Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/11738 T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2025 in de zaak tussen
mr. [eiser] , uit [plaats] , eiser
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, GS.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van GS tot het (gedeeltelijk) openbaar maken van stukken in de zin van de Wet open overheid (hierna: Woo). Eiser is het niet eens met het feit dat GS niet alle gevraagde documenten openbaar heeft gemaakt.
1.1
De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat aan het besluit meerdere motiveringsgebreken kleven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft op 1 april 2020 – samengevat – verzocht om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van alle documenten opgesteld door (de griffier/notulist van) Gedeputeerde en/of het college van Gedeputeerden en/of Provinciale Staten over de planontwikkeling [project] , de bouw van een jachthaven en/of woningen en/of horeca en/of een golfbaan en over deelname in of uittreding uit de vennootschap zoals [B.V.] , alsmede de daarmee bij de Provincie Zeeland samenhangende aanwezige financiële rapporten, risico-analyses en juridische analyses/adviezen opgesteld in de periode van 1 januari 2013 tot en met 1 april 2020.
2.1.
Met het besluit van 4 oktober 2021 heeft GS beslist op het Wob-verzoek en heeft zij verschillende documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 15 oktober 2021.
2.2.
Met het besluit van 19 april 2022 heeft GS een beslissing op bezwaar genomen. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.3.
De rechtbank heeft op 15 september 2023 het beroep gegrond verklaard en het besluit van 19 april 2022 vernietigd. GS heeft namelijk onder meer geweigerd mededelingen van feitelijke aard openbaar te maken. De rechtbank heeft dit beoordeeld aan de hand van een steekproef.
2.4.
GS heeft met het besluit van 31 oktober 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Ze heeft besloten om delen van weggelakte informatie alsnog (gedeeltelijk) openbaar te maken op grond van de (inmiddels) Woo. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.5.
GS heeft een nieuw besluit genomen op 20 februari 2024. Het verzoek van eiser is volgens GS namelijk identiek aan het verzoek dat GS heeft ontvangen van de [stichting] , waarop GS op 15 januari 2024 heeft beslist. In de begeleidende brief is opgenomen dat dit besluit van 20 februari 2024 in de plaats treedt van het besluit van 31 oktober 2023. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op dat laatste besluit.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 7 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens GS mr. P.R.A. Katsburg, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
Beoordeling door de rechtbank
Beroepsgronden
3. Eiser heeft – kort samengevat - betoogd dat GS geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank, door zich te beperken tot een herbeoordeling van de documenten als genoemd op de inventarislijst van 4 oktober 2021. GS heeft ten onrechte openbaarmaking van circa 301 documenten integraal geweigerd. Daarnaast heeft GS onvoldoende gemotiveerd dat economische of financiële belangen in de weg staan aan openbaarmaking van verschillende documenten. GS dient dit per zin en passage te beoordelen. Ook is ten onrechte geen extra motivering opgenomen voor de stukken die ouder zijn dan vijf jaar. Ten slotte ontbreken de bijlagen bij de negen documenten die openbaar zijn gemaakt met het besluit van 31 oktober 2023.
Reikwijdte van het geschil
4. Met het besluit van 4 oktober 2021 zijn een aantal documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en deze zijn opgenomen op een bijbehorende inventarislijst. Naar aanleiding van het bezwaar heeft GS met het besluit van 19 april 2022 nieuwe documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en deze zijn ook opgenomen op een bijbehorende inventarislijst. GS heeft ter zitting geen duidelijkheid kunnen geven over de vraag van de rechtbank of de documenten van de inventarislijst van 4 oktober 2021 wel of niet zijn opgenomen op de inventarislijst van 19 april 2022. In het besluit van 31 oktober 2023 heeft GS zich beperkt tot het opnieuw beoordelen van de documenten op de inventarislijst van 4 oktober 2021.
4.1.
Eiser heeft betoogd dat GS zich in het besluit van 31 oktober 2023 ten onrechte heeft beperkt tot de documenten op de inventarislijst van 4 oktober 2021. De documenten op de inventarislijst van 19 april 2022 hadden meegenomen moeten worden in de herbeoordeling.
4.2.
