is dat daarmee is gehandeld in strijd met de artikelen 49bis en 49quater van de Verordening (EG) 1224/2009. Dit levert strijd op met artikel 117a van de Uitvoeringsregeling visserij. Het percentage ondermaatse schol over de totale hoeveelheid schol in klasse IV bedroeg 17,56%, wat de grenzen van 10% en 200 kilogram ondermaatse vis overschrijdt. Hiermee is in beginsel sprake van een ernstige inbreuk in de zin van artikel 12, onder b, onder 1, van de beleidsregel. Bij een dergelijke ernstige inbreuk is verweerder bevoegd om op grond van artikel 92, eerste lid, van de Verordening (EU) 1224/2009 (Controleverordening) punten toe te kennen aan de houder van een visvergunning.
Zijn eisers aan te merken als overtreders?
7. Eisers hebben aangevoerd dat zij niet zijn aan te merken als overtreders. Verweerder heeft nagelaten te onderbouwen dat zij aan te merken zijn als functioneel dader. Eiser 2 was als kapitein niet betrokken bij de vangst, opslag en aanlanding van de vis. Hij is niet betrokken bij de feitelijke gang van zaken op het dek en slechts in staat instructies door te geven en sporadisch te controleren. Hij heeft meermaals benadrukt dat boven- en ondermaatse vis moet worden gescheiden. Hij had geen reden om te twijfelen aan de juiste uitvoering van zijn instructies. Gelet op de feitelijke aard van de handeling kan evenmin worden vastgesteld dat eiseres 1 de overtreding heeft begaan. De handeling past niet binnen haar normale bedrijfsvoering en er is geen sprake van aanvaarding van de handeling. De bemanningsleden krijgen instructies die zij worden geacht op te volgen.
7.1.
Verweerder heeft gesteld dat de verplichtingen uit de Controleverordening zijn gericht aan de kapitein en de vergunninghouder. Het enkele feit dat eisers ondermaats vissen verbieden en hierover instructies geven aan de bemanning is onvoldoende. Eiser 2 wordt, als kapitein, geacht over vermogen te beschikken over de gedragingen die aan boord plaatsvinden. De inbreuk is, gelet op de feitelijke gang van zaken, door de kapitein aanvaard en niet is gebleken van adequate zorg die de kapitein heeft betracht tot voorkoming van de gedraging. Daarnaast kan eiseres 1 worden aangemerkt als overtreder. De gedraging kan aan haar worden toegerekend. De bemanning was werkzaam voor vergunninghouder, de geconstateerde inbreuk is in de uitvoering van de gebruikelijke werkzaamheden begaan en niet is gebleken van adequate zorg die vergunninghouder heeft betracht op voorkoming van de gedraging.
De kapitein
7.2.
Het toekennen van punten is aan te merken als een herstelsanctie en heeft dus geen punitief karakter. [1] Uit recente rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [2] volgt dat zowel voor bestuurlijke boetes als voor herstelsancties moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Een natuurlijk persoon kan worden aangemerkt als dader als deze ‘erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden (beschikkingsmacht) en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door hem werd aanvaard of placht te worden aanvaard (aanvaarding). Onder bedoeld aanvaarden is ook begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de gedraging’.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat de kapitein terecht is aangemerkt als overtreder. De kapitein geeft leiding aan de bemanning op het vissersvaartuig en had dus beschikkingsmacht over het doen en (na)laten van die bemanning. Niet gebleken is dat de kapitein de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem gevergd kon worden om de inbreuken te voorkomen. De algemene stelling dat controle wordt gehouden op de wijze waarop het werk wordt verricht en dat de bemanning wordt gewezen op het feit dat het niet is toegestaan om ondermaatse vis te vermengen is daartoe naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende.
Vergunninghouder
7.4.
Een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader als de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe ook behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn als zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
7.5.
