Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/487
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2025 in de zaak tussen
1. [eiseres 1] B.V.eiseres 1,
2. [eiseres 2] B.Veiseres 2,
3. [eiseres 3] B.Veiseres 3,
allen uit [plaats 1] ,
samen, eisers,
(gemachtigde: mr. R.M. Königel-de Pijper),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Laurentius uit Breda.
Inleiding
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 12 december 2024 over het verlenen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een wooncomplex met 192 tijdelijke appartementen en 18 parkeerplaatsen (voor de duur van 15 jaar) op het perceel aan de [straat 1] in [plaats 2] .
De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2025 op zitting behandeld. Namens eisers waren hun gemachtigde, [gemachtigde] en [naam 1] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Namens de derde partij waren [naam 5] en [naam 6] aanwezig.
Beoordeling door de rechtbank
1. De feiten
Eiseres 1 is eigenaar van het [winkelcentrum] en de daarboven gelegen kantoren aan de [adres 1] . Eiseres 2 en eiseres 3 zijn eigenaar van de kantoorgebouwen ( [kantoorgebouwen] ) aan de [adres 2] .
Vergunninghoudster heeft op 21 december 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een wooncomplex met 192 tijdelijke appartementen en 18 parkeerplaatsen op het perceel aan de [straat 1] in [plaats 2] (hierna: het perceel).
Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning op 13 mei 2024 verleend (primair besluit). De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten: het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van de bestemmingsplannen ‘ [bestemmingsplan 1] ’ en ‘ [bestemmingsplan 2] ’. Het college heeft toestemming verleend voor het afwijken van de bestemmingsplannen op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Eisers hebben daar bezwaar tegen gemaakt.
Het college heeft dat bezwaar bij bestreden besluit ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
Eisers hebben daar op 17 januari 2025 beroep tegen ingesteld.
2. Wettelijk kader
2.1
Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om een omgevingsvergunning is in deze zaak ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het oude recht van toepassing blijft. Het oude recht omvat ook de Crisis- en herstelwet, die op deze zaak van toepassing is. [1]
2.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Het primaire besluit en bestreden besluit
Primaire besluit
3.1
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een wooncomplex met 192 tijdelijke appartementen aan de [straat 1] in [plaats 2] .
3.2
Het college heeft toestemming verleend voor het bouwen van een bouwwerk. [2] Het bouwwerk is 10.400 m2. Het betreft een wooncomplex met 192 tijdelijke appartementen, bestaande uit: 90 studio’s van 27 m2, 52 appartementen van 45 m2, 40 appartementen van 59 m2 en 10 appartementen van 99 m2. De appartementen zijn verdeeld over de begane grond en vier verdiepingen.
3.3
Het college heeft daarnaast toestemming verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’. In dat bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming ‘Kantoor’ toegekend. Het wooncomplex past niet binnen die bestemming. [3] Ter zitting heeft het college bevestigd dat ook toestemming is verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’. In dat bestemmingsplan rust op het perceel de aanduiding ‘Overige zone – parkeren’. Uit de planregels [4] blijkt dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning getoetst moest worden of in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren van motorvoertuigen. Het benodigde aantal parkeerplaatsen voor motorvoertuigen wordt vastgesteld aan de hand van de Nota Parkeernormen Breda 2021 (hierna: Nota). Uit het bestreden besluit blijkt dat op verschillende punten wordt afgeweken van de uitgangspunten uit de Nota.
3.4
Het college heeft voor die strijdigheden toestemming verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo. Volgens het college blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat het realiseren van het wooncomplex in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Bestreden besluit
3.5
In de heroverweging in bezwaar heeft het college de motivering ten aanzien van parkeren aangevuld. Uit die motivering blijkt dat het college – aan de hand van de Nota – heeft getoetst of in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren van motorvoertuigen.
3.6
Het college heeft de parkeervraag (parkeerbehoefte) aan de hand van stap 1 t/m 3 uit de Nota vastgesteld op 197 parkeerplaatsen. Het college heeft dat berekend door middel van de parkeernormen voor appartementen kleiner dan 70 m2 (parkeernorm 1 voor bewoners en bezoekers x 182 appartementen) en appartementen groter dan 70 m2 (parkeernorm 1.5 voor bewoners en bezoekers x 10) die in de Nota staan opgenomen voor het gebied ‘overig grondgebied Breda’. Het college heeft geen mobiliteitscorrectie toegepast.