GS heeft aangevoerd dat de reikwijdte van het geschil zich beperkt tot de documenten op de inventarislijst van 4 oktober 2021. Uit de uitspraak van 15 september 2023 volgt dat aan hem enkel is opgedragen om die documenten opnieuw te beoordelen en niet de documenten op de inventarislijst van 19 april 2022. Nu eiser geen hoger beroep heeft ingesteld tegen die uitspraak, is GS van mening dat de reikwijdte van het geschil zich daartoe beperkt.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat de documenten van beide inventarislijsten vallen binnen de reikwijdte van het geschil in dit beroep. GS heeft namelijk met het besluit van 20 februari 2024 het besluit van 31 oktober 2023 ingetrokken. In zijn besluit van 20 februari 2024 heeft hij vervolgens beoordeeld of zowel de documenten op de inventarislijst van 4 oktober 2021 als de documenten op de inventarislijst van 19 april 2022 (gedeeltelijk) openbaar gemaakt konden worden. Nu de beroepsprocedure op grond van artikel 6:19 van de Awb mede betrekking heeft op het besluit van 20 februari 2024 en dat meest recente besluit het besluit van 31 oktober 2023 heeft vervangen, bepaalt het besluit van 20 februari 2024 de omvang van het geschil. Alleen al om die reden strekt de beoordeling door de rechtbank zich dus uit over alle documenten zoals genoemd op de inventarislijst van 19 april 2022 en – voor zover deze documenten niet zijn opgenomen op de lijst van 19 april 2022 – op de inventarislijst van 4 oktober 2021.
Documenten op inventarislijst van 19 april 2022
5. Op de inventarislijst van 19 april 2022 zijn om en nabij 500 documenten opgenomen. Op de inventarislijst is middels kruisjes aangegeven of het document (gedeeltelijk) openbaar wordt gemaakt en zo niet, welke weigeringsgrond van toepassing is. Met het besluit is van (circa) 301 documenten openbaarmaking integraal geweigerd.
5.1.
De integrale weigering van de (circa) 301 documenten is, met het besluit van 19 april 2022, gebaseerd op artikel 10, tweede lid, onder b, onder e en onder g en artikel 11, eerste lid van de Wob. Onder de Woo betreffen dit de weigeringsgronden uit artikel 5.1, eerste lid, onder c, artikel 5.1, tweede lid, onder b en onder e, en 5.2, eerste lid, van de Woo. Artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob is niet als weigeringsgrond overgenomen in de Woo. Met het besluit van 20 februari 2024 zijn deze weigeringsgronden niet komen te vervallen, omdat dat besluit niet in de plaats komt van het besluit van 19 april 2022.
5.2.
Met het besluit van 20 februari 2024 heeft GS een nieuwe, overkoepelende, weigeringsgrond voor deze integrale weigering opgenomen. GS heeft gesteld dat er een staatssteunprocedure loopt bij de Europese Commissie en dat om die reden, al dan niet tijdelijk, geen documenten omtrent het [project] openbaar gemaakt mogen worden. De rechtbank zal hierna eerst beoordelen of GS terecht openbaarmaking heeft geweigerd op grond van deze overkoepelende weigeringsgrond.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat zij de (circa) 301 integraal geweigerde documenten niet van GS heeft ontvangen. Om te kunnen beoordelen of openbaarmaking van die documenten in redelijkheid geweigerd kon worden is vereist dat de rechtbank de documenten kan raadplegen. Nu de rechtbank niet beschikt over deze documenten, beoordeelt de rechtbank hierna summier de overkoepelende weigeringsgrond.
5.4.
Op grond van artikel 30 van de Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Verordening) mogen de Commissie en de lidstaten, alsmede hun ambtenaren en overige personeelsleden, met inbegrip van de door de Commissie aangewezen onafhankelijke deskundigen, de informatie die zij bij de toepassing van de verordening hebben verkregen en die onder de geheimhoudingsplicht valt, niet openbaar maken.
5.5.
De rechtbank is van oordeel dat GS onvoldoende heeft gemotiveerd dat de documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden omdat sprake is van een lopende staatssteunprocedure bij de Europese Commissie. De enkele stelling dat sprake zou zijn van een dergelijke lopende procedure is daarvoor onvoldoende. Dit is namelijk niet met concrete en verifieerbare gegevens onderbouwd. Verder heeft GS niet onderbouwd dat de betreffende documenten deel uitmaken van de documenten die onder de Commissie berusten. Voor zover GS ter zitting heeft gesteld dat de staatssteunprocedure een beletsel vormt om de documenten aan de rechtbank te verstrekken, kan de rechtbank hem daarin niet volgen. Verstrekking aan de rechtbank met geheimhouding op grond van artikel 8:29 van de Awb is geen openbaarmaking in de zin van artikel 30 van de Verordening. Gelet op voorgaande kleeft er een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit.
5.6.
Wat betreft de overige op de inventarislijst van 19 april 2022 genoemde documenten die weliswaar openbaar zijn gemaakt, maar niet volledig, geldt het volgende. In de uitspraak van 15 september 2023 is alleen geoordeeld dat openbaarmaking terecht is geweigerd voor zover het persoonsgegevens in de zin van (inmiddels) artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo betreft. De overige weglakkingen zijn nog niet akkoord bevonden. Zoals tijdens de zitting van 7 mei 2025 is besproken, ziet de rechtbank dat ook bijvoorbeeld bedragen weggelakt zijn. Dat is niet mogelijk op grond van de aangehaalde weigeringsgrond. Ook in die zin is sprake van een motiveringsgebrek van het bestreden besluit.