De rechtbank is van oordeel dat ook eiseres 1 als vergunninghouder van de visvergunning terecht is aangemerkt als overtreder. De bemanning op het vissersvaartuig was werkzaam ten behoeve van de rechtspersoon. De geconstateerde inbreuk is in de uitvoering van de gebruikelijke werkzaamheden op het vaartuig begaan en niet is gebleken dat het visserijbedrijf (adequate) zorg heeft betracht om de inbreuk te voorkomen. De algemene stelling dat er controle wordt gehouden op de wijze waarop het werk wordt verricht en dat de bemanning wordt gewezen op het feit dat dat het niet is toegestaan om ondermaatse vis te vermengen is daartoe naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende. Ook de beperkte uitleg van eiseres 1 dat het vermengen van ondermaatse vis niet hoort tot haar gebruikelijke werkzaamheden, doet geen recht aan de verantwoordelijkheid die op haar rust.
Is sprake van een ernstige inbreuk?
8. Op grond van artikel 2, derde lid, van de beleidsregel, wordt een inbreuk zoals beschreven in onderdeel 6 van deze uitspraak, aangemerkt als ernstige inbreuk, tenzij zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate en ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de betreffende inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk. De rechtbank moet dus beoordelen of het aanmerken van een overtreding als ernstige inbreuk evenredig is met het daarmee te dienen doel, overeenkomstig artikel 4:84 van de Awb. In het bestreden besluit heeft verweerder beoordeeld dat in dit geval sprake is van een ernstige inbreuk. Eisers hebben volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die niet zijn verdisconteerd in de wet. Verweerder verwijst daarbij naar een uitspraak [3] van de ABRvS van 16 februari 2005.
8.1.
Eisers hebben betwist dat sprake is van een ernstige inbreuk, aangezien zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate en ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als ernstige inbreuk. Eisers hebben binnen de mogelijkheden die zij hebben de nodige zorg betracht. Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte gesteld dat het moet gaan om bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de wet.
8.2.
De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld dat sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de wet. Dit is echter niet het huidige criterium waaraan getoetst moet worden bij beoordeling of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Een bestuursorgaan dient namelijk te beoordelen wat de met het besluit te dienen doelen in het concrete geval inhouden en hoe zwaarwegend die in het concrete geval zijn. [4] De toets beperkt zich niet langer enkel tot omstandigheden die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd. In zoverre kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. De rechtbank kan aan dit gebrek voorbijgaan met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, als het aannemelijk is als belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld.
8.3.
De rechtbank ziet aanleiding om het gebrek te passeren met artikel 6:22 van de Awb. Verweerder is in het bestreden besluit uitvoerig ingegaan op de belangen van eisers en heeft daarbij geconcludeerd dat dit geen bijzondere omstandigheden zijn om de overtreding niet aan te merken als ernstige inbreuk. Daarbij heeft verweerder ter zitting erkend dat hij in het bestreden besluit het verkeerde criterium heeft gehanteerd, maar dat het huidige criterium niet leidt tot een andere uitkomst. De rechtbank volgt verweerder daarin.
Is het bestreden besluit dragend gemotiveerd?
9. Eiser heeft verder betoogd dat het bestreden besluit niet dragend is gemotiveerd, aangezien verweerder pas in het verweerschrift een nadere motivering geeft voor het bestreden besluit.
9.1.
De rechtbank is van oordeel dat het besluit, afgezien van haar oordeel in overweging 8.2, dragend is gemotiveerd. Het enkele feit dat in het verweerschrift een nadere motivering wordt gegeven, doet niet af aan het feit dat het besluit op zichzelf voldoende is gemotiveerd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat een nadere motivering is gegeven naar aanleiding van de beroepsgronden van eisers en uitspraken van deze rechtbank van 2 april 2025.
Is sprake van onrechtmatige cumulatie van sancties?
10. Eisers voeren ten slotte aan dat sprake is van onrechtmatige cumulatie van sancties. De rechtbank heeft op 2 april 2025 [5] uitspraken gedaan over besluiten van verweerder over onder meer het toekennen van punten aan onder meer dezelfde eisers wegens ernstige inbreuken op het Gemeenschappelijk Visserijbeleid. Verder lopen er bezwaarprocedures die betrekking hebben op de intrekking/nihilstelling van subsidiebesluiten.