3.7
Het college heeft het parkeeraanbod vervolgens vastgesteld aan de hand van stap 4 t/m 6 uit de Nota. Het college heeft vastgesteld dat 18 parkeerplaatsen op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd (stap 4). Het college heeft in de aanvullende motivering toegelicht, waarom ten aanzien van de overige benodigde parkeerplaatsen afgeweken mag worden van het uitgangspunt dat de parkeerbehoefte op eigen terrein wordt opgelost. Het college heeft besloten dat stap 6 uit de Nota gevolgd mag worden: voor de overige benodigde parkeerplaatsen kan gebruik worden gemaakt van drie nabijgelegen openbare parkeerplaatsen: twee parkeerplaatsen aan de [straat 2] (één ter hoogte van het [stadion] en één tussen [winkelcentrum] en de flexwoningen) en de parkeerplaats naast [winkelcentrum] aan de [straat 3] . Als uitgangspunt hanteert de gemeente Breda bij stap 6 dat na afwenteling van (het resterende gedeelte van) de parkeerbehoefte, de parkeerdruk niet hoger mag zijn dan 85%. Om te berekenen of daaraan zal worden voldaan heeft het college in bezwaar een nieuw parkeerdrukonderzoek laten uitvoeren en opstellen (van 13 november 2024) door DataCount (hierna: parkeerdrukonderzoek). In het parkeerdrukonderzoek is de huidige parkeerdruk op de drie parkeerterreinen onderzocht. In de aanvullende motivering bij het bestreden besluit heeft het college toegelicht waarom in het parkeerdrukonderzoek in afwijking van de Nota een maximale loopafstand voor de bewoners van 300 meter is gehanteerd. Uit de aanvullende motivering bij het bestreden besluit blijkt dat het college daarnaast heeft onderzocht welke additionele parkeerdruk de flexwoningen tot gevolg zullen hebben. Bij die berekening is rekening gehouden met dubbelgebruik, door de parkeervraag te corrigeren met aanwezigheidspercentages uit de Nota. Het college heeft die additionele parkeerdruk opgeteld bij de huidige parkeerdruk. Daaruit bleek dat de norm van 85% op 3 van de 33 onderzochte momenten in de beoogde situatie zou worden overschreden. Het college acht – in afwijking van de Nota – een hogere parkeerdruk van 85% incidenteel aanvaardbaar. De norm van 85% is in de Nota opgenomen, om zoekverkeer te voorkomen. Het is inherent aan grote parkeerterreinen, zoals bij [winkelcentrum] , dat sprake is van zoekverkeer. Het doel om zoekverkeer te voorkomen speelt hier volgens het college nagenoeg geen rol, zodat dat de beperkte afwijking van de norm van 85% rechtvaardigt. Daarnaast waren op de drie momenten van overschrijding nog 54, 77 en 81 parkeerplaatsen vrij. Verder liggen in de nabijheid nog twee parkeerplaatsen: een parkeerdek boven [winkelcentrum] met circa 200 parkeerplaatsen en P5 (naast het [stadion] ) met circa 1000 parkeerplaatsen. Deze parkeerterreinen kunnen worden gebruikt voor het voldoen aan de parkeervraag op piekmomenten.
4. Gronden
Eisers hebben – kort samengevat – aangevoerd dat het onduidelijk is of het college wel of geen omgevingsvergunning heeft verleend voor het afwijken van bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’. Voor het geval het college heeft bedoeld om daar toestemming voor te verlenen hebben eisers aangevoerd dat het college die toestemming niet heeft kunnen verlenen. Volgens eisers heeft het college de parkeervraag onjuist vastgesteld en heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat afgeweken kan worden van het uitgangspunt dat parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd. Het college heeft ook niet af kunnen wijken van de loopafstand van 100 meter uit de Nota. Eisers hebben daaraan toegevoegd dat het college op onjuiste wijze heeft berekend of wordt voldaan aan de 85%-norm voor toepassing van stap 6 uit de Nota. Het college heeft ook niet af kunnen wijken van die norm, omdat die op meer dan drie momenten werd overschreden. Uit de parkeertellingen blijkt dat zich structureel een parkeerprobleem zal voordoen, wat ertoe zal leiden dat eisers niet meer aan hun parkeernormen kunnen voldoen en dat [winkelcentrum] klanten zal verliezen. Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat het college niet heeft onderzocht of eisers ten aanzien van de flexwoningen aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit kunnen voldoen.
5. Parkeren
5.1
Op het perceel is het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’ van toepassing. Op grond van dat bestemmingsplan geldt de volgende regel: bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen en het afwijken van de planregels over het toegestane gebruik, wordt getoetst of in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren van motorvoertuigen. Uit de planregels volgt verder dat aan de hand van de uitgangspunten uit de Nota wordt beoordeeld of in voldoende mate wordt voorzien in parkeerruimte. [5]
5.2
Ter zitting heeft het college bevestigd dat het college heeft bedoeld om met het primaire en bestreden besluit ook toestemming te verlenen voor het afwijken van dit bestemmingsplan, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en onder 3, van de Wabo. Meer specifiek heeft het college toestemming verleend voor het afwijken van de verplichting uit de planregels om te voorzien in voldoende parkeerruimte volgens de uitgangspunten uit de Nota.
