Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2529
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister.
Als derde-partij neemt aan het geding deel
[de vergunninghouder] B.V.te [plaats 2] (de vergunninghouder)
[de vergunninghouder] B.V.te [plaats 2] (de vergunninghouder)
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
Samenvatting
1. Deze tussenuitspraak gaat over de verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) voor het verplaatsen en het uitbreiden van het huidige laadstation op de [verzorgingsplaats] , gelegen langs de A1 in de [gemeente]. Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister in redelijkheid de vergunning heeft kunnen verlenen.
1.1.
De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Bij het bestreden besluit van 13 maart 2025 heeft de minister de vergunning verleend. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.1.
De minister heeft een verweerschrift ingediend. De vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, namens de minister mr. S. Broos en mr. P.L. IJpma, namens de vergunninghouder [naam] en gemachtigde mr. L.P.W. Mensink.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Eiseres exploiteert op diverse verzorgingsplaatsen langs rijkswegen benzinestations of verzorgingsstations. Op [verzorgingsplaats] exploiteert eiseres een servicestation. Zij beschikt daarnaast over een vergunning voor het realiseren van energielaadpunten als aanvullende voorziening.
3.1.
De vergunninghouder exploiteert een laadstation op de [verzorgingsplaats] en heeft een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het verplaatsen en uitbreiden tot zestien laadplekken van dat laadstation (de basisvoorziening energielaadpunt) op die verzorgingsplaats.
3.2.
De minister heeft de aanvraag beoordeeld met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiseres heeft hiertegen haar zienswijze kenbaar gemaakt.
3.3.
Met het bestreden besluit heeft de minister de vergunning verleend.
Toetsingskader
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Op deze procedures is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
4.2.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is hoofdstuk 1 van de Wbr vervallen. De aanvraag voor de Wbr-vergunning is ingediend vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder j, gelezen in samenhang met artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op de aanvraag het recht van toepassing zoals die gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreden van de Omgevingswet, tot ht besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Dat betekent dat in dit geval op de aanvraag de Wbr, zoals die gold voor 1 januari 2024 van toepassing blijft.
4.4.
Een verzorgingsplaats is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wbr. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het bestemd is daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden, daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten liggen. Het realiseren van laadplekken valt onder de vergunningsplicht van artikel 2 Wbr Pro.
4.5.
Artikel 3 van Pro de Wbr bepaalt dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig of veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging of verlening van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op doelmatigheid en veiligheid. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’. In de Kennisgeving is bepaald dat aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
Verdelingsprocedure
5. Eiseres heeft betoogd dat de vergunning in strijd met de verdelingsprocedure is verleend. De omvang van de vergunde basisvoorziening, hetgeen een schaars recht betreft, is groter dan in 2011/2012 met de verdelingsprocedure is verloot. De vergunde basisvoorziening sluit niet aan bij de loting en de voorwaarden die aan de loting worden gesteld, zoals dat maximaal twee opstelplaatsen voor laden aanwezig mogen zijn. Eiseres wordt ten onrechte de kans ontnomen om recht te hebben op het ‘nieuwe’ schaarse recht. Gelet op het feit dat een basisvoorziening energielaadpunten als schaars recht kan worden aangemerkt maakt de toetsing aan de loting onderdeel uit van de bestuurlijke toetsing.
5.1.
De minister heeft gesteld dat geen sprake is van het verlenen van een schaars recht. Er is sprake van een wijzigingsvergunning. Deze strekt tot het verplaatsen en uitbreiden van het al aanwezige laadstation. Daarmee wordt niet getreden buiten de reikwijdte van het met de loting van 2011/2012 verkregen recht.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de vergunning niet in strijd met de verdelingsprocedure is verleend. De vergunninghouder heeft in het verleden door middel van een loting het recht verkregen om laadplekken op de verzorgingsplaats te realiseren, zonder dat het aantal laadplekken daarbij is gemaximaliseerd. Later heeft de vergunninghouder een vergunning verkregen voor het daadwerkelijk realiseren van laadplekken. Onderhavige aanvraag ziet op het uitbreiden en verplaatsen van die laadplekken binnen dezelfde verzorgingsplaats waarvoor de vergunninghouder het recht middels de loting heeft verkregen.
