Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/3246
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister.
Als derde-partij neemt aan het geding deel
[de vergunninghouder] B.V.te [plaats 2] (de vergunninghouder)
[de vergunninghouder] B.V.te [plaats 2] (de vergunninghouder)
(gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor een aanvullende voorziening in de vorm van een shop/wachtvoorziening op een verzorgingsplaats. Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister in redelijkheid de vergunning heeft verleend.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister in redelijkheid de vergunning heeft verleend. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij het bestreden besluit van 12 mei 2025 heeft de minister de vergunning verleend. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.1.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, namens de minister mr. S. Broos en mr. P.L. IJpma, namens de vergunninghouder [naam] en gemachtigde mr. L.P.W. Mensink.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Eiseres exploiteert op diverse verzorgingsplaatsen langs rijkswegen benzinestations of verzorgingsstations. Op [verzorgingsplaats] exploiteert eiseres een servicestation. Zij beschikt daarnaast over een vergunning voor het realiseren van energielaadpunten als aanvullende voorziening.
3.1.
De vergunninghouder exploiteert een laadstation op de [verzorgingsplaats]. De vergunninghouder heeft op 23 december 2022 een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het realiseren van een shop/wachtvoorziening met vijf parkeerplaatsen als aanvullende voorziening bij het (te verplaatsen) energielaadpunt op de [verzorgingsplaats].
3.2.
De minister heeft de aanvraag beoordeeld met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Eiseres heeft hiertegen haar zienswijze kenbaar gemaakt.
3.3.
Met het besluit van 17 april 2025 heeft de minsister de vergunning verleend. Achteraf is gebleken dat de zienswijze van eiseres niet is betrokken.
3.4.
Met het bestreden besluit heeft de minister een nieuw besluit op de aanvraag genomen en de vergunning verleend, met inachtneming van de zienswijze van eiseres.
Toetsingskader
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is hoofdstuk 1 van de Wbr vervallen. De aanvraag voor de Wbr-vergunning is ingediend vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder j, gelezen in samenhang met artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op de aanvraag het recht van toepassing zoals die gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreden van de Omgevingswet, tot ht besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Dat betekent dat in dit geval op de aanvraag de Wbr, zoals die gold voor 1 januari 2024 van toepassing blijft.
4.2.
Een verzorgingsplaats is een waterstaatswerk als bedoeld in artikel 1 van de Wbr. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden zonder vergunning gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het bestemd is daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden, daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten liggen. Het realiseren van laadpalen valt onder de vergunningsplicht van artikel 2 Wbr.
4.3.
Artikel 3 van de Wbr bepaalt dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig of veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging of verlening van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op doelmatigheid en veiligheid. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: Kennisgeving). In de Kennisgeving wordt onderscheidt gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij zeven criteria gelden om te beoordelen of iets als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt.
Aanvullende voorziening
5. Er is een vergunning verleend voor een aanvullende voorziening, in de vorm van een shop/wachtvoorziening. Deze wordt gerealiseerd bij de basisvoorziening ‘energielaadpunt’ die (als uitbreiding na een eerdere vergunning) is vergund op 13 maart 2025. Hiertegen heeft eiseres ook beroep ingesteld (BRE 25/2529).
5.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat geen sprake is van een aanvullende voorziening, maar van een basisvoorziening, namelijk een wegrestaurant. Als al sprake is van een aanvullende voorziening, wordt volgens eiseres niet voldaan aan de voorwaarden uit de Kennisgeving om de voorziening te kunnen vergunnen. De rechtbank zal hierna de gronden achtereenvolgens bespreken.
Wegrestaurant
6. Eiseres heeft betoogd dat sprake is van een wegrestaurant, zodat alleen al vanwege het daarvoor benodigde aantal parkeerplaatsen geen vergunning verleend had kunnen worden. In de shop/wachtvoorziening zijn zitgelegenheid en restauratieve voorzieningen aanwezig.
6.1.
De minister heeft gesteld dat geen sprake is van een wegrestaurant. De basisvoorziening wegrestaurant heeft als hoofdactiviteit het verlenen van uitgebreide restauratieve diensten. Het gaat om uitgebreidere maaltijden waar mensen langer de tijd nemen. Bezoekers onderbreken hun reis voor langere tijd om te rusten en te eten en drinken. In dit geval is sprake van consumptie van eenvoudige en snel bereide etenswaren en/of voorafgaand aan de consumptie bereide etenswaren. Reizigers kunnen hun reis kort onderbreken in de shop/wachtvoorziening en wachten tot hun snellaadsessie gereed is. Dit is gemiddeld binnen een half uur.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van een basisvoorziening wegrestaurant. Bij zowel de wachtruimte/shop als bij een wegrestaurant kan worden gegeten en gedronken, maar de aard en inrichting van de dienstverlening en ook de doelgroep van de shop/wachtruimte verschillen met die van een wegrestaurant. Het gaat voornamelijk om voorverpakte of eenvoudig te bereiden etenswaren, die in belangrijke mate geschikt zijn voor consumptie elders. Er is geen sprake van uitgebreide restauratieve diensten. Het enkele feit dat er zitgelegenheid en etenswaren aanwezig zijn en worden aangeboden, maakt niet dat daarmee sprake is van een wegrestaurant.