5.3
Uitgangspunten uit de Nota
5.3.1
In de Nota is een ‘toepassingskader’ opgenomen aan de hand waarvan bepaald wordt of in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren van motorvoertuigen. In de hierna volgende afbeelding is dit toepassingskader opgenomen.
5.3.2
Het toepassingskader gaat ervanuit dat eerst aan de hand van stap 1 t/m 3 vastgesteld wordt wat de parkeervraag (de parkeerbehoefte) is. De parkeervraag wordt vastgesteld door middel van de normatieve parkeerbehoefte. Uit de Nota blijkt dat de normatieve parkeerbehoefte wordt bepaald door middel van de autoparkeernormen uit bijlage 3 bij de Nota en een mobiliteitscorrectie. Bij de vaststelling van de parkeervraag wordt volgens de Nota nog geen rekening gehouden met gecombineerd gebruik van de aan te leggen parkeerplaatsen (dubbelgebruik) en daarmee samenhangende aanwezigheidspercentages.
5.3.3
Nadat de parkeervraag is vastgesteld, wordt op basis van stap 4 t/m 6 bepaald hoe deze behoefte kan worden gefaciliteerd (parkeeraanbod). In die toets kan dubbelgebruik worden meegenomen, door rekening te houden met aanwezigheidspercentages uit bijlage 5 bij de Nota. Het uitgangspunt van de Nota is dat de parkeerbehoefte op eigen terrein wordt opgelost (stap 4). Op het moment dat de vastgestelde parkeerbehoefte niet (volledig) op eigen terrein kan worden opgelost, wordt onderzocht of gebruik gemaakt kan worden van nabijgelegen parkeercapaciteit in private parkeervoorzieningen (stap 5). De situatie kan zich voordoen dat, wanneer stap 4 en stap 5 zijn doorlopen, nog niet voor de volledige parkeerbehoefte een oplossing is gevonden. Wanneer dit het geval is kan gebruik worden gemaakt van bestaande openbare parkeerplaatsen (stap 6). Als uitgangspunt hanteert de gemeente dat na afwenteling van (het resterende gedeelte van) de parkeerbehoefte, de parkeerdruk niet hoger mag zijn dan 85%. Uit bijlage 6 van de Nota blijkt dat de loopafstand tot private of openbare parkeervoorzieningen (de kortst mogelijke looproute tussen de parkeerplaats en het bestemmingsadres) maximaal 100 meter mag zijn in ‘overig grondgebied Breda’. [6]
5.3.4
Nadat alle beschreven stappen zijn doorlopen is bekend wat de parkeerbehoefte is die gepaard gaat met een geplande ruimtelijke ontwikkeling. Ook is bekend op welke wijze deze behoefte zal worden gefaciliteerd. Deze twee uitkomsten worden samen als de parkeereis benoemd. De parkeereis wordt altijd afgrond op hele parkeerplaatsen.
5.4
Parkeervraag
5.4.1
Volgens eisers heeft het college de parkeervraag niet juist vastgesteld, omdat ten onrechte is gerekend met een parkeernorm van 1 voor sociale huurwoningen. Eisers hebben daaraan toegevoegd dat het college ten onrechte een correctie heeft toegepast op de parkeerbehoefte aan de hand van de aanwezigheidspercentages uit bijlage 5 van de Nota. In paragraaf 5.2 van de Nota staat expliciet dat bij de vaststelling van de parkeerbehoefte nog geen rekening wordt gehouden met gecombineerd gebruik van de aan te leggen parkeerplaatsen. Dubbelgebruik is ook alleen mogelijk bij ruimtelijke ontwikkelingen die uit gecombineerde programma’s bestaan en moet een grondslag hebben in het gemeentelijk parkeerbeleid. [7] Gelet daarop heeft het college ten onrechte vastgesteld dat de parkeervraag uitkomt op 171,54 parkeerplaatsen. De parkeerbehoefte is ook niet in de omgevingsvergunning opgenomen. Dat is in strijd met paragraaf 5.4 van de Nota.
5.4.2
De rechtbank stelt vast dat uit de aanvullende motivering bij het bestreden besluit voldoende blijkt dat het college de parkeervraag heeft vastgesteld op 197 parkeerplaatsen. In de aanvullende motivering is het getal 197 niet expliciet genoemd. Dat getal kan wel worden afgeleid uit de tabel die in paragraaf 4 van de aanvullende staat opgenomen tabel. Daar staat onder ‘parkeerbehoefte’ voor de 182 appartementen kleiner dan 70 m2 en de 10 appartementen groter dan 70 m2 een parkeerbehoefte opgenomen van 127,40 en 12 parkeerplaatsen voor bewoners en 54,6 en 3 parkeerplaatsen voor bezoekers. Bij elkaar opgeteld is dit een parkeerbehoefte van 197 parkeerplaatsen. De aanvullende motivering bij het bestreden besluit moet worden gezien als een aanvullende motivering bij de omgevingsvergunning. Gelet daarop is de parkeervraag van 197 parkeerplaatsen wel in de omgevingsvergunning opgenomen.