10.1.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van cumulatie van sancties. De uitspraken van 2 april 2025 zien op een overtreding die is begaan bij de haven van Vlissingen en betrof een afzonderlijke controle en incident. Verder heeft verweerder ter zitting onweersproken toegelicht dat intrekking/nihilstelling van subsidiebesluiten niet enkel gebaseerd zijn op de aan eisers toegekende punten, maar ook op een schip dat in strijd met de regelgeving niet zou worden gesloopt.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond omdat verweerder op goede gronden punten heeft toegekend aan eisers voor het begaan van ernstige overtredingen. Omdat in het bestreden besluit een verkeerd criterium is vermeld, heeft de rechtbank artikel 6:22 van de Awb toegepast en moet verweerder aan eisers het griffierecht van € 365,- betalen. Eisers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten ter hoogte van € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van een proceskostenvergoeding aan eisers van € 907,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 16 juni 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening (EU) 1224/2009 (de Controleverordening)
Artikel 92, eerste lid, van de Controleverordening
De lidstaten passen op ernstige inbreuken zoals bedoeld in artikel 42, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1005/2008 een puntensysteem toe op basis waarvan de houder van een visvergunning voor een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid een passend aantal punten krijgt.
Verordening (EG) 1005/2008 (de IOO-verordening)
Artikel 42, eerste lid, van de IOO-verordening
Onder een ernstige inbreuk wordt verstaan:
a. a) De activiteiten die op grond van de in artikel 3 bepaalde criteria worden beschouwd als IOO-visserij;
b) het verrichten van zakelijke activiteiten die rechtstreeks samenhangen met IOO-visserij, onder meer de handel in of de invoer van visserijproducten;
c) de vervalsing van documenten als bedoeld in deze verordening of het gebruik van dergelijke valse of ongeldige documenten.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder i, van de IOO-verordening
Van een visserijvaartuig wordt aangenomen dat het IOO-visserij heeft bedreven indien wordt aangetoond dat het, in strijd met de instandhoudings- en beheersmaatregelen die gelden in het gebied waar het die activiteiten heeft verricht ondermaatse vis aan boord heeft genomen, heeft overgeladen of heeft aangeland, in strijd met de geldende wetgeving.
Verordening (EG) 1224/2009
Artikel 49bis, eerste lid, van de verordening
Alle vangsten van exemplaren die kleiner zijn dan de toepasselijke minimuminstandhoudingsreferentiegrootte en die aan boord van een Unievissersvaartuig worden gehouden, worden in bakken, ruimten of containers opgeslagen, onderscheiden van andere bakken, ruimten of containers. Die vangsten worden niet vermengd met andere visserijproducten.
Artikel 49quater van de verordening
Indien vangsten van exemplaren die kleiner zijn dan de toepasselijke minimuminstandhoudingsreferentiegrootte worden aangeland, worden die vangsten apart opgeslagen en zo behandeld dat zij worden onder scheiden van voor rechtstreekse menselijke consumptie bestemde visserijproducten. De lidstaten controleren de naleving van deze verplichting overeenkomstig artikel 5.
Uitvoeringsregeling zeevisserij
Artikel 117a van de uitvoeringsregeling
Het is verboden in strijd te handelen met de artikelen 49bis, eerste lid, en 49quater van de controleverordening.
Beleidsregel Ernstige inbreuken GVB 2020 (zoals geldend van 13 juli 2023 tot en met 31 maart 2024
Artikel 2, derde lid, van de beleidsregelDe inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid zoals die worden omschreven in de artikelen 4 tot en met 20 van deze beleidsregel, worden aangemerkt als ernstige inbreuken, tenzij zich in het concrete geval een of meer bijzondere omstandigheden voordoen die de mate van ernst van de inbreuk dusdanig doen verminderen, dat de desbetreffende inbreuk redelijkerwijs niet kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk.
Artikel 12, aanhef en onder b, van de beleidsregel
Als ernstige inbreuk als bedoeld artikel 42, onderdeel a, in samenhang met artikel 3, eerste lid, onderdeel i, van verordening nr. 1005/2008, wordt aangemerkt een overtreding van artikel 117a van de Uitvoeringsregeling zeevisserij in samenhang met artikel 49bis, eerste lid, of artikel 49quater van de controleverordening,
voor zover:
( i) per visreis van een soort 10 procent of meer ondermaatse vis, met een minimum van 200 kilo aan boord is genomen, overgeladen of aangeland; of
(ii) ondermaatse vis verborgen is of wordt gehouden.