Daarnaast kan de minister een aanvraag enkel weigeren als de veiligheid en de doelmatigheid van de verzorgingsplaats zich daartegen verzet.
Belanghebbendheid
6. Eiseres heeft betoogd dat de minister de aanvraag buiten behandeling heeft moeten stellen, omdat vergunninghouder geen belanghebbende is. Zij beschikt niet over de voor de basisvoorziening benodigde grond. De uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over verzorgingsplaats Velder gaan op dit punt niet op. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de civiele voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag [1] .
6.1.
De minister heeft gesteld dat de vergunninghouder wel belanghebbend is. Er is geen sprake van een situatie waarin het aannemelijk is dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en geen mogelijkheid bestaat om de activiteit uit t voeren tegen de wens van de rechthebbende in.
6.2.
Op grond van artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder een aanvraag verstaan, een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Iemand die een verzoek om vergunning indient, is in beginsel belanghebbende bij een beslissing op dat verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek betrekking heeft op gronden die eigendom van een ander zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. De verzoeker is geen belanghebbende als aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd, omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit uit te voeren tegen de wens van de rechthebbende in.
6.3.
In dit geval gaat het om een particuliere onderneming die een voorziening wil realiseren op gronden die niet in haar eigendom zijn. De verzorgingsplaats is namelijk in eigendom van de Staat. Van verzorgingsplaatsen langs een Rijksweg zal een ondernemer praktisch nooit eigenaar zijn. In dat geval is altijd privaatrechtelijke toestemming nodig van de Staat, die daarbij wordt vertegenwoordigd door het Rijksvastgoedbedrijf.
6.4.
Het is niet snel aannemelijk dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft op 23 januari 2019 [2] geoordeeld dat zelfs als de Staat heeft gezegd geen privaatrechtelijke toestemming te zullen verlenen, dat niet per definitie in de weg staat aan belanghebbendheid van de aanvrager. Het geval kan zich immers voordoen dat tegen de geweigerde toestemming wordt geprocedeerd en daarmee staat niet vast dat de gevraagde voorzieningen niet kunnen worden gerealiseerd.
Met de uitspraak van 20 mei 2025 heeft de ABRvS [3] als voorzieningenrechter in een concrete zaak daarentegen wel reden gezien om te oordelen dat een aanvrager terecht niet was aangemerkt als belanghebbende. Daarvoor was van belang dat het voornemen om aan een andere partij te verhuren al was gepubliceerd. Die partij was de enige serieuze gegadigde met wie een huurovereenkomst gesloten kon worden omdat die partij ook al over de relevante Wbr-vergunning beschikte. De aanvrager zou bij die stand van zaken geen recht kunnen verkrijgen op de grond.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat de minister eiseres terecht heeft aangemerkt als belanghebbende. Uit de uitspraken van de ABRvS volgt dat in beginsel moet worden aangenomen dat een aanvrager belanghebbend is, tenzij er zich redenen voordoen waaruit blijkt dat de aanvrager de privaatrechtelijke toestemming niet kan en niet zal verkrijgen. Dat doet zich in onderhavig geval niet voor. De minister heeft terecht geen redenen gezien om te twijfelen aan het feit dat eiseres een privaatrechtelijke toestemming zou kunnen verkrijgen. Voor de gronden waarop de laadvoorziening is voorzien, is immers geen andere Wbr-vergunning verleend of een voorgenomen huurovereenkomst met een derde aan de orde.
Parkeren
7. Eiseres heeft betoogd dat door de realisatie van de basisvoorziening te weinig parkeerplekken resteren op de verzorgingsplaats. De minister heeft ten onrechte tien parkeervakken meegeteld die aanwezig zijn direct achter de basisvoorziening. Deze parkeerplaatsen zijn niet voor een ieder bereikbaar.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat te weinig parkeerplekken resteren. In de verkeerskundige beoordeling en het bestreden besluit is opgenomen dat ter plaatste 62 parkeerplaatsen aanwezig moeten zijn. Ter plaatse zijn momenteel 90 parkeerplaatsen aanwezig en er zullen er 27 verdwijnen door de basisvoorziening. Na de realisatie van de basisvoorziening zullen er 63 parkeerplaatsen aanwezig blijven, waardoor wordt voldaan aan de parkeernorm. Eiseres heeft haar stelling dat in die 63 parkeervakken de tien parkeervakken zijn opgenomen die enkel bereikbaar zijn voor de gebruikers van de laadvoorziening, niet onderbouwd.