5.4.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de parkeervraag in overeenstemming met de Nota vastgesteld op 197 parkeerplaatsen. Uit de door het college gegeven berekening blijkt niet dat is gerekend met de parkeernorm voor sociale huurwoningen. Het college heeft de parkeervraag in overeenstemming met de Nota berekend door middel van de in de Nota genoemde parkeernormen voor bewoners en bezoekers voor appartementen kleiner dan 70 m2 (parkeernorm 1 x 182 appartementen) en voor appartementen groter dan 70 m2 (parkeernorm 1,5 x 10 appartementen). Bij het vaststellen van de parkeervraag op 197 heeft het college geen rekening gehouden met dubbelgebruik. Uit de aanvullende motivering blijkt dat de in bijlage 5 van de Nota opgenomen aanwezigheidspercentages pas een rol hebben gespeeld bij het bepalen van het parkeeraanbod (zie overweging 5.5.15 van deze uitspraak).
5.5
Parkeeraanbod
5.5.1
Uit de aanvullende motivering bij het bestreden besluit blijkt dat het college het parkeeraanbod op drie punten heeft vastgesteld in strijd met de uitgangspunten uit de Nota en dus in strijd met het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’:
er wordt niet voorzien in voldoende parkeerruimte op eigen terrein en er wordt toestemming verleend om voor 179 parkeerplaatsen gebruik te maken van openbare parkeerplaatsen;
er wordt afgeweken van de maximale loopafstand van 100 meter, omdat (sommige van) die openbare parkeerplaatsen op maximaal 300 meter afstand zijn gelegen;
er wordt afgeweken van de eis dat de parkeerdruk op die openbare parkeerplaatsen in de nieuwe situatie niet hoger mag zijn dan 85%.
5.5.2
Het college was op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo uitsluitend bevoegd om daar toestemming voor te verlenen, wanneer dat in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat werd onderbouwd met een goede ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank gaat ervanuit dat de aanvullende motivering uit het bestreden besluit ook dient als aanvulling van de ruimtelijke onderbouwing.
Uitgangspunt: parkeren op eigen terrein
5.5.3
Zoals in overweging 5.3.3 is toegelicht, wordt in de Nota als uitgangspunt gehanteerd dat de parkeervraag op eigen terrein wordt gerealiseerd. Op eigen terrein worden 18 parkeerplaatsen gerealiseerd. Het college heeft toestemming verleend om voor de overige 179 parkeerplaatsen gebruik te maken van nabijgelegen openbare parkeerplaatsen.
5.5.4
Eisers hebben aangevoerd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat afgeweken wordt van het uitgangspunt dat parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd. Het college had moeten motiveren hoe het zeer kleine aantal parkeerplaatsen op eigen terrein zich verhoudt tot dat uitgangspunt. Ter onderbouwing van dat standpunt verwijzen eisers naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 18 september 2019. [8] Het college heeft volgens eisers ook niet kunnen verwijzen naar het parkeeronderzoek uit 2022, omdat daarin een niet openbare parkeerplaats is meegenomen. Eisers en andere ontwikkelaars moeten bij ruimtelijke ontwikkelingen ook voldoen aan het uitgangspunt dat parkeerruimte op eigen terrein wordt gerealiseerd.
5.5.5
De rechtbank is van oordeel dat het college in de aanvullende motivering voldoende heeft gemotiveerd waarom het in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is dat wordt afgeweken van het uitgangspunt dat op eigen terrein moet worden voorzien in de parkeervraag en dat een groot deel van de parkeervraag op bestaande openbare parkeerplaatsen opgelost wordt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019 blijkt niet dat het niet zou zijn toegestaan om slechts een klein deel van de parkeerbehoefte op eigen terrein te realiseren. Het college heeft redelijkerwijs kunnen besluiten dat de hierna genoemde bijzondere omstandigheden rechtvaardigen dat wordt afgeweken van het uitgangspunt dat op eigen terrein moet worden geparkeerd. Het college heeft in aanmerking kunnen nemen dat uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat gelet op de woningnood in Nederland een behoefte bestaat aan 750 tijdelijke woningen in Breda en dat dit project gedeeltelijk kan voorzien in die behoefte. Het realiseren van meer parkeerplaatsen op eigen terrein zou tot gevolg hebben dat minder flexwoningen kunnen worden gerealiseerd. Het zo groen mogelijk inrichten van de tijdelijke woonlocatie acht het college daarnaast belangrijk om een goed woon- en leefklimaat voor de bewoners te realiseren. Het toevoegen van parkeerplaatsen zou afbreuk doen aan die groene inrichting. Daarnaast heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat de woningen slechts gedurende een periode van 15 jaar worden gerealiseerd. Na het verwijderen van de woningen komt ook de parkeerbehoefte te vervallen. Het realiseren van een ondergrondse of alternatieve parkeervoorziening draagt in negatieve mate bij aan de financiële haalbaarheid van het project en kan niet eenvoudig na 15 jaar zonder onomkeerbare gevolgen worden teruggedraaid. Eisers stellen in hun beroepschrift ten onrechte dat dergelijke opties niet zijn meegewogen. Daarnaast blijkt niet alleen uit het parkeeronderzoek uit 2022, maar ook uit het parkeeronderzoek uit 2024 in combinatie met de aanvullende motivering bij het bestreden besluit (zie overweging 5.5.16) dat voldoende parkeerruimte zal resteren op de drie openbare parkeerterreinen.