De Kennisgeving
7. De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en laatstelijk gewijzigd in 2022. Uit de toelichting bij die laatste wijziging van de Kennisgeving blijkt dat deze dient tot het beoordelen van waar en onder welke voorwaarden elektrische laadpunten als aanvullende voorziening zijn toegestaan. In dit geval is geen sprake van een vergunning voor elektrische laadpunten als aanvullende voorziening. Het gaat namelijk om een shop/wachtvoorziening als aanvullende voorziening bij een laadstation als basisvoorziening. De rechtbank stelt vast dat de minister heeft aangesloten bij de Kennisgeving voor de beoordeling of sprake is van een vergunbare aanvullende voorziening. De rechtbank volgt de minister hierin, nu in de toelichting ook staat dat het uitgangspunt voor andere aanvullende voorzieningen niet anders is.
7.1.
In de Kennisgeving zijn zeven criteria opgenomen waaraan getoetst kan worden om te beoordelen of sprake is van een vergunbare aanvullende voorziening. De rechtbank zal hierna de criteria die worden betwist door eiseres beoordelen (criterium 1, 2, 3, 4 en 6).
Bereikbaarheid via bestaande infrastructuur (eerste criterium)
8. In de Kennisgeving is opgenomen dat een aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een vergunbare aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd.
8.1.
Eiseres heeft betoogd dat de shop/wachtruimte niet bereikbaar is via de bestaande infrastructuur. Zo moeten er onder andere wandelpaden worden gerealiseerd om de shop/wachtvoorziening te bereiken.
8.2.
De minister heeft gesteld dat de shop/wachtvoorziening wordt aangesloten op bestaande voetpaden. Deze aansluiting is niet primair bedoeld voor de bereikbaarheid van de nieuwe voorziening, maar om voetgangers zo veilig mogelijk over de verzorgingsplaats te kunnen laten bewegen.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat is voldaan aan het eerste criterium. In de Kennisgeving is niet gedefinieerd wat moet worden verstaan onder ‘bestaande infrastructuur’. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat met het begrip ‘infrastructuur’ de toegangswegen naar de voorziening worden bedoeld. Voor de bereikbaarheid van de shop/wachtvoorziening zal gebruik worden gemaakt van de bestaande toegangswegen. Daarmee wordt voldaan aan het criterium dat de voorziening bereikbaar is via de bestaande infrastructuur. Dat er vanaf de basisvoorziening een voetpad wordt aangelegd naar de shop/wachtvoorziening, maakt niet dat niet aan het eerste criterium wordt voldaan.
Geen afbreuk aan uniforme en sobere opzet (tweede criterium)
9. In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening. Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening.
9.1.
Eiseres heeft betoogd dat de shop/wachtvoorziening afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. De vorm van de shop/wachtvoorziening is afwijkend en van grote omvang.
9.2.
De minister heeft gesteld dat geen sprake is van afbreuk aan de uniforme en sobere opzet. De shop/wachtvoorziening bevindt zich direct grenzend aan het perceel van het energielaadpunt. De shop/wachtvoorziening deelt de in- en uitrit met de basisvoorziening. Daarmee wordt duidelijk gemaakt dat voorzieningen bij elkaar horen en worden de verkeersstromen gebundeld. Dit zorgt voor herkenbaarheid en voorspelbaarheid en hierdoor wordt onzeker rijgedrag voorkomen. Aan de oppervlakte of inhoud van een voorziening komt geen zelfstandige betekenis toe bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is. Er zijn geen specifieke normen/maten opgenomen waaraan getoetst moet worden.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de shop/wachtvoorziening geen afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. De minister heeft terecht opgemerkt dat aan de oppervlakte of inhoud van de voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt bij de beoordeling of een voorziening aanvullend van aard is. Verder heeft de minister onderbouwd dat de verkeersstromen worden gebundeld, wat zorgt voor herkenbaarheid en voorspelbaarheid.
Geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (derde criterium)
10. In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening geen afbreuk kan doen aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen.
10.1.
Eiseres heeft betoogd dat de shop/wachtvoorziening functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening. De omvang, uitstraling en verschijningsvorm van de shop/wachtvoorziening hebben tot doel om nieuwe gebruikers naar de verzorgingsplaats te trekken. Het gaat daarbij ook om gebruikers die puur op de shop/wachtvoorziening afkomen en daarvoor reizen. De shop/wachtvoorziening zal verder vaker gebruikt worden dan de basisvoorziening.
10.2.