Documenten op inventarislijst van 4 oktober 2021
6. GS heeft met het besluit van 31 oktober 2023 besloten om negen documenten van de inventarislijst van 4 oktober 2021 alsnog (gedeeltelijk) openbaar te maken. GS heeft daarbij passages weggelakt op grond van drie verschillende weigeringsgronden. [1] In het besluit heeft GS onderbouwd waarom die weigeringsgronden van toepassing zijn. Met het besluit van 20 februari 2024 heeft GS echter het besluit van 31 oktober 2023 ingetrokken.
6.1.
Het feit dat het besluit is ingetrokken doet niet af aan het feit dat de documenten gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. De intrekking heeft echter wel tot gevolg dat de weggelakte passages in de negen documenten niet (meer) met een weigeringsgrond zijn onderbouwd. Hiermee kleeft een motiveringsgebrek aan het bestreden besluit.
Herstelmogelijkheid
7. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om GS in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.
7.1.
Om de gebreken te herstellen moet GS ten eerste voor alle documenten die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt – waaronder, maar niet uitsluitend, de bij het besluit van 31 oktober 2023 gedeeltelijk openbaar gemaakte stukken – naar aanleiding van het verzoek van eiser, per weggelakte passage onderbouwen welke weigeringsgrond van toepassing is. [2] Daarbij moet GS ook rekening houden met een extra motivering, aangezien het inmiddels bij alle documenten gaat om documenten die ouder zijn dan vijf jaar. Daarbij stelt de rechtbank vast dat in de uitspraak van 15 september 2023 al is geoordeeld dat GS openbaarmaking van persoonsgegevens, voor zover het de namen en handtekeningen van medewerkers betreft die niet vanwege hun functie in de openbaarheid treden, heeft mogen weigeren.
7.2.
Tegelijk met het aan de rechtbank toesturen van het nieuw te nemen besluit, draagt de rechtbank GS op om alle ongelakte documenten, met inbegrip van de (circa) 301 documenten die integraal zijn geweigerd, aan de rechtbank te overleggen met inachtneming van artikel 8:29 van de Awb. De rechtbank verzoekt GS daarbij om de documenten te nummeren, beginnend bij nummer 1, en de documenten te overleggen in de volgorde zoals vermeld op de inventarislijst van 19 april 2022. Nu onduidelijkheid bestaat over de vraag welke ‘geheime’ documenten in de zin van artikel 8:29 aan de rechtbank zijn overgelegd, verzoekt de rechtbank om
alle‘geheime’ documenten, dus ook de ‘geheime’ stukken die eerder zijn overgelegd, aan de rechtbank te overleggen. De ‘geheime’ stukken die ten tijde van deze uitspraak in het bezit van de rechtbank zijn, zullen met deze uitspraak worden teruggezonden aan GS. Dat is mede ingegeven door het feit dat deze stukken niet beginnend bij nummer 1 zijn genummerd en de rechtbank één complete, overzichtelijke set van ongelakte stukken nodig heeft om het beroep te kunnen beoordelen.
alle‘geheime’ documenten, dus ook de ‘geheime’ stukken die eerder zijn overgelegd, aan de rechtbank te overleggen. De ‘geheime’ stukken die ten tijde van deze uitspraak in het bezit van de rechtbank zijn, zullen met deze uitspraak worden teruggezonden aan GS. Dat is mede ingegeven door het feit dat deze stukken niet beginnend bij nummer 1 zijn genummerd en de rechtbank één complete, overzichtelijke set van ongelakte stukken nodig heeft om het beroep te kunnen beoordelen.
7.3.
Daarnaast moet GS met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwen dat sprake is van een staatssteunprocedure en dat onderhavige documenten vallen onder de geheimhoudingsverplichting uit artikel 30 van de Verordening. Dit kan GS doen door inzichtelijk te maken welke documenten aan de Commissie zijn verstrekt in het kader van de staatssteunprocedure. De rechtbank benadrukt dat een mogelijke staatssteunprocedure (vooralsnog) geen beletsel vormt om de (circa) 301 stukken met geheimhouding aan de rechtbank te overleggen, aangezien dit niet gelijk is aan openbaar maken in de zin van artikel 30 van de Verordening. Mocht GS tijdens de besluitvorming concluderen dat het integraal weigeren van openbaarmaking van de (circa) 301 documenten geen stand kan houden, verzoekt de rechtbank om de documenten ook aan te leveren met weglakkingen op grond van de weigeringsgronden die volgens GS resteren.
7.4.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen GS de gebreken kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7.5.
GS moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als GS gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van GS. In beginsel, ook in de situatie dat GS de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7.6.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt GS op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt GS in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 25 juni 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.