Uitgangspunt: 100 meter loopafstand
5.5.6
Zoals in overweging 5.3.3 is toegelicht, blijkt uit bijlage 6 van de Nota dat de loopafstand tot openbare parkeervoorzieningen maximaal 100 meter mag zijn in ‘overig grondgebied Breda’. [9]
5.5.7
Eisers hebben aangevoerd dat het college bij het bepalen van het parkeeraanbod niet heeft kunnen afwijken van die maximale loopafstand. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben eisers aangevoerd dat de routes naar twee van de openbare parkeerterreinen op meer dan 100 meter afstand niet recht en direct zichtbaar zijn vanuit de woningen. Camerabeveiliging, beheer op de woonlocatie en een periodiek veiligheidsoverleg zijn niet gewaarborgd. Daarnaast heeft het afwijken van de loopafstand tot gevolg dat gebruik wordt gemaakt van parkeerplaatsen die worden gebruikt door de klanten van [winkelcentrum] . Dat zal leiden tot een te hoge bezettingsgraad van die parkeerplaatsen. Eisers vrezen dat dan voor hun klanten en bezoekers niet meer voldaan kan worden aan de maximale loopafstand van 100 meter.
5.5.8
De rechtbank is van oordeel dat het college in de aanvullende motivering bij het bestreden besluit voldoende heeft toegelicht waarom het in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is, dat wordt afgeweken van de maximale loopafstand. Uit die aanvullende motivering blijkt ook dat bij de beoordeling of van die maximale loopafstand kan worden afgeweken rekening is gehouden met de belangen van eisers. Het college heeft aannemelijk mogen achten dat voldoende parkeercapaciteit resteert voor de klanten en bezoekers van eisers op de drie openbare parkeerplaatsen. Uit het parkeeronderzoek uit 2024 in combinatie met de aanvullende motivering bij het bestreden besluit blijkt dat voldoende parkeerruimte zal resteren op de drie parkeerplaatsen (zie overweging 5.5.16). Naar het oordeel van de rechtbank staat het relativiteitsvereiste in de weg aan deze beroepsgrond, voor zover eisers zich beroepen op het veiligheidsbelang van de bewoners.
Uitgangspunt: parkeerdruk niet hoger dan 85%
5.5.9
Zoals in overweging 5.3.3 is toegelicht, blijkt uit de Nota dat alleen gebruik mag worden gemaakt van bestaande openbare parkeerplaatsen, indien na afwenteling van (het resterende gedeelte van) de parkeervraag, de parkeerdruk niet hoger zal zijn dan 85%.
5.5.10
Eisers hebben aangevoerd dat het college op onjuiste wijze heeft berekend of wordt voldaan aan die eis. Door middel van het parkeerdrukonderzoek is uitsluitend onderzocht hoe de parkeerdruk in de huidige situatie is, maar is niet onderzocht wat de parkeerdruk in de beoogde situatie zal zijn. Uit dat onderzoek blijkt ook dat in de huidige situatie al sprake is van een parkeerdruk van 86 tot 104 %, waardoor in de beoogde situatie niet voldaan kan worden aan de parkeervraag. Daarnaast is het parkeerdrukonderzoek gebrekkig en onzorgvuldig, omdat de parkeertellingen niet op representatieve momenten zijn verricht. De parkeertellingen zijn verricht tijdens de herfstvakantie en op momenten dat [winkelcentrum] dicht was. Het college heeft volgens eisers ook niet af kunnen wijken van de 85%-norm, omdat op meer dan drie momenten sprake was van een overschrijding daarvan. Het college heeft niet onderbouwd hoe hij aan 54, 77 en 81 vrije parkeerplaatsen komt. Uit het parkeeronderzoek blijkt dat op zaterdag 12 oktober 2024 tussen 13.30 en 14.30 uur totaal 154 parkeerplaatsen vrij waren. Daarmee kan de parkeervraag van de woningen niet worden opgevangen.