De minister heeft gesteld dat de aanvullende voorziening zich niet uitsluitend hoeft te richten op de gebruikers van de basisvoorziening waar deze bij hoort. Er moet sprake zijn van een functionele relatie tussen de aanvullende voorziening en het weggebruik. Een shop bij een laadstation heeft een dergelijke functionele relatie. De shop/wachtvoorziening is er op gericht om weggebruikers in staat te stellen hun reis te onderbreken door even rust te nemen en wat te eten en te drinken. De functie is daarmee vergelijkbaar met een shop/wachtvoorziening bij een benzinestation. Dat de shop niet uitsluitend zal worden gebruikt door elektrische rijders, betekent niet dat geen sprake is van een aanvullende voorziening in de zin van de Kennisgeving. De hoofdactiviteit van het laadstation blijft volledig in stand. Automobilisten zien eerst de laadvoorziening en daarachter pas de shop/wachtvoorziening.
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat de shop/wachtvoorziening geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening. Zoals is overwogen in rechtsoverweging 9.3. komt geen zelfstandige betekenis toe aan de oppervlakte en inhoud voor de beoordeling of een voorziening aanvullend van aard is. Ook het feit dat bezoekers van een andere basisvoorziening of andere weggebruikers gebruik kunnen maken van de shop/wachtvoorziening, betekent niet dat daardoor de functionaliteit van de basisvoorziening afneemt. De shop/wachtvoorziening is gelegen achter het laadstation, zodat de basisvoorziening energielaadpunt als eerste in het oog springt en de hoofdactiviteit het laden van elektrische auto’s blijft.
Geen toename in verkeersstromen en/of niet ten koste gaan van verkeersveiligheid (vierde criterium)
11. In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren.
11.1.
Eiseres heeft betoogd dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen en ten koste gaan van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats, gelet op de ligging en (eenzijdige) bereikbaarheid van de parkeerplaatsen daarbij. Bovendien zullen bezoekers, die normaal geen gebruik maken van de Rijksweg of de verzorgingsplaats naar de shop/wachtvoorziening komen. Dit heeft gevolgen voor de doorstroming en de complexiteit van de verkeersstromen.
11.2.
De minister heeft gesteld dat de shop/wachtvoorziening er niet toe leidt dat de verkeersstromen op de verzorgingsplaats complexer worden of de verkeersveiligheid daar in het geding komt. De basisvoorziening en de shop/wachtvoorziening liggen bij elkaar en zijn bereikbaar via dezelfde in- en uitrit. Op de weg is de rijsnelheid laag. Bovendien heeft het verkeer goed zicht op de parkeerplaats. Het is een logische verkeerssituatie. Het ligt niet voor de hand dat niet ladende voertuigen specifiek naar de extra parkeerplaatsen voor de shop/wachtvoorziening rijden.
11.3.
De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat geen sprake is van een toename in de verkeersstromen of dat de shop/wachtvoorziening ten koste gaat van de verkeersveiligheid. Eiseres heeft haar standpunt dat de shop/wachtvoorziening een grote verkeersaantrekkende werking heeft niet onderbouwd en daarmee niet aannemelijk gemaakt. De minister heeft zijn standpunt dat de verkeersstromen niet in complexiteit zullen toenemen voldoende deugdelijk en inzichtelijk gemaakt.
Niet ten koste van groene karakter (zesde criterium)
12. In de Kennisgeving is opgenomen dat de aanvullende voorziening in beginsel niet ten koste gaat van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen.
12.1.
Eiser heeft betoogd dat de aanvullende voorziening ten koste gaat van groen. Dat er groen terugkomt op de gevels en het dak doet daar niet aan af. Er is niets voor niets in de Kennisgeving opgenomen dat de aanvullende voorziening niet ten koste mag gaan van groen. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden afgeweken. Verder speelt de waarde van het groen geen enkele rol bij de beoordeling van dit criterium.
12.2.
De minister heeft gesteld dat de shop/wachtvoorziening niet ten koste gaat van het groene karakter van de verzorgingsplaats. Het verdwijnende grasoppervlak heeft geen invloed op de ecologische waarde van de verzorgingsplaats en evenmin op de verblijfskwaliteit. Daarnaast wordt het groene karakter en de waterbergende functie ervan behouden, door de groene gevels en de daken van de shop. Er wordt evenveel vierkante meter groen gecreëerd, als de ruimte die wordt ingenomen door de shop/wachtvoorziening.
12.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat de shop/wachtvoorziening wordt gesitueerd waar nu (deels) een grasoppervlak aanwezig is. De minister heeft echter overwogen dat het grasoppervlak geen invloed heeft op de ecologische waarde van de verzorgingsplaats en evenmin op de verblijfskwaliteit daarvan. Daarnaast wordt het groene karakter van de verzorgingsplaats en de waterbergende functie behouden, door de van beplanting voorziene gevels en daken van de shop. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de gegeven motivering in redelijkheid heeft kunnen overwegen dat het opofferen van het grasoppervlak niet maakt dat niet aan het criterium van de Kennisgeving wordt voldaan.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister in redelijkheid de vergunning heeft verleend. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 16 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr)
Artikel 2 van de Wbr
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door ander dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staat of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
[…]
Artikel 3 van de Wbr
1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatskundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.