Feitelijke toegankelijkheid voor vrachtwagens
8. Eiseres heeft betoogd dat in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat vrachtwagens het nu vergunde laadstation door rechtdoor te rijden op kunnen rijden, terwijl dat voor die voertuigen niet geschikt is en zij de bocht naar links moeten volgen. Daarmee is strijd met de Wbr niet uit te sluiten. De verkeersveiligheid en bereikbaarheid zijn daarmee in geding.
8.1.
De minister heeft gesteld dat het bestaande basisvoorziening niet beschikbaar en zelfs verboden is voor voertuigen zwaarder dan 7,5 ton. Ook de vergunde uitbreiding heeft geen betrekking op vrachtwagenlaadplekken. Er is evenmin sprake van laadplekken waar vrachtwagens terecht kunnen. Aangezien er geen vrachtwagenplekken zijn vergund, is met vrachtwagenplekken en de invloed daarvan geen rekening gehouden. Voor de uitbreiding van de basisvoorziening geldt onverkort dat vrachtwagens daar verboden zijn. Om te voorkomen dat een vrachtwagen- of buschauffeur het laadstation betreedt wordt een fysieke versmalling in de toegang aangebracht. Daarnaast wordt extra bebording geplaatst om vrachtwagens en andere voertuigen die op zoek zijn naar een parkeerplaats de juiste kant op te sturen.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats voldoende is verzekerd. Tussen partijen is niet in geschil dat de laadplekken enkel geschikt en bedoeld zijn voor voertuigen die lichter zijn dan 7,5 ton. Eiseres bepleit echter terecht dat in de vergunning onvoldoende is ondervangen dat voertuigen zwaarder dan 7,5 ton ook daadwerkelijk het laadstation niet op (kunnen) rijden. Wat de verkeerskundige op dit vlak heeft overwogen, is immers niet overgenomen in de vergunning. In de verkeerskundige beoordeling is bijvoorbeeld opgenomen dat de poort naar het laadstation duidelijk moet worden vormgegeven, zodat een weggebruiker meteen ziet dat deze een ander gebied betreedt. Tevens dient goed te worden aangegeven welke voertuigen niet welkom zijn, om het mengen van licht verkeer en vrachtwagens te voorkomen. De verkeerskundige heeft het voorkomen van menging tussen voertuigen lichter dan 7,5 ton met voertuigen zwaarder dan 7,5 ton van belang geacht bij het beoordelen van het risico op ongevallen. Het is van belang dat naleving van een dergelijk advies van een verkeerskundige voldoende wordt geborgd in de vergunning om veilig gebruik van de verzorgingsplaats te kunnen verzekeren. In voorschrift 11 van de vergunning is echter alleen opgenomen dat een verkeersbord moet worden geplaatst dat de bezoekers die komen laden naar rechts (feitelijk: rechtdoor) begeleidt en de overige bezoekers naar links. Uit die bebording blijkt echter onvoldoende dat het laadstation niet mag worden betreden door voertuigen zwaarder dan 7,5 ton. De verwijzing van de minister in het verweerschrift naar de versmalling van de ingang naar het laadstation is daarnaast niet als voorwaarde verbonden aan de vergunning en daarmee onvoldoende gewaarborgd. Met het bestreden besluit wordt daarmee onvoldoende geborgd dat het laadstation niet zal worden betreden door voertuigen zwaarder dan 7,5 ton.
8.3.
Zoals hiervoor is overwogen kleeft aan het bestreden besluit een gebrek omdat onvoldoende is geborgd dat voertuigen zwaarder dan 7,5 ton het laadstation betreden. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuwe beslissing, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet de minister aan het nieuw te nemen besluit voorschriften verbinden die voldoende waarborgen dat het laadstation niet kan worden betreden door voertuigen zwaarder dan 7,5 ton. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de minister het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
8.4.
De minister moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de minister gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de minister. In beginsel, ook in de situatie dat de minister de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8.5.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
8.6.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de minister op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt de minister in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 16 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr)
Artikel 2 van Pro de Wbr
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staat of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
[…]
Artikel 3 van Pro de Wbr
1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatskundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.