5.5.11
Om te onderzoeken of aan die 85%-norm kan worden voldaan, heeft het college een parkeerdrukonderzoek uit laten voeren. In dat onderzoek is onderzocht wat de huidige parkeerdruk is op de drie parkeerplaatsen. Uit de aanvullende motivering bij het bestreden besluit blijkt dat het college aan de hand van de parkeervraag en de aanwezigheidspercentages uit bijlage 5 bij de Nota (dubbelgebruik) heeft berekend welke additionele parkeerdruk op die parkeerplaatsen zal ontstaan als gevolg van de flexwoningen. Het college heeft de parkeerdruk in de huidige situatie en de parkeerdruk als gevolg van de flexwoningen bij elkaar opgeteld en heeft aan de hand daarvan vastgesteld dat op 3 van de 33 geconstateerde momenten in de nieuwe situatie sprake zal zijn van een overschrijding van de 85%-norm. Het college acht een dergelijke incidentele overschrijding niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening.
5.5.12
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de aanvullende motivering bij het bestreden besluit voldoende gemotiveerd, waarom het in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is dat de parkeerdruk op de openbare parkeerplaatsen incidenteel hoger is dan 85%. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.
5.5.13
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat aan het parkeerdrukonderzoek zodanige gebreken kleven dat het college dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Uit het parkeerdrukonderzoek blijkt dat op verschillende dagen en tijdsvakken is gecontroleerd hoeveel parkeerplaatsen bezet waren van de totaal beschikbare parkeerplaatsen (602 parkeerplaatsen). Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college die meetmomenten representatief kunnen achten, omdat het slechts één week herfstvakantie was en uit de meetresultaten blijkt dat er weinig verschil zit tussen metingen voor, tijdens of na de herfstvakantie. Om een betrouwbaar en volledig beeld te krijgen van de parkeerdruk is ook redelijkerwijs vereist dat niet alleen wordt geteld op momenten dat [winkelcentrum] geopend is, maar dat ook wordt geteld op momenten dat de winkels gesloten waren.
5.5.14
In het parkeeronderzoek staat weergegeven wat de huidige parkeerdruk is op de drie parkeerplaatsen. Meer specifiek staat weergegeven hoeveel parkeerplaatsen op de drie openbare parkeerplaatsen bezet waren op de momenten dat geteld is. Op 12 oktober 2024 waren dat bijvoorbeeld 138 parkeerplaatsen tussen 09.30 en 10.30, 448 parkeerplaatsen tussen 13.30 en 14.30 en 349 parkeerplaatsen tussen 17.30 en 18.30. Dat betekent dat op die momenten 23%, 74% en 58% van de 602 parkeerplaatsen op die drie parkeerplaatsen bezet waren. De rechtbank volgt het standpunt van eisers niet dat in de huidige situatie op sommige momenten is geconstateerd dat de parkeerdruk hoger was dan 85%. Uit het parkeerdrukonderzoek blijkt dat is geconstateerd dat op delen van die drie parkeerplaatsen op sommige momenten sprake was van een parkeerdruk die hoger was dan 85 %. Uit het parkeerdrukonderzoek blijkt echter ook dat de parkeerdruk op de drie openbare parkeerplaatsen tezamen op dat moment niet hoger was dan 85%. Uit het parkeerdrukonderzoek blijkt ook dat bij het bepalen van het ‘eindresultaat’ niet is gerekend met gemiddelden, maar dat ten aanzien van het totaal aantal parkeerplaatsen op de drie parkeerterreinen (602 parkeerplaatsen) is bekeken hoeveel daarvan bezet waren op de telmomenten. Vervolgens is die bezetting vertaald naar een percentage.
5.5.15
Uit de aanvullende motivering bij het bestreden besluit blijkt dat het college de additionele parkeerdruk als gevolg van de flexwoningen heeft berekend en daarbij rekening heeft gehouden met dubbelgebruik, aan de hand van de aanwezigheidspercentages uit bijlage 5 van de Nota. Het college heeft die additionele parkeerdruk vervolgens opgeteld bij de parkeerdruk in de beoogde situatie. Aan de hand daarvan heeft het college de parkeerdruk in de beoogde situatie voor 12 oktober 2024 bijvoorbeeld vastgesteld op 39,53% van 09.30 tot 10.30 uur, op 91,03% van 13.30 tot 14.30 uur en op 83,06% van 17.30 tot 18.30 uur. Het standpunt van eisers dat het college uitsluitend rekening heeft gehouden met de bestaande parkeerdruk en niet met de toekomstige parkeerdruk is daarom niet juist. In paragraaf 5.3 van de Nota staat dat het college daarnaast ook rekening mocht houden met dubbelgebruik, door de parkeervraag te corrigeren met de aanwezigheidspercentages. Uit die paragraaf volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat dit uitsluitend toegestaan is bij ruimtelijke ontwikkelingen die uit gecombineerde programma’s bestaan. Er kan volgens de Nota rekening worden gehouden met dubbelgebruik, wanneer sprake is van een situatie met een afwijkende aanwezigheid van doelgroepen. Het college heeft redelijkerwijs kunnen besluiten dat daar in dit geval sprake van is, omdat de parkeerplaatsen in de nieuwe situatie gebruikt zullen worden door zowel bezoekers van [winkelcentrum] , bezoekers van de kantoren en door bewoners van de flexwoningen. Gelet daarop volgt de rechtbank het standpunt van eisers ook niet dat uit het parkeeronderzoek blijkt dat op 12 oktober 2024 tussen 13.30 en 14.30 uur slechts 154 – en dus te weinig parkeerplaatsen voor de nieuwe situatie – resteerden. Doordat rekening is gehouden met de aanwezigheidspercentages waren op dat moment ook niet alle 179 parkeerplaatsen nodig ten behoeve van de flexwoningen.
5.5.16
Het college heeft in de aanvullende motivering bij het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom het incidenteel afwijken van de 85%-norm in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Uit die aanvullende motivering blijkt dat zelfs bij het overschrijden van de 85%-norm nog steeds voldoende parkeerruimte vrij is op de openbare parkeerplaatsen en in de direct gelegen nabijheid. Het college heeft op drie momenten – dus incidenteel – vastgesteld dat de parkeerdruk op de drie parkeerplaatsen samen hoger zou zijn dan de 85%. Op die momenten was nog voldoende parkeerruimte vrij. Op de drie geconstateerde momenten dat in de beoogde situatie sprake zou zijn van een overschrijding van die norm, waren namelijk nog steeds 54, 77 en 81 parkeerplaatsen vrij. In de aanvullende motivering heeft het college die cijfers ook onderbouwd. Voor 12 oktober 2024 is de parkeerdruk in de beoogde situatie bijvoorbeeld vastgesteld op 91,03% van 13.30 tot 14.30 uur. Dat betekent dat 91,03 % (dus 548 parkeerplaatsen) van de 602 parkeerplaatsen op dat moment bezet zouden zijn in de beoogde situatie en dat de overige 54 parkeerplaatsen vrij zouden zijn. Daarnaast heeft het college redelijkerwijs in aanmerking kunnen nemen dat in de nabijheid nog twee grote parkeerplaatsen aanwezig zijn: een parkeerdek boven [winkelcentrum] met circa 200 parkeerplaatsen en P5 (bij het [stadion]) met 1000 plaatsen. Deze parkeerterreinen kunnen ook redelijkerwijs worden gebruikt voor het voldoen aan de parkeervraag op piekmomenten.
5.6
Belangen eisers
5.6.1
Eisers hebben aangevoerd dat het college niet heeft bezien of eisers in de beoogde situatie nog kunnen voldoen aan de parkeerverplichting uit hun omgevingsvergunningen. Ook de maximale loopafstand voor de klanten van [winkelcentrum] (100 meter) is niet gewaarborgd. Uit de parkeertellingen blijkt dat zich structureel een parkeerprobleem zal voordoen, wat tot klantenverlies kan leiden.
5.6.2
Uit de aanvullende motivering bij het bestreden besluit blijkt naar het oordeel van de rechtbank ook dat het college bij de beoordeling of de afwijkingen van de Nota in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening, voldoende rekening is gehouden met de belangen van eisers. Uit die motivering blijkt dat het college uitsluitend toestemming heeft verleend voor het afwentelen van de parkeervraag op de openbare parkeerplaatsen, nadat hij zich ervan heeft verzekerd dat er voldoende parkeerplaatsen resteren voor eisers. Uit overweging 5.5.16 blijkt dat zelfs bij een parkeerdruk van hoger dan 85% nog steeds parkeerplaatsen resteren voor de klanten van [winkelcentrum] en andere bezoekers van eisers op de drie relevante openbare parkeerplaatsen en dus op minder dan 100 meter. Het college heeft daarnaast in het verweerschrift en op zitting onweersproken toegelicht dat in de omgevingsvergunningen van eisers geen parkeervoorschriften staan opgenomen.
6. Geluid
6.1
Op het perceel is daarnaast het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ van toepassing. In dat bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming ‘Kantoor’ toegekend. Het wooncomplex past niet binnen die bestemming. [10] Het college heeft voor die strijdigheid toestemming verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo. Volgens het college blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat het realiseren van het wooncomplex in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
6.2
Het college was op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo uitsluitend bevoegd om daar toestemming voor te verlenen, wanneer dat in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat werd onderbouwd met een goede ruimtelijke onderbouwing.
6.3
Eisers hebben aangevoerd dat het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor wonen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eisers vrezen dat zij in de toekomst als gevolg van de aanwezigheid van de tijdelijke woningen zullen worden beperkt in het uitoefenen van hun bedrijfsactiviteiten. Zij vrezen dat de (toekomstige) bewoners geluidsoverlast zullen ondervinden van het laden en lossen, vrachtwagen-bewegingen, het sluiten van portieren, optrekken en remmen, stemgeluid etc. Het college heeft niet onderzocht of zij ten aanzien van die aspecten aan de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer kunnen voldoen. Dit is in de ruimtelijke onderbouwing niet onderzocht. Het college volstaat ten onrechte met een verwijzing naar de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’. Dat aan die richtafstanden wordt voldaan, betekent niet dat per definitie ook sprake is van een akoestisch aanvaardbare situatie. [11]
6.4
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de toekomstige bewoners geen onaanvaardbare geluidsoverlast zullen ervaren van de activiteiten van eisers. In het primaire besluit heeft het college verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing, ter onderbouwing van het standpunt dat het bouwen van de tijdelijke woningen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Uit paragraaf 4.9 van die ruimtelijke onderbouwing blijkt dat door Antea Group is onderzocht of de toekomstige bewoners (geluids)overlast zullen ervaren van de bedrijfsactiviteiten van eisers. Antea Group heeft dit neergelegd in de ‘Memo Bedrijven en milieuhinder’ van 23 mei 2023 (hierna: Memo) die als bijlage 17 bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd. Uit de Memo blijkt dat de aanbevolen richtafstanden (voor geluid) uit de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuhinder’ van de VNG in acht worden genomen. Uit een uitspraak van de Afdeling van 27 september 2024 [12] blijkt dat het college er in dat geval in beginsel vanuit mag gaan dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de woningen. In de enkele – niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwde – vrees van eisers voor geluidsoverlast voor de bewoners van de flexwoningen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college in dit geval niet mocht volstaan met een verwijzing naar de richtafstanden uit de VNG-brochure. [13] De uitspraak waar eisers naar verwijzen ter onderbouwing van het standpunt dat het college niet had kunnen volstaan met een verwijzing naar de richtafstanden acht de rechtbank niet relevant. In die uitspraak was door middel van een akoestisch rapport aannemelijk gemaakt dat ondanks dat aan de richtafstand werd voldaan, niet vaststond dat die appellant door realisering van een voorziene woning niet in zijn bedrijfsvoering zou worden beperkt. In dit geval hebben eisers uitsluitend gesteld maar niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat ondanks dat wordt voldaan aan de richtafstanden, niet vast staat dat eisers niet in hun bedrijfsvoering zullen worden beperkt.
6.5
Ten overvloede heeft het college in het verweerschrift toegelicht dat aanvullend onderzoek is gedaan naar de geluidniveaus afkomstig van het bevoorraden van [winkelcentrum] , inclusief het sluiten van portieren, vachtwagenbewegingen, optrekken, remmen etc. Naar aanleiding van dat aanvullend onderzoek heeft het college aangevuld dat het gelet op dat onderzoek en de geluidwering van de woningen van 24 dB niet aannemelijk is dat de bewoners van de flexwoningen geluidsoverlast zullen ervaren als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van eisers.
7. Conclusie
7.1
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
7.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
De beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 27 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,
in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’
Artikel 6.1 van de planregels
De voor 'Kantoor' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. kantoren;
met daarbij behorend(e):
parkeren;
groen;
water;
nutsvoorzieningen.
[bestemmingsplan 2]
Artikel 4 van Pro de planregels
Voor het gehele grondgebied van de gemeente Breda (IDN=0758) gelden voor parkeren de volgende regels:
Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen, veranderen of uitbreiden van gebouwen, of het afwijken van de planregels over het toegestane gebruik, wordt getoetst of in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen en fietsen. Hierbij wordt rekening gehouden met de omvang van het gebouw en de activiteiten die plaatsvinden in het gebouw.
Het benodigde aantal parkeerplaatsen voor motorvoertuigen en fietsen wordt vastgesteld aan de hand van de Nota Parkeernormen Breda 2021. Als de Nota Parkeernormen Breda 2021 wordt gewijzigd of vervangen, dan moet worden voldaan aan die gewijzigde beleidsregels of de rechtsopvolgers daarvan;
De onder a. genoemde parkeergelegenheid moet in stand worden gehouden;
Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a.:
als voldaan wordt aan de voorwaarden die daarvoor gelden in de Nota Parkeernormen Breda 2021 en wijzigingen of de rechtsopvolgers daarvan; of
als het voldoen aan de parkeernormen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit.